地方财政透明度对财政预决算偏离度的影响分析

肖 鹏 樊 蓉

一、引言

预算是现代法治国家立法机构控制政府权力扩张的有效载体。自党的十八大以来，政府出台了一系列的政策措施以完善政府预决算制度，充分体现了其在建立现代财政制度方面的重要地位。党的十九大报告进一步提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。高培勇(2008)[1]指出要关注预算偏离度，预决算执行偏差过大在一定程度上会影响政府的治理能力及公众对政府的信任度。因此，将财政预决算执行偏差控制在合理范围内有利于完善我国政府预算管理，强化政府预算监督管理能力，助力实现国家治理体系和治理能力现代化。

预算偏离度是指在经立法机关审查批准的政府预算收支同作为其实际执行结果的政府决算收支之间出现了差异(高培勇,2008[1])。目前国际通行的预决算合理偏离范围为5%以内，一般情况下美国等发达国家的预决算收支偏离也均控制在3%以内，而我国较多省份却仍未能达到这一标准。目前在全国层面，除个别年份外，一般公共预算普遍存在着“超收”“超支”的情况。在地方层面，一般公共预算的预决算偏离存在着与全国层面不同的现象，即普遍存在“超收”“短支”的情况。这可能是因为地方政府更依赖于中央转移收入，转移支付公共池效应也使政府争取更多中央补助。而在实际支付时，会存在转移支付资金未全部使用完毕或资金未及时到手的情况(陈志刚，2019[2])。目前关于财政预决算支出偏离的指标衡量并未有统一的衡量标准，而学术界目前为止较为权威的衡量财政预决算偏离度的方式是：

预算支出偏离度=(一般公共决算支出-一般公共预算支出)/一般公共预算支出×100%

预算收入偏离度=(一般公共决算收入-一般公共预算收入)/一般公共预算收入×100%

因此，本文根据2009—2018年中国财政年鉴数据，得到下图1及图2。其中，图1描绘了地方一般公共预决算短支额和超收额，图2描绘了地方一般公共预决算支出偏离度和收入偏离度。从中均可看出，2010年和2011年地方总体预决算偏离额呈增扩趋势，但自2011年后，地方预决算短支额和超收额呈现逐年下降的趋势。而随着2012年经济进入新常态，预决算偏离度有所下降。从图中还可看出，虽然财政预决算收支偏离呈逐年下降趋势，但财政预决算支出偏离的水平相较于预决算收入偏离程度较大。笔者认为这是由于预决算支出相较于预决算收入而言，受年度内国家政策调整、经济环境变化等方面的影响更大。

图1 全国地方一般公共预决算偏离额

图2 全国地方一般公共预决算偏离度

加强政府财政信息公开透明是构建和完善现代财政制度的重要举措，也是推进我国治理体系和治理能力现代化的重要动力。近年来，我国出台的一系列法律法规、条例等进一步规范了地方财政信息公开的行为。随着2014年新《预算法》的出台，政府的财政信息公开由被动公开逐步转变为主动公开，2020年8月《预算法实施条例》的发布，更加细化了政府、部门预算公开的内容。根据2019年财政部对26.78万家地方政府部门和单位2018年地方预决算公开情况开展的专项检查，2018年年未公开预决算情况的单位仅8家，而2015年有9.3万家。根据上海财经大学发布的中国省级财政透明度得分，近年来地方财政透明度的平均得分呈现稳步上升的态势，2018年全国地方财政透明度的均值已达到53.49分，但2018年财政透明度最高分的省份和最低分的省份分值相差42.4分，仅10个省份超过60分合格线。

基于以上研究背景，本文试图从预决算收入偏离度和支出偏离度两方面入手，在已有研究文献和可获得数据的基础上分析预算信息的公开透明是否会对预决算偏离产生影响，如果存在影响，其效果有多强，从而为政府进一步深化预算体制改革，强化政府预算监督管理能力提供一定的借鉴意义。

