市级财政透明度对财政教育资金使用效率的影响研究

许安拓 张 驰

一、引言及文献综述

党的十九大提出要全面实施绩效管理，建立“全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”，为现代财政管理体制改革和创新指明了新方向。在加强社会监督力量的过程中，预决算信息公开能有效降低政府官员腐败、促进资金使用效率的提高，从而全面提升财政绩效(白彦锋和王秀园，2019[1])。财政教育资金是财政支出的重要组成部分。据财政部统计，2019年我国教育经费总支出为34 913亿元，比2018年的32 222亿元增长了8.5%。用好用活庞大的财政教育资金已成为财政制度改革的重点内容之一。财政教育资金使用直接关系到教育事业的发展，资金的使用效率提高又离不开财政透明度的影响。财政透明度越高，就越能对资金使用效率产生影响。

本文基于2013—2017年中国市级面板数据，研究分析财政透明度与财政教育资金使用效率之间的关系，为进一步提升财政透明度及财政教育资金使用效率提供参考借鉴。

关于财政透明度与财政教育资金支出效率的研究，基本上着重从以下三个方面进行讨论：

第一，财政透明度的界定。根据已有文献发现，财政透明度概念最早是在20世纪90年代由Kopits和Graig(1998)[2]提出，其定义为“向社会公众最大限度地公开关于政府结构和职能、财政政策意向等多种信息，这些信息必须容易理解并且可以进行比较”。该定义较为全面，此后也被国际货币基金组织发布的《财政透明度良好做法守则》采纳，当前已经成为财政透明度的权威定义。之后Bernoth(2008)[3]、Hughes(2004)[4]等也做了相关研究，认为财政透明是提升和改善政府治理能力的重要保证，提升财政透明度还能促进经济发展、增进社会治理科学程度，同时还能更好监督政府权力的运行，意义颇深。本文的财政透明度指标选择也是在该原则的基础上进行的。

第二，财政教育资金的效率研究。目前研究的角度主要是从全国和省级角度进行的。例如，王华星和段平方(2017)[5]站在全国角度利用三阶段DEA模型研究发现我国义务教育阶段财政资金使用效率受经济社会发展因素的影响较大，其中城镇化水平、人口密度等与使用效率呈正向关系，人均GDP与资金使用效率呈负向关系。何刚亮(2016)[6]认为我国必须建立财政教育资金目的性分配，即竞争性分配，通过打造务实高效的工作机制保障财政教育资金得到有效利用。姚艳燕(2016)[7]则专门针对广东省义务教育资金使用DEA和Malmquist指数相结合,对该省义务教育投入产出绩效进行实证分析，最终得出广东省财政教育投入与财政收入之间不匹配，同时财政教育资金使用效率中技术因素发挥作用有限且资金总体综合效率不高。

第三，财政透明度与效率之间的影响关系研究。Heald(2003)[8]最早将两者结合在一起进行研究，他将财政透明度与效率的研究分为悲观主义和乐观主义两类，悲观主义认为过度的透明度会损害效率，乐观主义则认为财政资金绩效的不断改善就是由于其透明度的不断提升导致的，总的来看，两者可能存在正U型关系。后来国内学者的研究基本都是在其框架下进行拓展的，凌岚等(2011)[9]认为我国提升财政透明度应注意与经济社会发展相适应，避免进入“过犹不及”的圈套当中。李丹和裴育(2016)[10]则以中国省级地区为研究对象，采用 FGLS 及两阶段系统 GMM 法，研究发现财政透明度并未改善财政资金使用效率。梁城城(2017)[11]利用面板数据随机效应模型、固定效应模型和动态GMM模型,分析财政透明度与用于民生领域财政资金的使用效率，认为财政透明度对教育财政资金使用效率、医疗财政资金使用效率、社会保障与就业财政资金使用效率均存在“先抑制、后促进”的正U型关系。

总的来看，国内外已有研究对财政透明度和财政资金管理效率进行了一定程度的研究。对财政透明度的概念、财政资金管理效率的作用及在全国和省级层面财政透明度对资金使用效率影响大小等问题均做出了较为详尽的分析，研究较为全面。但对于市级财政透明度与财政教育资金使用效率之间的关系还缺乏关注，有必要进一步分析。且已有研究多分析的是财政支出的总体效率，较少从分项支出的角度分析，对教育支出的讨论更是少之又少。因此，本文在已有研究的基础上，更多关注市级政府的财政透明度，将市级财政透明度与市级财政教育资金使用效率结合在一起进行讨论，并进一步分析当前财政透明度与资金使用效率的影响程度。

