浅论“十四五”期间成渝机场群协同发展策略

□ 罗 璋 陈 净 王祥虎/文

2020 年1 月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议，提出要推动成渝地区双城经济圈建设，对成渝地区作出了“两中心两地”战略定位。航空是成渝地区深度参与全球资源配置的重要功能性平台，推动两地航空枢纽协同发展，着力打造成渝世界级机场群，以高质量航空发展助推西部大开发、成渝地区双城经济圈等国家重大战略落地实施意义重大。

《新时代民航强国建设行动纲要》明确提出，新时期要着力推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等世界级机场群建设。从区位看，成渝地区与京津冀、长三角、粤港澳大湾区，分别落子我国东南西北四个区域，形成巨大菱形地理空间，成为我国区域经济的重心所在。做好四大世界级机场群的协同发展规划，是推动民航高质量发展和新时代民航强国建设的重要任务，对促进国家区域协调发展、加快形成国际竞争新优势意义重大。

成渝双城经济圈区域发展现状

（一）区域发展概况

成渝地区是我国重要的人口、城镇、产业集聚区，是引领西部地区加快发展、提升内陆开放水平、增强国家综合实力的重要支撑，在我国经济社会发展中具有重要的战略地位。推进成渝城市群一体化发展，是经济新常态下创建新增长极的重要举措，是城乡协调发展的重大突破口。

成渝地区民航发展特征呈现明显的双核均衡发展（见表1）。相关数据显示，2019 年成都地区与重庆市城市经济规模（GDP）比例约为3∶2，机场旅客业务规模比例也为3 ∶2。成都、重庆两地机场在双城经济圈中，2019 年旅客吞吐量占比高达94%，其余9 个机场旅客吞吐量仅占6%。成都、重庆两地机场核心地位十分突出。

（二）成渝地区运输机场发展情况

成渝地区共有11 个民航运输机场（见图1），约占全国机场总数的4%。到2030 年，规划新增成都天府新机场、雅安、乐山、内江、遂宁、阆中、城口等7 个机场，机场数量将达到18 个。此外，为更好的满足成渝地区民航发展需求，成都天府机场预计2021 年中投入使用（成都天府国际机场第一阶段试飞工作已于1 月23 日顺利完成，编者注），重庆机场T3B 航站楼、第四跑道等改扩建工程已获得国家发改委立项批复。成渝地区机场等基础设施保障能力将获得极大改善。

成渝机场群业务规模大，增长快速。以成都双流、重庆江北机场为核心的枢纽机场体系已初步形成。2019 年成渝地区主要枢纽机场共完成旅客吞吐量1.07 亿人次，货邮吞吐量108.3 万吨，空管保障起降68.53 万架次，是我国西部地区旅客业务量最集中的区域。成渝地区以4%的全国机场数量占比，集聚了全国16.2%的旅客吞吐量和14.4%的货邮吞吐量，其中，成都双流机场客运吞吐量分别排名全国第4 位。重庆江北机场客运吞吐量分别排名全国第9 位。成渝机场群在机场体系中的地位稳步提升，已成为国内航空运输网络的重要战略节点，并逐步向国际枢纽迈进，具有较强影响力。此外，机场群内支线机场也发展迅速。截止目前，已拥有4 个年旅客吞吐量百万级机场（泸州、南充、宜宾、万州）。

（三）机场综合交通规划建设情况

成渝机场群之间的轨道衔接正在逐步显现（见表2）。成都双流机场已建成运营线路包括：成绵乐城际铁路、城市轨道10 号线，在建轨道19 号线、30 号线。天府机场铁路方面：已规划建设蓉昆客运专线、成资遂客运专线和天府机场货运铁路；城市轨道交通方面，已纳入近期规划建设的成都地铁包括：18 号线、19 号线和13 号线三条地铁线路。 重庆江北机场现已建成有城市轨道交通3号线、10 号线接入；T3A 楼前设有综合交通枢纽，包括机场交通换乘枢纽、轨道交通10 号线T3A 航站楼站、预留铁路站台三部分。

其他机场与核心机场之间主要依靠国道、省道、快速路等形式进行连接，未进入轨道交通、铁路等交通方式。

表2： 成渝主要机场与轨道交通衔接情况

（四）空域资源和空管运行情况

成都和重庆均为地处西部的航空枢纽，两地直线距离不足300 公里，区内其他空域用户机场众多，其他空域用户日常训练任务重且机型各异，对空域的需求日益增大，空域矛盾突出；成渝航班流分布均呈东密西疏的特点，往返华东方向的航班在重庆区域出现叠加，目前成渝地区往返华东的惟一通道为B213 航路，航路两侧分布大量限制空域，该航路承载了成都和重庆30%的流量，且2/3 以上的航班需要改变高度，航班双向对头运行，管制运行调配复杂，安全压力高企，航路容量受限，成为成渝地区往返华东方向的瓶颈，是目前矛盾最为突出的主干航路，空域矛盾急需得到解决。