相较于已有研究，本文的贡献在于：基于财政透明度这一视角，从预决算收入和预决算支出偏离度两方面入手，深入剖析了财政透明度提升对预决算偏离度的影响机制，认为财政透明度对预决算收入偏离有抑制效应，对预决算支出偏离有促进效应。针对上述理论分析结论，本文运用2009—2016年省级面板数据进行了实证检验，得到了一致的结论。此外，本文还深入剖析了财政透明度对不同预算收支项目预决算偏离度的异质性效应，从而丰富了对于财政预决算偏离的研究视角，为探寻财政预决算偏离的影响因素提供更多依据，为推动我国预算改革发展完善提供更多思路和意见。

二、文献综述

关于预决算偏离的实证研究，国外学者更多关注在收入预测方面，而对于预算执行过程产生的偏离关注度较低。国内关于预决算偏离方面的研究目前仍较多地停留在理论层面，并多从预决算偏离产生的原因、影响因素等方面展开理论分析。总结来看，通过理论分析影响财政预决算偏离的因素，可以分为预算编制不科学，比如预算预测技术不成熟(马蔡琛，2008[3])；预算管理制度不完善，如委托代理问题(杨洋，2017[4])；压力型晋升机制(马蔡琛，2008[3])；外部监督力度不足，如预算透明度低(马蔡琛，2008[3]；李升亮，2015[5])。陈志刚和吕冰洋(2019)[2]通过1994—2017年预决算数据，系统地对我国预决算偏离的典型特征进行了归纳分析，将影响预决算偏离的因素大致归纳为上述几种。但上述文献主要是从理论分析角度进行分析。近年来也有部分学者从实证角度分析了预决算偏离度的影响因素，但更多的还是集中在经济规模、增速、财政收支和税收计划方面。冯辉和沈肇章(2015)[6]分析得出超计划GDP增长对预决算收入偏离呈现正向的激励作用，税收计划与预决算偏离并非线性关系，而是呈现倒U型关系，在超过拐点15.5%之后会产生逆向激励效应。王华春和刘清杰(2015)[7]认为地区经济增长对地方财政预决算偏离产生正向效应，而地方政府效率对其产生负向效应。李永海(2016)[8]也得到类似结论，指出财政预决算偏离度与地方隐性经济规模呈显著正向关系。Liu和 Wang(2015)[9]研究发现政府财政超支由超收引起，且营业税和个人所得税对财政预算偏差有显著影响。马海涛等(2017)[10]得出超计划GDP增率、财政支出缺口率、政府人员任期均会正向影响非税收入预决算偏离度。

针对预决算偏离产生的影响，苑德宇(2014)[11]运用1995—2007年数据实证分析证明税收收入预决算的偏离在当期会正向增加地方政府的投资，但在未来预算税收收入会反向决定最优政府投资规模。王华春和刘清杰(2017)[12]构造了空间统计及面板计量模型研究发现，地方财政收入预决算偏离度存在显著的空间集聚和辐射效应。