二、财政透明度与财政资金效率相关性的一个分析框架

杨峰等(2014)[12]认为，政府信息政策显然具备公共产品的若干特点，对促进社会进步发展，提高社会福利水平是不可或缺的。同时，信息政策的制定、实施与评价必须充分考虑信息政策的公共产品属性特征。其中信息政策的需求多样性要求体现在信息政策是为了满足一定利益相关者而进行的信息分配和信息扩散的一种社会价值调节方式，会因为现实存在各种差异而使得利益相关者对于公共信息政策需求的类型和程度呈现多样性。因此，政府提供特定的预算信息也可以认为是一种公共产品。而李建(2015)[13]认为，政府预算信息公开反映了政府预算信息——一种特殊的信息资源(或称为特殊的公共产品)——在“政府-公民”之间的流转或配置问题，与传统的公共产品特征不同的是，对待预算信息公开必须在明确规定政府预算信息是公共产品的基础上，将其从抽象的人民公共产权转化为个体公民的具体产权加以界定，如此才能将预算信息公开产生的正负外部性所产生的成本和收益充分内化。因此，从以上角度来看，由预算公开而产生的预算透明度问题能够视为一类特殊的公共产品。

考虑到预算信息是一种特殊的公共产品，民众对这种预算信息公共产品的评价正是预算透明度的体现，而民众对于预算信息公共产品相较其他公共产品也会有不同的评价结果，进而形成不同的偏好结果。因而为了探究预算透明度对公共产品使用效率产生的影响，本文将公共产品划分为非预算信息型公共产品和预算信息型公共产品，并尝试通过理论构建居民对公共产品的受益函数来探讨公共产品的使用效率。其中，预算信息型公共产品是指由于政府提供的预算等信息服务，进而从产权界定和细分的角度使居民受众形成个体性的收益和成本的公共产品，同时这些公共产品还兼具传统公共产品的非排他性和非竞争性特征。

为了进一步分析以预算信息型公共产品为供给载体的预算透明度可能对各种公共产品使用效率产生的影响结果，本文首先假定U代表性居民的公共服务总体受益水平，它取决于政府向其提供的非预算信息型公共产品供给量p1、预算信息型公共产品供给量p2和其他影响消费偏好及能力的个体变量k。其中U对p2的边际影响可以间接视为政府预算透明度评价。同时，为了研究方便，将非预算信息型公共产品供给量p1视为常量，进而有表达式：

(1)

并且满足该表达式函数对预算信息型公共产品供给量p2一阶偏导数大于0，二阶偏导数小于0。假设“寻租性”官员保持利益最大化，有：

(2)

(3)

由此，对于最大化官员租金收入和公式(5)条件可以建立拉格朗日条件如下：

(4)

通过对代表性居民总体预算水平B与预算信息型公共产品供给量p2的一阶条件，整理可得以下表达式：

(5)

其中等式左侧可以表示为公私物品整体间的边际替代率MRS，而将私人物品和非预算信息型公共产品的价格整体视作1时，Cp2可表示预算型公共产品对居民消费的其他产品(包括私人消费品和普通公共产品)间的边际转换率MRT，进而在不同的代表性居民对不同预算型公共产品所产生的不同收益水平Up2，我们可以得到如下推广的萨缪尔森条件:

(6)

其中：当Up2=1时，说明代表性居民获得的预算信息型公共产品的供给与其实际需求相互匹配，满足预算型公共服务配置的最优效率条件;当Up2≠1时，说明代表性居民获得的预算信息型公共产品供给相对于其他物品之间存在公共服务的供给不足或过度问题，此时政府提供的预算信息型公共产品的规模无法实现配置的最优效率条件，进而可能会产生与居民需求相互偏离的非效率现象。

进而，可以推出：政府供给特定类型公共产品不仅会影响特定公共产品的供给效率，同时也会不同程度地影响其他非预算信息型公共产品的供给效率。而由于不同预算信息型公共产品供给会产生不同预算透明度，地方政府以相应财政资金供给不同公共产品所衡量的财政支出资金使用效率也会随之改变。

