功能主义视角下福州中央法务区发展模式分析——以台江北江滨CBD为例

唐士亚 张慧慧

(1.福州大学 法学院，福建 福州，350116；2.中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉，430000)

2021年1月，在福建省第十三届人民代表大会第五次会议上省长王宁提出“积极探索建设中央法务区，打造有影响力的法治平台”。福州是福建省的政治、经济与文化中心，具有打造福建特色中央法务区的社会基础。在建设现代化国际城市的背景下，实施台江北江滨CBD中央法务区建设是深入贯彻落实习近平法治思想、着眼打造一流法律服务高地做出的重要决策，可以有效聚集全省法务资源，全面提升服务功能，营造良好法治生态，护航福州高质量发展。

基于上述背景，本文主要围绕以下三个核心问题展开研究：(1)建设台江北江滨CBD中央法务区的现实条件和理论基础如何？(2)国内其他城市发展中央法务区能给台江北江滨CBD建设中央法务区带来什么经验？(3)如何在建设现代化国际城市背景下形成台江北江滨CBD中央法务区具有福州特色的差异化发展模式？为此，本文试图采用实证考辨与理论构建相结合的方式，基于功能主义视角来深入探讨与回答上述问题。

一、建设台江北江滨CBD中央法务区的现实条件与理论基础

中央法务区是一个城市法治现代化的标志与象征，一般位于城市的黄金地段，集中了大量商业法律机构和政府法律机构，以及配套的酒店、商业综合体、交通路网等基础设施，是一个城市法治资源的集中地、法治形象的展示地和法治文化的宣传高地。在中国特色社会主义法治建设不断深入推进的背景下，中央法务区日益得到各地政府的重视，并相继开展了地方版中央法务区建设[1]。

台江北江滨CBD西起上浦路，东至西二环路，北起工业路，南至北江滨大道，并与万宝商圈连成一片，商业氛围十分浓厚，并聚集了大量高档写字楼、商业综合体和五星级酒店，是福州市区难得的自然景色与城市风光俱佳的滨江商务区，建设台江北江滨CBD中央法务区具有良好的现实条件与扎实的理论基础。

(一)建设台江北江滨CBD中央法务区的现实条件

台江北江滨CBD凭借优越的办公环境、完善的基础配套设施和优美的滨江景色，吸引了诸多全国性和区域性律师事务所集聚于此，并在交通路网、基础设施、区域政策等方面具有独特优势。

1.已有部分律师事务所在台江北江滨CBD实现集聚。近三年来，台江北江滨CBD陆续引入诸多知名律所，其中国浩律师(福州)事务所、北京市盈科(福州)律师事务所、锦天城律师事务所福州分所、福建联合信实(福州)律师事务所入驻IFC福州国际金融中心；福建闽众律师事务所、广东卓建(福州)律师事务所、北京市炜衡(福州)律师事务所入驻ICC升龙环球中心；北京大成(福州)律师事务所入驻阳光城时代广场；福建拓维律师事务所入驻融侨中心。部分知名律师事务所集聚于此体现了台江北江滨CBD对于高端服务业的吸引力和对法律服务市场的贯通能力。

2.台江北江滨CBD基础设施配套完善，土地资源充沛。基础设施配套和土地资源供应对于中央法务区建设有着重要意义。在基础设施配套方面，台江北江滨CBD位于福州“东进南下、沿江向海”的发展中轴线上，毗邻万宝商圈和苏宁广场，西二环、江滨大道和地铁2号线赋予其良好的交通通勤条件。台江北江滨CBD拥有IFC福州国际金融中心、ICC升龙环球中心、福晟钱隆广场等高档写字楼，满足了律师事务所对办公环境的需求。三迪希尔顿酒店、融侨皇冠假日酒店、融侨艺术中心、滨江市民广场等构成了台江北江滨CBD功能完善、高端优质的商务服务体系；在土地资源供应方面，台江北江滨CBD总用地面积为1.09km2(约164 2亩)，其中除道路建设、市政用地、教育用地外，可建设用地达750亩，为后续发展预留了充足的土地空间。