目前，有部分学者从理论分析角度提出预算偏离度与财政透明度负相关。顾海兵和刘栩畅(2015)[13]通过对比美、日、德三国的预算制度，认为预算编制和审批时长正向影响预算偏离度，财政透明度与预算偏离负相关。申亮(2018)[14]运用TOPSIS法对我国东部八省进行了实证分析，得出由于财政透明度提升，预算约束加强，山东相较于其他东八省在现代财政制度建设中表现较为亮眼。陈刚(2018)[15]分析了东中西部和东北地区的预决算偏离情况，发现由于转移支付制度不够完善，财政透明度偏低，导致一般公共预算支出偏离度和非税收入预决算偏离度较大。近年来也有一些学者通过实证研究的方法分析财政透明度与预决算偏离度的影响。白天然(2019)[16]通过2008—2016年省级面板数据，实证研究得出财政透明度与预决算收入偏离度呈反向关系，而财政垂直失衡则会加大预决算收入偏离度。王志刚和杨白冰(2019)[17]实证分析表明财政支出分权的提高和积极的财政政策对预算支出偏离度产生正向影响，财政透明度的提高和预算法实施对预算支出偏离产生负向影响。而国外学者主要着重于对预算收入预测的考察和研究，对于预决算执行偏离这一方面研究较少。具体来看，Santiso(2005)[18]研究了拉丁美洲和加勒比国家，认为在新兴经济体改善经济治理和加强财政责任需加强公共财政管理的透明度和问责制，以保证预算效率。Vinogradova(2002)[19]研究了俄罗斯部分地区参与式预算，认为预算透明的推进提升了预算效率。Rider(2005)[20]认为目前印度政府间财政关系的透明度较低，导致了预算低效率。Beetsman (2013)[21]通过分析欧洲几国预算执行偏离，发现预算透明度增强和中期预算框架的完善会提高预算执行质量。Bernardino等(2015)[22]分析了西班牙2002—2010年间2 644个市的市政预算偏差的决定因素，发现预算偏差受选举周期影响的机会行为影响，预算预测程序应当透明，并进行外部审计或监督。Ríos等(2018)[23]运用2008—2014年西班牙100个大型城市分析得出，财政透明度较低城市的地方政府倾向于高估税收，出现政府支出小于预算的情形；而财政透明度高城市会低估收入，从而产生支出超过预算的情形。

综上所述，目前国外针对预决算偏离的文献更多侧重于预算收支的预测，对预算执行产生偏离的研究文献较少。国内关于预决算偏离方面的研究仍较多地停留在理论层面，并多从预决算偏离产生的原因、影响因素等方面展开理论分析，针对预算偏离度的实证分析文献并不多，针对预算偏离度的影响因素分析也更多地集中于经济及税收方面，对于从财政透明度这一角度实证分析其对于预决算偏离度的影响的研究也不够深入。因此，本文试图分析财政透明度与预决算偏离度二者关系，以此进一步探讨二者的影响趋势和程度。

三、财政透明度影响政府预决算偏离度的机制分析

根据公共财政理论和公共选择理论，政府将集中的资源用于为整个社会提供所需的公共物品或服务，而公共选择是一个将个人选择通过民主方式转换为集体选择的一个过程。因此，政府所集中的社会资源和所提供物品的公共性决定了其在运行过程中需要公开和透明，向社会公众依法披露相关财政信息，以保证纳税人和公民的知情权，同时应当接受社会公众的监督。财政透明度的缺失使得社会大众没有参与到政府政策制定和执行中，造成地方官员对于政策制定和执行的自由裁量权过大，使其有较大支配财政资金的能力和空间。如图3所示，财政透明度提升会增加社会公众监督，在一定程度上约束了政府过度投资和支出行为，政府财政资金的使用和分配行为会相对得到规范和约束，从而降低了政府财政资金的使用空间。同时，财政透明度的提高也会在一定程度上提高政府财政资金的使用效率，减少非必要财政开支。在地方层面存在决算支出小于预算支出即少支的背景下，政府支出的减少会扩大财政支出决算和预算之间的差异程度，加大财政支出的预决算偏离度。

图3 财政透明度提升对地方预决算收支偏离的影响分析

委托代理理论认为，由于委托人和代理人之间的信息不对称，且委托人和代理人的利益和目标不一致，因此会有代理人出于对自身利益最大化的追求，存在损害委托人利益的行为。在政府预算中，由于财政透明度的缺失，地方政府对各预算支出部门的具体预算支出的信息和具体施政行为的了解有限，因此政府部门和各预算支出部门间会产生委托代理问题，地方政府各预算支出部门可能会出于对自身利益的考量，追求更多的政府收入和支出。同样，受限于一定的专业性和信息透明性，社会公众和人大对政府的财政信息的了解和掌握并不充分，也无法对地方政府进行有效的外部监督，从而使地方政府的超收行为和政府资金的使用分配未受到足够约束，留有较大自由操作的空间，导致政府官员和各部门有较强的意愿和空间分配财政资金。财政透明度的提高意味着政府财政信息的完整性和明细度得到了提升，从而增强了社会各主体对政府财政支出的监督，会相应减少信息不对称所带来的委托代理问题，达到抑制收支行为的作用，从而控制了预决算收入偏离，扩大了预决算支出偏离。