三、我国财政教育资金使用效率的测度

(一)我国财政教育资金使用效率度量方法的选取

投入产出效率是指经济活动中投入产出的比例，以较低的投入获得更高的产出则意味着经济活动具有高效率。教育活动与经济活动具有一定的相似性，都是投入“资本”并产出成果的过程。因此，教育投入效率主要是教育方面投入与产出的比率。在我国，教育方面的投入主要由国家以财政的方式承担，而教育的产出是多元的，它包括直接产出和间接产出，直接产出包括学生知识技能的提高、身体素质的增强等，间接产出包括教育对于社会所做出的贡献，包括经济、文化方面等。为衡量我国教育方面财政投入产出的效率，相关学者运用不同的方法对其进行了测度。廖楚晖(2003)[14]构建了直接与间接相结合的评价指标体系，分析我国政府教育支出效益。王水娟和柏檀(2012)[15]利用Pastor方法，构建了我国学前教育投入产出指标体系，并以江苏省为样本，做了相关分析，得出了目前学前教育财政支出效率低的结论。庄爱玲和黄洪(2015)[16]在研究我国学前教育财政投入时，运用功效系数法评价了我国2010—2012年财政投入绩效，认为县域教育财政使用效率变化呈现显著的地区差异性，要加强对边远地区以及东北地区县级教育财政投入。

传统方法由于受变量量纲和变量分析时主观因素的影响，导致效率的测度存在一定的偏差。随着研究的不断深入，DEA无量纲、变量权重赋值客观性且可以提供效率改进方向等优势逐渐凸显，其被越来被更多的学者采用。例如：李玲和陶蕾(2015)[17]使用DEA分析了义务教育资源配置的效率；孙琳(2018)[18]使用DEA测度了中等职业教育财政支出的效率；张晓路等(2010)[19]、王巍等(2013)[20]使用DEA评价了高等教育投入产出的效率，陈侃(2013)[21]利用DEA—Malmquist指数分析法测算了福建省九地市的基础教育财政支出效率；常思亮和吴兵(2019)[22]使用DEA方法测度了湖南省研究生教育资金使用的效率。因此，本文采用DEA作为分析教育财政资金使用效率的主要方法。

(二)财政教育资金使用效率度量方法说明

DEA方法又称为数据包络法，于1978年由Charnes提出，其主要原理是运用线性规划，在计算前沿面的基础上，构建包络曲线，以此来度量多投入、多产出投入同类决策单元的投入效率。DEA相比于传统效率的测度方法具有天然的优势，一方面不需要对指标赋予相关的权重，另一方面也不需要对数据进行无纲量化。根据研究的侧重点，DEA有CCR模型和BCC模型两种基本模型，即分为产出导向型和投入导向性。本文采用投入导向且规模可变的BCC模型。

假设选取的地级市有k个，若k个决策单元DMUk，每个市(决策单元)有i个中投入，j个中产出：

其中：j=1，2，3,…，k表示决策单元。X、Y分别是投入、产出向量。θ为评价决策单元DMUk效率值，称之为综合效率(0 ≤θ≤1)，反映决策单元投入的效率情况。若θ=1，则称为DMUk资源投入是有效；若θ<1，则称为DMUk资源投入无效；θ越接近于1越有效。BCC模型计算出来的效率值为综合技术效率(TE)，可以进一步分解为规模效率(SE)和纯技术效率(PTE)，综合技术效率等于规模效率和纯技术效率两者之积。

(三)我国财政教育资金使用效率指标的构建

为有效度量教育方面财政资金使用的效率，必须充分考虑财政投入的具体产出效果，从而构建相关的指标体系。目前学者们在研究教育投入效率问题过程中，引入了不同的投入和产出变量。在投入量方面，亓寿伟等(2016)[23]、李玲和陶蕾(2015)[17]、郭化林和苏捷(2014)[24]等在研究教育支出效率的问题中均考虑了财政投入因素的影响；在产出指标方面，学者们常使用的指标包括各省小、中、大学校数、专任教师数、在校学生数以及升学人数、毕业人数和文盲率等。我国的教育框架包括基础教育、职业教育、高等教育和特殊教育等，考虑到教育的多元性，并最大限度地测度教育财政投入的效率，本文在综合学者们的研究基础上，将我国地级市财政绝对投入以及相对投入(财政教育投入/财政总投入)作为测度使用效率的投入量，各学校在校人数、专任老师、各学校数作为产出量，具体见表1。

表1我国财政教育资金使用效率指标表

(四)我国地级市教育财政资金使用效率的测度

本文以表1的指标为依据，利用2013—2017年我国282个地级市财政教育资金使用方面的投入和产出数据进行测度。地级市的有关数据主要来源于中国经济数据库(CEIC)。工具选取方面，主要使用DEAP2.1软件测度我国教育财政投入的效率。

总体来看，我国282个地级市财政教育平均资金使用的综合效率波动上升，资金使用效率不断提升，其中最小值出现在2014年，为0.188，最大值出现在2017年，为0.769(见图1)，而整体的方差处于波动状态，意味着地级市财政教育资金使用的效率一直保持较大的差异，最小值、中位数不断提高，整体效率是不断增大的(见表2)。