3.福州争创国家中心城市与建设现代化国际城市的发展红利。根据福州“十四五规划和二O三五年远景目标”的设想，“十四五”期间福州将以全面推动高质量发展超越为主题，全力打造新时代有福之州、幸福之城，福州滨海新城、福州大学城、东南汽车城、丝路海港城、福州国际航空城、现代物流城等建设取得重大进展，省会首位度和辐射带动能力显著增加，并争创国家中心城市和建设社会主义现代化国际城市。福州“十四五规划”的宏伟蓝图为发展中央法务区提供了旺盛的法律服务需求和丰富的客户资源，台江北江滨CBD建设中央法务区可以充分享受福州多区叠加的发展红利。

(二)建设台江北江滨CBD中央法务区的理论基础

1.台江北江滨CBD中央法务区的外部规模经济效应。规模经济是指在其他条件不变的情况下，随着生产规模的扩大，每单位产品的长期平均成本呈现递减。规模经济中的外部规模经济理论认为，在其他条件相同的情况下，行业规模较大的地区比行业规模较小的地区在生产上更有效率。台江北江滨CBD利用自身优越的交通区位、基础设施配套等吸引了大量律所、会计师事务所、资产评估机构入驻，可以利用法律行业的地理位置集中带来外部规模经济效应，且法律行业中的每个个体可以从台江北江滨CBD的法律行业规模扩张中获得更多的知识与技能积累，即“干中学”效应(Learning by doing)。

2.台江北江滨CBD中央法务区的增长极效应。增长极理论提出，经济的发展并非均衡地发生在地理空间上，而是以不同强度在空间上呈点状分布，围绕主导产业并吸引集聚相关产业，形成产业链，从而最终生成增长极，带动了区域经济和相关产业的发展[2]。在台江北江滨CBD建设中央法务区，可以整合福州都市圈乃至闽东、闽中地区的法律服务资源，有利于做大做强福建省法律服务机构及其配套服务机构，利用台江北江滨CBD这一增长极，由点带面，辐射海峡西岸法律服务市场，增强福建省法律服务的全国竞争力。同时，设立中央法务区可以推动法律服务业的发展并向其他部门扩散，围绕法律服务业吸引集聚会计、税务、金融、咨询等相关产业，进而形成法律服务全产业链。

二、功能主义视角下台江北江滨CBD中央法务区的功能定位与产业生态

功能主义意味着在对台江北江滨CBD中央法务区进行分析时，应考虑中央法务区所承担的功能，从功能路径去解释中央法务区的产业生态和区域规划。目前，台江北江滨CBD的法律服务业仍处于市场“自发生长”阶段，缺少政府主导的整体规划与统一推动，距离建设成熟的中央法务区尚有较大发展空间。中央法务区可以在政治、经济与文化维度为福州争创国家中心城市带来显著的发展红利，通过聚焦律师、公证、仲裁、司法鉴定等四大核心产业，补全会计、审计、税务等关联产业，加快布局会展、酒店等配套产业，构建形成全产业链的生态系统。

(一)台江北江滨CBD中央法务区的功能定位

1.政治功能。建设台江北江滨CBD中央法务区的政治功能体现在法治福州建设和优化法治营商环境之中。第一，推进法治福州建设。法治福州建设需要坚持法治福州、法治政府、法治社会一体建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作机制。台江北江滨CBD中央法务区可以设立公共法律服务中心、法务研究中心、公证服务中心、诉讼服务中心、检察服务中心、商事调解中心、法律援助中心等，贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，打造中央法务区“福州模式”；第二，优化法治营商环境。习近平总书记在主持中央全面依法治国委员会第二次会议时强调“法治是最好的营商环境”[3]。这一科学论断深刻阐明了营商环境和法治的关系，即法治是衡量营商环境的重要指标，也是营商环境的重要内容和保障。推进台江北江滨CBD中央法务区建设是提升福州营商环境法治水平的重要标志性事件，具有良好的城市品牌效应和宣传效应。