从政府预算最大化理论来看，地方政府官员除了具备站在公共利益角度的“公共人”属性外，其也是理性经济人，会追求资金自由裁量权的最大化，而这些行为和预算规模正相关。因此出于对自身政治资本或政绩的考量，地方政府有通过增加非税收入等方式增加可自由裁量的政府收入的巨大动力，这一方面表现在编制时低估预算收入，另一方面表现在预算执行中，为配合更多民生工程建设，政府会利用诸如土地出让金等来争取更多收入，从而造成了地方层面的预决算偏离。随着财政透明度提高，政府部门相关信息被更全面和透明地公开，地方政府部门扩大拥有自由裁量权的政府收入的动力会降低，立法机构和上级审批部门也能更好地了解部门预算成本收益函数，从而会进一步约束部门预算行为，降低预决算收入偏离度。

基于以上的分析，本文提出两个假设：

H1：财政透明度提高，一定程度上会降低地方预决算收入偏离度。

H2：财政透明度提高，一定程度上会扩大地方预决算支出偏离度。

四、模型、数据和变量设定

(一)模型设定

本文构建了如下的模型以探讨财政透明度与预决算偏离度的关系：

RBDit=β0+β1lntransparencyit+γXit+δt+μi+εit

在此模型中，RBDit为被解释变量，代表预决算支出偏离度、预决算收入偏离度；transparencyit为本文的解释变量，代表地方财政透明度；Xit为控制变量；δt为时间效应；μi为省份地区效应；εit为随机扰动项。下标i代表各个省份，下标t代表时间。

根据计量模型，本文进行了BP检验和怀特检验，发现存在异方差影响。当存在异方差影响时，普通的OLS回归估计是有偏的，同时两步最优GMM估计比二阶段最小二乘法更有效率。因此本文选用两步最优GMM估计作为本文主要的回归方法。进一步地，本文选取了互联网宽带接入端口数、互联网上网人数作为地方财政透明度得分的工具变量，并对二者除以地区总人口予以标准化处理。这是因为目前我国政府财政信息公开主要是通过互联网进行发布，互联网上网人数及宽带接入端口数一定程度上可以反映地区的财政透明度。另一方面，地方政府的预算偏离度很难与互联网的建设情况产生直接联系。因此，本文认为选取的工具变量满足相关性及排他性的假设。

(二)数据来源

为进一步探究预决算偏离度与财政透明度的关系，本文构建了涵盖我国30个省份2009—2016年面板数据。由于缺乏西藏的变量数据，本文选择了30个省份作为实证研究对象。数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》、中经网数据库、国家统计局等。

(三)变量选取

1.解释变量与被解释变量。

本文的解释变量来自于2009—2016年上海财经大学发布的《中国财政透明度报告》中的财政透明度得分。为消除异常值影响，本文对地方财政透明度得分进行了对数化处理。

关于预算偏离度的衡量，不同学者有不同见解。苑德宇(2014)[11]采用人均决算税收收入与人均预算税收收入的差额表示税收收入预决算偏离度。冯辉和沈肇章(2015)[24]运用财政决算收入与财政预算收入的比来表示预决算偏离度。更多的学者运用决算收入减预算收入所得的差额与预算收入之比来衡量预决算收入偏离度，用决算支出与预算支出相减所得的差额与预算支出之比来衡量预决算支出的偏离度(王华春和刘清杰，2015[7]；王华春和刘清杰，2017[12]；张铭洪等，2013[25]；申亮，2018[14]；李永海，2016[8]；马海涛等，2017[10])，本文也采用这种度量方法。此外，为更好地衡量偏离度和透明度二者的关系，本文将支出偏离度进行了绝对值处理。数据来源于历年财政年鉴。