图1 2013—2017年我国财政教育资金使用效率趋势图

表22013—2014年我国财政教育资金使用效率统计表

四、实证分析与解释

(一)模型构建

借鉴关于财政透明度与效率关系可能存在U型关系的假说，并依据财政透明度报告数据的可获得性，本文使用2013—2017年全国282个地级市的平衡面板数据，使用如下计量模型来进行模型回归：

+α2gov_expit+α3perlandit

+α4gov_indeit+μit

(7)

依据前文理论模型的推导，本文以edu_eff表示被解释变量，代表DEA方法测量下的教育财政支出的产出效率；为了刻画分析地方财政透明度对教育财政支出产出效率的U型影响关系是否显著，并方便最终计算地级市财政透明度的影响拐点，我们以fis_trans与fis_trans2为核心解释变量，分别代表各地级市财政透明度变量和其平方项。

模型其余变量为模型控制变量。陈仲常等(2011)[25]利用1995—2008年间的省级数据，认为经济增长率、人口密度等是影响我国公共财政支出效率的重要因素；储德银等(2018)[26]在研究中国式分权与义务教育服务供给效率之间具有显著U型关系时将人口规模作为其中一个控制变量分析后发现，人口规模对义务教育服务供给效率存在显著负效应；龚峰等(2013)[27]则发现地方财政支出占比对地方义务教育服务使用效率也具有显著的正向影响，并将人均GDP作为代表经济发展水平的控制变量。在此基础上，本文选择将地级市财政自主度gov_inde、地级市政府支出规模gov_exp、城市人口密度perland和经济增长gdp作为变量，μ代表残差项。

数据具体描述性统计如表3所示。

表3 数据的描述性统计

(二)实证结果与原因分析

为了降低异方差对回归结果的影响，本文对回归的所有变量均取对数处理，并对极少部分地级市当年得分为0的变量在回归中以0值代替对数值。其中模型通过了F检验，豪斯曼检验的统计量值为186，因而模型最终选择使用固定效应模型，固定效应与随机效应模型回归的实证结果见表4。

表4 财政透明度对财政教育资金使用效率的回归结果

通过模型分析结果可以发现，地级市的财政透明度对教育投入产出效率具有显著性的影响，其中地级市的财政透明度一次项和二次项对教育投入产出效率的影响均在1%的显著性水平上显著；同时一次项系数值为负，二次项系数符号为正，这说明地级市的教育投入产出综合效率与财政透明度呈正U型的关系，也即随着地级市财政透明度水平的提高，首先会对地级市的教育财政支出效率有轻微的抑制效应，而当财政透明度提高到一定的程度时，财政透明度的进一步提高则会显著改善地方财政的支出效率。

(三)内生性问题的解决

考虑到市级财政透明度与财政资金使用效率之间可能存在反向因果关系，市级政府财政资金使用效率越高可能追求越高的透明度，此外，影响财政资金使用效率的原因也可能具有多样性，因此上述模型可能还存在一定内生性问题。故本文采用Hausman-Wu检验得Chi2值为39.9，p值为0，同时Davidson-MacKinnon检验得p值为0，均证明模型存在内生性问题。

为解决这一问题，本文使用工具变量法对面板数据进行两阶段最小二乘估计(2SLS法)，其中以相对收支缺口的对数值(szqk)作为工具变量，相对收支缺口=当年各地市一般公共预算支出/一般公共预算收入。[19]根据Hausman检验，验证了该工具变量具有合理性。

表5汇报了具体的回归结果，可以发现与基准回归相比，解决内生性问题后模型依然稳健，除部分控制变量外，主要的解释变量教育财政资金的使用效率系数显著性水平并没有发生显著变化，其一二次项的系数正负号没有发生变化，教育财政资金使用效率与财政资金透明度的U型关系没有改变。同时，模型经计算后的U型曲线拐点约为19分，大体上接近普通面板固定效应的回归结果，因而模型具有较好的稳健性。

表5 财政透明度对财政教育资金使用效率的2SLS回归结果

(四)模型结论解释

针对U型曲线产生的原因，本文认为通过结合前述理论模型分析认为，在地方财政透明度提高的初期阶段，由于财政预算信息的进一步公开间接降低了政府官员寻租空间和积极性，透明度的提高阻碍了财政教育资金的有效使用，因为初期民众对预算信息型公共产品的偏好接受度相对较低，使得预算信息型公共产品的供给相对于教育等非预算信息类型公共产品的供给效率更高，进而使得财政信息公开产生的“边际成本效应”大于“边际收益效应”；但是随着财政信息公开的持续推进，预算信息和财政绩效评价的逐步完善使得财政资金的使用流向监管更加细致化，预算公开的成本逐步降低，民众对于预算信息型公共产品的偏好接受度较高，进而相比于预算信息型公共产品的供给效率不足，民众对教育等非预算信息型公共产品的供给效率相比之下则有所改善和提高。进而，从总体上，财政透明度会对财政教育资金使用效率产生“先抑制、后促进”的U型曲线影响。