2.经济功能。根据福州市司法局公开数据显示，截至2020年10月，全市共有律师事务所296家，较2016年11月增长55%，其中合伙所174家，占59%，个人所122家，占41%；律师4 853名，较2016年11月增长56%，其中专职律师3 842名、兼职律师207名、公职律师500名、公司律师287名、法律援助律师17名[4]，见表1。

表1 福州市执业律师人数统计表

福州市律师事务所和执业律师人数的快速增长反映了福州“十三五”期间GDP年均保持10%增速带来的旺盛法律服务需求。通过建设台江北江滨CBD中央法务区，可以高效集聚律师、公证、仲裁、司法鉴定等法律服务机构，推动福州市法律服务标准化、规范化和精准化，提升法律服务附加值。在发展壮大法律核心产业的同时，法律服务全产业链上的会计审计、税收筹划、酒店会展等相关产业也可以共享中央法务区内的市场与客户资源，进一步提升台江北江滨CBD的区域能级。

3.文化功能。法治文化蕴涵着法治的观念意识、价值取向和生活方式，法治福州需要法治文化的支撑和推动。只有形成浓厚的法治文化氛围，才能提升市民对法治实践的认同感，才能在全社会形成自觉守法、维护法治的共同目标[5]。建设台江北江滨CBD中央法务区在培育城市法治文化中具有独特作用。第一，增强法治理念的传播。台江北江滨CBD中央法务区可以发展法务区网站、融媒体中心等多元宣传阵地，大力传播法治理念与法律知识，构建福州法治宣传的高地；第二，提高市民参与法治实践的深度。台江北江滨CBD中央法务区可以利用区内丰富的法治资源，采取律所开放日、法律义诊等活动，扩大市民参与法治实践的渠道，让更多市民参与到基层民主活动、法律监督活动等法治实践活动中。

(二)台江北江滨CBD中央法务区的产业生态

台江北江滨CBD中央法务区可以以法律服务为核心要素，构建“核心产业+关联产业+配套产业”的全产业链生态系统，丰富中央法务区的功能体系。

1.核心产业。随着福州“十四五”规划和福州都市圈建设等重大战略的深入实施，福州法律行业显现出高端产业不足等短板。台江北江滨CBD中央法务区建设将集聚一批品牌化、规模化法律服务机构，搭建“律师+公证+仲裁+司法鉴定”的一站式法律服务体系，在公司业务、金融证券、私人财富管理等高端领域为福建乃至东南沿海地区提供优质法律服务。为促进法律服务集群在台江北江滨CBD的集聚，福州市可从落户奖励、租赁补贴、税收贡献奖励等方面对入驻中央法务区的律所、公证处、仲裁机构和司法鉴定机构等给予政策激励。

2.关联产业。法律服务业与会计、税务、金融等行业存在业务上的关联性和功能上的互补性，共同构成了中央法务区的产业生态。目前福州会计师事务所分布较为分散，台江北江滨CBD内仅有致同会计师事务所福州办公室(位于台江区时代广场)、福州兴佳会计师事务所(位于台江区富力中心)等少数会计师事务所，金融机构仅有一些银行的支行网点。考虑到福州多数会计师事务所、银行省级分行已入驻鼓楼区五四路CBD和海峡金融街CBD的现实，台江北江滨CBD中央法务区可以进行差异化竞争，大力引进税务师事务所，打造中央法务区税收法律服务中心，集中处理重大涉税争议、预防国际税收纠纷、提供“一带一路”涉税指引，为福建自贸区和福建企业拓展“一带一路”沿线国家业务提供高水平的税收法律服务。