2.控制变量。

影响地方预决算偏离的因素有很多，本文参考冯辉和沈肇章(2015)[6]、马海涛等(2017)[10]、王志刚和杨白冰(2019)[17]、李永海(2016)[8]的做法，采用城市化水平、失业率、对外开放程度、人均GDP、财政自给率作为控制变量。其中，城市化水平用城镇人口占地区总人口的比重来衡量，对外开放程度用各省份进出口总额占地区GDP比重来衡量，失业率则使用城镇登记失业人口数与地区总人口之比来衡量。为降低异常值影响，本文对表示经济发展水平的人均GDP、对外开放程度做了对数化处理。

地方的财政能力在一定程度上也会影响地方政府预决算偏离度，因此本文选取了政府规模和财政自给率作为衡量地方财力的指标。政府规模主要使用各省份财政支出占当地GDP比重衡量，财政自给率使用各地区财政收入与各地区财政支出之比衡量。另外，各省份依据2014年出台的《预算法》发布相应行政法规，但其也会根据地方情况做出一定调整，从而各省份财政信息公开广度和深度均呈现地区差异。因此，本文还考虑了各省份所在区域，为控制地区影响，引入了三个地区虚拟变量。

表1控制变量说明

(四)描述性统计

表2是2009—2016年回归数据的描述性统计。

表2描述性统计

五、回归结果分析

(一)预决算收入偏离度

表3显示了财政透明度对预决算收入偏离影响的逐步回归结果。列(1)～列(3)分别为仅加入核心变量回归、加入经济社会发展控制变量(人均GDP、对外开放程度、失业率、城市化水平)、加入政府财政能力控制变量(财政自给率、地方政府规模)所得的结果。列(4)是加入所有控制变量综合考察所得结果。可以看出财政透明度与地方预决算收入偏离度存在显著的负向关系。财政透明度每提高1个单位，地方预决算收入偏离度会降低19.14%。这与前文假设一致。财政透明度提升，政府和公众间委托代理问题也会相应得到抑制，外部获取政府财政收入的信息会更多，从而增强外部监督力度，形成对政府行为的有力约束，降低预决算收入偏离度。

此外，政府规模和失业率也与预决算收入偏离呈负向相关。政府规模每扩大1单位，预决算收入偏离度则会降低28.01%。这进一步说明了政府规模越大，政府控制能力越强。失业率每提高1单位，预决算收入偏离度则会降低0.189%。这是因为失业率是社会经济形势的代表性指标之一，当经济形势不好时，政府需要付出更多的成本才能保证财政收入数量。因此，经济形势不好在一定程度上会增加政府财政收入的获取难度，降低“超收”情况，从而降低预决算收入偏离度。此外，在年初预算编制过程中，地方政府就可能存在低估预算收入的情况，从而保证财政收入的顺利实现，从而降低了预决算偏离程度。

表3财政透明度对预决算收入偏离度的影响回归结果

(二)预决算支出偏离度

表4给出了财政透明度对预决算支出偏离影响的回归结果。列(1)～列(3)分别为仅加入核心变量回归、加入政府财政能力控制变量、加入经济社会发展控制变量所得的结果，从中可以看出回归系数均显著为正。列(4)是加入所有控制变量所得结果。可以看出，财政透明度与地方预决算支出偏离度存在显著正向关系。财政透明度每提高1个单位，则地方预决算支出偏离度会增加36.1%。这与前文的理论假设一致。随着财政透明度的提高，政府与公民间的信息不对称降低，政府在财政支出的执行过程中受到外界更多的关注和监督。因此政府的支出行为会得到进一步的约束，政府执行过程中资金使用的道德风险会进一步降低，从而在一定程度上会减少政府支出，导致决算少支率增加，增加预决算支出偏离度。