成渝机场群存在的主要问题

与国内三大机场群相比，一方面，成渝机场群存在共性问题，包括枢纽功能不强，空域保障资源不足，保障能力亟待提高；机场同质化发展趋势明显，地方补贴竞争加剧，航空客货市场竞争激烈；区域协调力度不够。另一方面，成渝机场群也有其不同于其他三大机场群的问题，主要包括以下几方面：

（一）核心枢纽机场离世界级机场群核心机场的要求还有一定差距

成都双流机场2019 年旅客吞吐量5586 万人次，占全国的4.1%，占本机场群的52.2%，全球排名第25位。重庆机场2019 年旅客吞吐量4479 万人次，占全国的3.3%，占本机场群的41.8%，全球排名第48 位。不难发现，两个机场的全国占比、全球排名指标低于5% 和全球前十的标准，而机场群占比指标高于30% 的标准。这说明成都和重庆机场在本区域中的核心引领地位已经基本明确，具备带动本区域机场群高质量发展的能力，但是在国家综合机场体系和全球航线网络中的核心地位还有待确立，离建立世界级机场群还存在较大差距。

（二）缺乏有竞争力的主基地航空公司承运人

与国内其他三大机场群不同，成渝机场缺乏有竞争力的承运人。川航和国航作为成都双流国际机场和重庆江北国际机场的主要承运人，其市场份额均不高，目前，国航在成都和重庆的市场份额分别是25%和13%，川航在成都和重庆的市场份额分别是20% 和12%，相较于国航在首都机场约53%的市场份额，东航在上海两场约40%的市场份额等指标数值来看，成渝机场群中主基地航司的市场份额有待提高，航空公司的竞争力还有待进一步加强。

（三）轨道交通等综合交通枢纽体系建设滞后

受制于成渝地区地形地貌影响，成渝地区高铁等轨道交通建设进展较为缓慢。新建的成都天府国际机场仅有两条客运专线，重庆江北国际机场目前尚无铁路进入。成渝两地枢纽机场空铁联运模式在陆空联运体系中的占比较低，且高铁设计运行速度较低。成渝机场群核心机场与机场群内其他机场也没有轨道连接。

（四）东部地区机场对成渝机场的虹吸作用越来越大

随着西部地区交通基础设施的大建设，高铁网络密度的增加会打破原本由于西南地区山地多平原少，高铁不如东部发达，航空出行意愿强的局面，意味着在价格、服务、优质时刻、更多通航城市和更多航线的情况下，客货运资源可能会借由高铁分流到东部枢纽机场，形成东部机场对西部机场的虹吸效应。

关于“十四五”时期推进成渝机场群协同发展的策略

通过对未来航空运输市场判断，更加需要机场群合理分工、适度竞争、差异化发展，提升区域协同发展水平，加快形成具有国际竞争力的机场群，建议重点做好以下几方面工作：

（一）加强行业引领，充分发挥政府作用

1.强化顶层设计，明晰机场群功能定位。近年来，民航局先后与四川省、重庆市联合制定了《成都国际航空枢纽战略规划》（川府发〔2019〕11号），《重庆国际航空枢纽战略规划》（渝府发〔2019〕24 号），对指导成都、重庆国际航空枢纽发展起到了积极作用。但随着成渝机场群建设，单个规划已难以统筹成渝机场群的协同发展。从欧美主要机场群以及我国三大机场群发展经验看，明确机场定位，实现错位发展，走差异化发展道路也是机场群协同运行的核心，提升运行效率的前提。因此，建议民航局充分发挥行业引领作用，加强顶层设计，高质量、高标准编制成渝世界级机场群协同发展意见，遵循“细分市场、错位发展”的目标，坚持两个国际枢纽机场定位，逐步形成以成都天府国际机场、重庆江北国际机场为核心，成都双流机场等成渝地区其他机场多点联动发展的 “双核多节点 ”机场网络格局,推动各机场差异化发展，打造整体统一、资源共享、分工明确、功能完善、发展联动、竞争适度的双枢纽世界级机场群。

2.探索优化资源配置政策，提升机场群竞争力。目前我国四大机场群存在的普遍问题之一便是航线同质化竞争严重，航空客货市场竞争激烈。合理配置资源，规划合理的航线网络有利于机场群协同发展，提升运行效率，其中航权与航班时刻资源配置政策对航线网络的打造具有关键作用，是机场群协同发展必须面对和解决的焦点问题。下一步应加快对航权与航班时刻资源配置的预研，探索建立基于机场群功能定位而不是单个机场的航空资源配置政策。在航权方面，特别是在国际航权资源配置中，立足成渝机场枢纽地位，在西向南向国际航线分配中将成渝两场整体考虑并加大积分权重，便于航空公司合理规划航线网络，实现战略航点班期互补，避免同质化竞争；在时刻方面，加强对成渝地区空域情况的分析，提高时刻配置的精细化水平，打造高效合理航班波。例如：对在成渝两场加密同一条国际航线的同一家航空公司进行国内时刻资源配置的倾斜，支持基地航空公司构建以成渝为中心的轮辐式枢纽航线网络。