3.配套产业。酒店、公园、购物中心是成熟CBD内不可或缺的配套产业元素，台江北江滨CBD中央法务区在这方面已具备一定的建设基础①。目前，台江北江滨CBD内拥有福州三迪希尔顿酒店、福州融侨皇冠假日酒店等两家高档酒店；融侨艺术中心打造了一个商业与艺术相融合的复合型购物中心；滨江市民广场、闽江公园是“现代城市绿肺”，为CBD白领和市民休憩提供了良好去处。但台江北江滨CBD现有配套设施仍存在五星级酒店数量偏少、购物中心体量不足等缺陷，未来需要进一步丰富区域内商业业态，通过持续引入国际知名品牌酒店和商业中心，充分利用沿江江景和城市绿化公园等优质资源，挖掘CBD配套产业的发展潜力。

三、国内建设中央法务区的经验借鉴：以成都、广州、上海为样本

目前国内发展较为成熟的中央法务区(法律服务区)有成都天府中央法务区、广州南沙法律服务集聚区、上海陆家嘴金融城等。通过总结先行地区发展中央法务区的经验，可以为台江北江滨CBD建设中央法务区提供有益的借鉴。

(一)国内建设中央法务区的样本考察

1.成都天府中央法务区。成都天府中央法务区是全国首个省级层面推动建设的中央法务区，体现了四川省推动“强省会”战略、深入实施成渝地区双城经济圈建设国家战略的意志。天府中央法务区以“立足四川、辐射西部、影响全国、面向世界的一流法律服务高地”为目标，打造“一心一带多点”的功能布局[6]。

其中，“一心”指公共法律服务中心，通过设立四川省司法厅天府公共法律服务中心、香港·四川天府中央法务区公证服务中心、四川省高级人民法院诉讼服务中心天府中央法务区诉讼服务站、天府中央法务区检察服务中心、公安出入境事务服务中心、中国(四川)知识产权维权援助中心等，建构公共法律资源的集聚中心；“一带”指高端法律服务产业发展带，目前已有泰和泰律师事务所、北京通商(成都)律师事务所、四川矩衡律师事务所等律所入驻，并结合成都轨道交通6号线沿线TOD站点，自北向南布局四大功能片区，打造与商务区功能融合发展的特色产业发展带；“多点”指法治文化交往节点，聚焦法治文化教育与法治宣传功能，打造国际化对外交往窗口，目前已有“一带一路”律师联盟成都中心、“一带一路”商事调解中心等入驻天府中央法务区，初步具备了中国西部法治文化教育与宣传中心的雏形。

2.广州南沙法律服务集聚区。广州南沙法律服务集聚区选址在广州南沙城市客厅蕉门河畔水岸广场西座2号楼二至六层，建筑面积近7 000m2，按照对外法律服务窗口、法治建设和智慧城市展览大厅、日常办公区域整体布局，融合诉讼、仲裁、公证、司法鉴定、律师等高端法律服务资源。目前初步确定的意向进驻机构包括大湾区海事法律审判中心、大湾区知识产权法律审判中心、大湾区行政法律审判中心、大湾区互联网法律审判中心、大湾区商事和公益诉讼审判中心、大湾区公益诉讼协调指挥中心等“六个中心”，以及南沙国际仲裁中心及大湾区国际仲裁联盟秘书处、广州首家域外法查明平台—广州南沙新区(自贸片区)国际法律与商事服务中心、广州南沙新区(自贸片区)法商研究院和业内知名律师事务所、司法鉴定机构等高端法律服务机构。为促进南沙法律服务集聚区发展，广州南沙开发区管委会办公室和广州市南沙区人民政府发布《广州南沙新区(自贸片区)法律服务集聚区发展扶持办法》，对入驻的法律服务企业、机构及组织实行专项扶持，提供办公用房补贴、经营贡献奖、专业人才补贴等。