此外，财政自给率也与预决算支出偏离呈正向相关，财政自给率每扩大1单位，预决算支出偏离度则会增加40.08%。随着财政自给率的提高，政府自主性越强，对于支出的控制能力和使用效率也就越高。因此，会降低实际财政开支，增加预决算支出偏离度。对外开放程度与预决算支出偏离度负向相关，对外开放程度每提高1单位，预决算支出偏离度则会降低4.878%。对外开放程度越大，政府收到的外部激励也就越多，需要政府提供的支出也会相应越大，从而增加了政府实际财政支出，使预决算支出偏离度降低。

表4财政透明度对预决算支出偏离度的影响回归结果

(三)稳健性检验

本文对于财政透明度对预决算收入偏离度、预决算支出偏离度影响的回归结果分别进行了过度识别约束检验，P值分别为0.433和0.839 2，从而本文的两步最优GMM估计通过了过度识别约束检验，显示工具变量均外生。

关于预决算收入偏离度和预决算支出偏离度的稳健性检验，本文分别使用了两阶段最小二乘法、迭代GMM、有限信息的极大似然估计法这三种不同估计方法进行回归，得到表5和表6中的列(1)～列(3)的结果。可以看出，无论是对收入偏离度还是支出偏离度，表中的回归结果与上文的实证结果基本保持一致。此外，本文还将工具变量人均互联网上网人数、人均互联网宽带端口接入数量均取对数进行回归，得到了表中列(4)的结果，与上文的实证结果基本保持一致。

表5预算收入偏离度的稳健性检验

表6预算支出偏离度的稳健性检验

(四)异质性分析

1.预决算收入偏离。

政府财政收入分为税收收入和非税收入。税收收入是政府按照税法依法进行征收，其遵从度较高，而非税收入相较而言缺少税法强制保护，政府需付出更多的成本和主动权。因此，从理论上分析，财政透明度对税收收入和非税收入的预决算收入偏离的影响应有所差异。本文分别以税收收入和非税收入为被解释变量进行了回归，得到了表7列(1)、列(2)中的结果。从中可以看出，财政透明度每提高1个单位，税收收入的预决算偏离度会降低18.66%，非税收入的预决算收入偏离度会降低42.38%。可以看出财政透明度在一定程度上抑制了地方预决算收入偏离度，但是对非税收入的抑制性要明显强于税收收入。这是因为税收收入在征收过程中税收遵从度较高，财政透明度的提高，外部监督的加强对其的影响相对较小。相较于税收收入，政府出于主动性(追求更大的资金裁量权)和被动性(政府财政缺口)两方面的原因，有更强的动力使非税收入的预决算偏离度更大(马海涛等，2017[10])，因此财政透明度提高对非税收入的影响也就更明显。

表7 财政透明度对分项收入预决算偏离度的影响回归结果

2.预决算支出偏离。

在一般公共预算支出中，一般公共服务支出、教育支出、社会保障和就业支出以及农林水支出占据了较大比重。2017年四项支出合计占一般公共预算支出的48.72%，因此，本文分别以这四项支出为被解释变量进行回归，得到表8列(1)～列(4)的结果。就关注的核心解释变量来看，财政透明度每提高1单位，农林水事务支出的偏离度会增加34.27%，而其余三项支出的偏离度增加程度相近。可以看出财政透明度提高会加剧四项支出的预决算偏离度，这也和上文结论保持一致。相较于其他三项支出，财政透明度提升对农林水事务支出的偏离度影响更大。这一方面是由于农林水事务支出的比重不断上升，另一方面是由于此项支出相较于其他三项更容易受自然环境的影响。相对而言，政府在此项支出中的自由度会更大。因此当财政透明度提升，政府对此项支出的自由度会受到限制，从而提高对农林水事务支出资金的使用效率，减少支出，增加预决算偏离度。