进一步地，通过得到地级市财政教育资金使用效率关于财政透明度的二次函数表达式，可知在保持其他变量不变的情况下，财政透明度得分的对数值拐点在2.86(也即0.595/(0.104×2))附近，此时对应地市财政透明度实际得分值约为17分，也即财政透明度水平在17分左右时地方财政教育资金使用效率取得极小值；在低于该水平时，随着财政透明度的提高，会降低教育投入产出的综合效率水平，相反超过该极小值点则会提高教育投入产出的综合效率水平。这说明在拐点之前，提升财政透明度对教育财政投资带来的效率损失大于给其带来的效率增加，超过拐点之后，提升财政透明度对教育财政投资带来的效率增进大于给其带来的效率损失。换言之，各个地级市在加权后的财政透明度得分低于17分时，地级市政府提高财政透明度不利于整体教育支出效率的改善，而只有当加权后的财政透明度得分高于17分时，地级市政府提高财政透明度得分才能有效改善其财政教育支出使用效率。

同时，通过对控制变量的回归结果我们也可以发现：以人均土地面积为体现的人口密度和以一般公共预算支出比收入为体现的财政自主度对其财政透明度得分的影响效果并不显著；而以GDP为代表的经济体量和以财政一般公共预算支出占GDP比重为代表的政府规模变量的系数则十分显著，且二者对财政透明度得分的影响也均为正向显著。

为了进一步描述分析各城市财政透明度在相应U曲线两部分对应的数量和年份情况，我们进一步梳理了各城市各年份具体情况，结果如表6所示。

表6 2013—2017年各地级市财政透明度得分情况表

通过表6可知，自2013年起，地级市财政透明度得分低于17分的城市总体呈现快速下降的趋势，从2013年的148个降至2017年的17个，占当年总体地级市样本数量的比重由约52.5%下降至6%。进而，可以看出有相当一部分城市的财政透明度自2013年以来已经越过17分的财政透明度得分拐点，处于财政教育支出使用效率的递增阶段，需要进一步重视推进财政信息公开和提高财政透明度的工作。

五、政策建议

综上分析，本文首先构建了理论模型表示财政透明度和财政教育资金使用效率之间存在的关系，然后通过实证细化了他们的关系，实证结果表明：两者存在着“先抑制、后促进”的正U型关系，财政透明度对财政教育资金使用效率的影响存在拐点，在得分拐点之前，地级市财政信息公开并不一定提高财政教育资金的使用效率，而拐点之后，财政透明度得分的提高有助于改善其财政教育资金的使用效率。鉴于以上结论，本文提出如下政策建议：

第一，将财政透明度纳入财政绩效考核的范畴之内。财政教育资金使用效率与财政透明度之间具有正U型的关系，而财政资金使用效率是财政绩效考核的重要组成部分，但是我国财政教育资金支出的绩效评价往往由教育部门组织，侧重于从重点关注的技术性问题来设计评价指标，并且主要针对具体教育预算单位进行实施，忽略了财政透明度。因此，为实现财政教育资金有效考核和财政资金使用效率的提高，必须将财政透明度纳入相关范畴。

第二，因地制宜，全面考虑影响教育财政资金使用效率的因素。影响教育财政资金使用效率的因素是多元的，如本文研究中引入的财政自主度等相关因素，而这些因素在市域之间存在不同程度的差异，因此在将财政透明度纳入财政绩效考核之中的同时，要考虑其他相关的因素，合理地提高财政资金使用效率和财政资金的透明度。

第三，细化方式，提高教育财政资金使用透明度，让更多的城市早日跨过财政透明度拐点。财政透明度影响财政资金使用效率，当财政透明度越过临界值时，透明度的增大都会促进教育投入效率的提升。因此，从政府的角度而言，应做好信息公开工作，拓宽信息公开的渠道，运用大数据、“互联网+”，打造公开透明的云政府，利用政府网站、微信公众平台、微博客户端创造居民触手可及的政府信息网，并且也要注意相关文件的可读性，书写人民账本。而从居民的角度而言，也应做好监督工作，教育是百年大计，事关个人发展和国家未来，居民要提升自身的素质，关注政府动态；与此同时，也要通过各种方式，表达对信息的需求。