3.上海陆家嘴金融城。据上海浦东新区政府数据显示，上海陆家嘴金融城拥有超过200多家律师事务所和约40家外国律所代表处，以上海市1/6的律所总数、1/4执业律师，创造了全市律师业近40%的营收[7]。在外国律师事务所驻华代表机构方面，全球排名前十的律师事务所中有6家在陆家嘴设立了办公室。此外，国内7家中外联营律所的办公室均位于陆家嘴，成为上海自贸区扩大开放的重要成果之一。陆家嘴金融城中的上海中心大楼、环球金融中心、金茂大厦、国金中心、招商局大厦、恒生银行大楼等写字楼内均聚集着众多律所。上海陆家嘴金融城的法律服务行业与金融行业紧密结合，拥有大量从事国际投资和国际金融业务的涉外律师，律师队伍呈现高学历、国际化、业务高端化的特点。

(二)国内建设中央法务区的经验分析

成都天府中央法务区、广州南沙法律服务集聚区和上海陆家嘴金融城分别针对本地经济和社会发展现状，因地制宜地突出地域特色，构建起服务本地经济发展战略的中央法务区，具体见表2。

表2 国内中央法务区发展模式对比

成都天府中央法务区是典型的“政府主导型”中央法务区。四川省委、省政府大力推进高标准的天府中央法务区建设，在政府统筹规划下将法院、检察院、公证处、公安、仲裁调解中心等集中引入法务区内，并通过高质量的基础配套设施吸引律所、会计师事务所等市场机构，最终达到政府主导下的高密度、高水平的中央法务区建设，集中省内资源助力成都成为西部地区领先的法务高地，契合了四川省大力推进的“强省会”战略。

广州南沙法律服务聚集区是典型的“特定功能型”中央法务区。南沙法律服务聚集区以服务粤港澳大湾区，特别是服务广州南沙新区(自贸区)为主要功能，采取各类法律服务中心集中办公的空间整合模式，并利用财政专项扶持的方式给予房租补贴、人才引进补贴等。广州南沙法律服务聚集区探索了一条“建设小规模中央法务区，服务城市新区发展”的道路。

上海陆家嘴金融城是典型的“市场驱动型”中央法务区。长三角地区活跃的市场经济、良好的营商环境吸引了大量中外企业在上海投资，为法律服务特别是商事法务提供了肥沃的生存土壤；陆家嘴金融城大量金融机构天然存在旺盛的资本市场法律服务需求；上海作为中国国际化水平最高的城市之一，具有从事跨境法律服务的先天优势。在以上因素的叠加影响下，上海陆家嘴金融城成为典型的市场自发形成的中央法务区，具有金融色彩强、业务种类高端、国际化水平高等鲜明特点。

总结国内其他城市发展中央法务区的经验可知，应将中央法务区建设融入地方经济社会发展的总体规划之中，在中央法务区规划中不能盲目求全求快，而应根据本地区位条件确定中央法务区的地方特色，突出法律服务核心产业，带动关联产业，从而促进法律服务全产业链的发展。

四、基于“三大功能面向”的台江北江滨CBD中央法务区差异化发展路径

在福建省实施“强省会”战略和福州争创国家中心城市的有利背景下，针对福建省和福州市的社会经济和法律服务业发展现状，在功能主义导向下突出有地方特色、符合市情省情的差异化发展路径，打造一个“立足福建、辐射东部、影响全国”的台江北江滨CBD中央法务区，对于提升福州都市圈城市品质和福建省法律服务业具有重要的现实意义。台江北江滨CBD中央法务区发展模式设计见表3。