表8 财政透明度对分项支出预决算偏离度的影响回归结果

续前表

六、结论与政策建议

(一)研究结论

本文通过2009—2016年30个省份的省级面板数据，实证研究了财政透明度提升对预决算收支偏离的影响。结果表明：(1)财政透明度与地方预决算收入偏离度存在显著的负向关系。财政透明度每提高1个单位，地方预决算收入偏离度会降低19.14%。(2)财政透明度与地方预决算支出偏离度存在显著的正向关系。财政透明度每提高1个单位，地方预决算支出偏离度会增加36.1%。(3)财政透明度对非税收入预决算偏离度的抑制性要明显强于税收收入。财政透明度对农林水事务支出的偏离度产生的正影响要强于其他三项支出。因此，财政透明度提高在一定程度上会抑制地方政府的超收行为，降低政府财政支出。对此，政府应当逐步提高财政透明度，加强政府预算管理能力，完善预算管理体系和制度建设，将预决算偏离度控制在合理范围内。

(二)政策建议

1.加强预算收支调整管理，进一步规范政府收支行为。

相较于税收收入，地方政府对非税收入有更大的自由裁量权，所以存在更大程度的预决算偏离度。因此，建议地方政府依照应收尽收、不收过头税的法制原则，在依法依规征税基础上，出台相应条例或法规，进一步明确和细化政府预算调整的范围和幅度，同时完善政府的土地出让金制度、各类行政事业型收费等制度，进一步规范非税收入的征收行为，降低收入偏离度。此外，应加大人大等外部监督对非税收入的审查监督，对预算编制调整和执行的偏离程度进行控制和规范。在预算调整的程序管理方面，政府应在按照2014《预算法》的规定进行预算管理的基础上，一方面进一步明确和增强人大对预算编制和审批的权力，加强人大对预算调整的实质性审查，对于不合理的调整事项不予批准，从而有力约束预算调整行为。另一方面可以借鉴发达国家经验，在人大设置预算审查委员会，由具备专业知识的人员协助进行预算审查和监督，提高预算管理的科学性和规范性，将政府预决算偏离度控制在合理范围内。

2.建立和完善预算执行监督体系，强化财政资金使用的外部监督。

各级政府应建立和完善预算执行监督体系，将预决算偏离度纳入地方政府绩效评价指标体系内，加强财政管理绩效信息公开。首先，政府应建立健全相关问责机制，定期监督考核政府财政收支行为及预算调整情况，并将政府的预决算调整频率、数量和预决算偏离度等作为考核指标之一纳入政府的绩效评价中，增加政府违规成本，从而将预决算偏离度控制在合理范围内。其次，充分利用互联网和大数据，加强审计部门信息系统建设，同时与人大等机构相互配合，强化对政府预决算收支行为的监督审查力度。

3.提升预算编制科学性，强化预算管理制度建设。

一方面要建立完善中长期预算规划和跨年度预算平衡机制。依据3～5年内的社会经济发展规划制定出中长期预算，然后按照逐年递推的模式根据经济社会变化进行调整更新，从而提升预算编制的预见性，为年度预算执行提供有效参考，降低预决算偏离度。另一方面，要改进预算预测技术。我国应逐步推广和利用如灰色预测技术的计算机技术与经济指标相结合的方式，提高财政收支预测的准确性，合理控制预决算偏离度。

4.提高预算公开的细化程度，拓宽财政信息公开途径。

一方面，建议在相关法律中进一步细化信息公开的内容、质量和深度，部门预算按功能分类公开到“目”级科目、按经济分类公开细化到“项”级科目，并定期对此财政透明度的提升效应进行评估。另一方面，建议推行电子预算，建立统一的预算体系平台和专门的预算信息网站，借助统一的信息空间和互联网技术提高财政的透明度和管理水平。此外，预算信息公开时应当多使用图表，并对专业性较强部分详细说明，增强预算信息可读性。同时，应当充分利用微博、微信等社交网络平台，发布相关政府信息，实现政府和公众间良好的互动和交流，鼓励公众更多地参与其中，促进政府财政透明度的提升，以协助将预决算偏离度控制在合理范围内。