表3 台江北江滨CBD中央法务区发展模式设计

(一)面向服务地方经济功能，带动全省法律服务业产业升级

台江北江滨CBD中央法务区具有成为带动全省法律服务业产业升级“先行区”的基础。首先，福州作为省会城市，台江北江滨CBD中央法务区在提供政府法律服务和国企法律服务上具有优势，可以以福州“总部经济”为着力点，大力发展省内的企业合规服务和资本市场法律服务，提升法律服务的附加值；其次，福建作为海上丝绸之路的重要起点，与东盟经贸关系日益密切②。台江北江滨CBD中央法务区可充分利用福建与东南亚国家经贸互补性强的特点，积极为省内企业与东南亚国家的国际贸易与国际投资提供法律服务；最后，台江北江滨CBD中央法务区应对区域内法律服务机构给予办公用房、人才引进等方面的资金支持，鼓励区域内律所做大做强，提升全省法律服务机构的品牌化、专业化水平，改变省内律所“多而不大，大而不强”的不利局面，力争培养若干家具有全国竞争力的福建本土律所。

(二)面向城市景观改造功能，打造生态景观型中央法务区空间形态

台江北江滨CBD直面闽江，闽江公园沿江岸穿行而过，具有国内一流的城市中央商务区自然景观。台江北江滨CBD中央法务区应以功能适配为导向，精心设计彰显法务特质的建筑形态，在总部商务区城市设计的总体框架下，政法机关独立用地突出集约节约，实施地面地下综合开发；按照公共空间共享共用原则，满足商务洽谈、商业展示、法务沙龙等综合性功能需求，实现总部商务区空间载体的高效复合利用；以“通勤+游憩+公园”的三级绿道网络串联北江滨CBD，构建中央法务区“快城市、慢生活”的公园商务区场景，打造一个匹配福州良好自然环境的生态景观型中央法务区。

(三)面向人才培养功能，建设福建法治人才贯通式培养的重要基地

台江北江滨CBD中央法务区除了在服务地方经济和培育城市文化方面大有可为，同样可以承担起福建法治人才培养基地的重任。目前，福州大学、福建师范大学、福建江夏学院、福建工程学院、福建农林大学、闽江学院、阳光学院等设有法学院(系)，其中福州大学拥有法学一级学科博士点，福建师范大学拥有法学一级学科硕士点，福建江夏学院、福建工程学院和福建农林大学设有法律硕士专业学位点，可以为台江北江滨CBD中央法务区提供较为充足的法学后备人才供给。台江北江滨CBD中央法务区可以充分利用区内丰富的法律实务资源，与在榕高校开展多层次的法治人才培养：1.与在榕高校法学院系开展智库合作研究，为高校智库研究提供实务调研便利，与高校合作建立司法案例库和数据库；2.发挥福建涉台地缘便利和东南亚侨乡优势，与在榕高校合作培养涉台法律人才和“福建-东盟”经贸方向法律人才，为两大方向的在榕高校法科学生提供法律实习岗位和就业岗位；3.与在榕高校法学专业教育教学改革形成联动机制，选派优秀律师、仲裁员担任校外导师、实务导师，重点围绕专业实践课程、法律实务技能培训等方面配合高校法学专业教改。

五、结语

探索建设中央法务区是建设法治福州的重要举措。台江北江滨CBD目前已实现部分律师事务所在区域内的集聚，并拥有成熟的商业配套和优美的生态景观，在福州争创国家中心城市和建设现代化国际城市的政策利好影响下，具有建设中央法务区的可行性与必要性。为确保福州中央法务区建设的制度化与规范化，福州市可考虑在地方立法中对台江北江滨CBD建设中央法务区进行相应规定，以促进型立法的方式形成助力中央法务区发展的长效机制。

注释：

①除了IFC福州国际金融中心、ICC升龙环球中心、阳光城时代广场、融侨中心等写字楼外，截至2021年10月，台江北江滨CBD内的新玺中心、建发汇成新时代大厦已陆续进入桩基工程及开工建设阶段，计划于2024年左右交付使用。

②东盟是福建省第一大贸易伙伴，目前分布在世界各地的闽籍华侨华人中，东南亚地区占比高达78%。身处东盟各国的华侨华人经过多年的艰苦创业，已成为所在国经济发展中举足轻重的力量，涌现出一大批资本雄厚的大型跨国企业。