（二）加强航空运输市场建设、积极提升成渝国际航空枢纽竞争力

1.打造具有竞争力的主基地航司承运人。全球主要国际枢纽机场都有其主基地航司。主基地航司是枢纽机场建设的主导力量，枢纽机场的发展最终是主基地航司的航线布局和战略选择的结果。成渝机场群主基地航司份额与世界级机场群乃至国内其他机场群都有很大差距。因此，打造成渝机场群首先要打造国航、川航为主体的承运人：一是国航、川航等成渝主基地航司要坚持战略定力，以机场战略定位为目标，充分利用成渝“一小时都市圈”的优势，开发符合机场战略定位的航线产品，在国际航线方面，要持续建设成都天府国际机场、重庆江北国际机场成为西部民航市场最具竞争力的国际机场。二是成渝两地机场要加大对国航、川航的支持。机场公司应着力于协调地方政府加快基础配套设施建设，为主基地航司在机场提供充足的空间资源，提高本场运力和航空服务水平。

2.加强临空产业建设，提供市场支撑。地方政府应加快临空经济产业的布局规划，做好与城市规划空间布局的衔接，有针对性地从区域交通运输和经济的角度进行培育和发展，打造资源互补、错位发展的临空经济产业集群，通过招商引资、资本运作等方式，引进龙头企业，培育发展航空上下游产业链、航空城商业综合体等关联产业，夯实成渝双城经济圈航空运输发展的市场基础，促进航空客、货运输发展。

（三）加强空管建设，构建高效空管体系

1.优化空域设置，加快航路网络建设。一是继续推进相关机场搬迁进度，进一步释放空域，整合空域资源，提高空域运行效率；二是扩充干路航路资源，优化成渝地区航路网络建设。紧紧抓住成渝地区目前矛盾最为突出的B213 航路这一关键问题，进一步拓宽航路，力争在“十四五”时期有所突破，增加成渝地区往返华东地区的容量，提升航班放行效率；三是统筹建设成渝机场群内部分支线航路，实现中小机场有序接入干线航路，强化机场群协同发展。

2.加强智慧空管建设，提升保障能力。加快推动云计算、大数据、人工智能等现代信息技术在空管管理方面的应用，实现空管智慧管理。对标国际标准，加快新技术和新标准在成渝地区空管运行保障中的应用，通过建设新型管制自动化系统、建设飞行数据集中处理系统等新技术新手段提升空管的可预报性和准确性，提升空管技术服务水平。

（四）加强综合交通建设，进一步完善成渝机场群一体化交通体系

1.构建以轨道交通为主的成渝机场群综合交通网络。纵观纽约、东京、伦敦等世界级机场群建设，都建立了方便快捷、功能完善、高效顺畅的一体化交通体系。从目前情况看，成渝机场群离综合交通枢纽还有差距，导致机场对周边地区辐射度不够。“十四五”时期成渝机场群应进一步完善机场群一体化综合交通模式，确保航空运输以及机场间的地面交通运输的有效衔接，建议规划成渝三大机场之间的联系轨道，提升三大机场之间的联动服务功能，并进一步加强对成渝双城乃至西南地区的辐射能力。以机场为中心，科学布局汇集直达机场以及机场间的高铁、公路、地铁等服务功能，促进成自宜高铁（在建）、成南达万高铁（规划中)、成渝中线（规划中）、渝万城际、达渝城际（规划中）等高铁线路或城际铁路在成渝机场群核心机场或周边1km 范围内设站，加强成渝核心机场与其他城市机场之间的轨道、高速公路联系，加快城际客货交通流动。通过系列举措，最终实现天上航线网、地上轨道网、手中互联网的立体交通目标，着力打造轨道上的智慧成渝机场群。

2.提升综合交通服务水平。坚持以人民为中心的发展理念，以旅客服务体验为核心，建立民航之间，民航与铁路之间等多种交通方式一体化协同运行服务体系。支持和鼓励航空公司开展服务创新、产品创新和模式创新。例如：积极探索成渝两地常旅客互认、异地转签互认、互为进出点等旅行产品开发，为旅客提供更加便捷高效的航空服务。以民航局与铁总签订的《推进空铁联运战略合作协议》为契机，支持航司、机场共同与地方铁路局探索开展空铁联运合作，加强信息对接，安检服务互认、航班车次衔接，一票到底联程联运服务，不断完善机场群综合交通服务水平。

（五）加强统筹协同机制建设，促进成渝机场群协同发展

1.建立高级别的协商协作协调平台和工作机制。针对当前成渝机场群内的机场分别隶属于多个机场管理机构，导致机场群内的沟通受阻、管理存在掣肘等问题，要充分借鉴国际先进机场群的成功经验，结合成渝机场群的实际情况，构建跨区域、超行政隶属的成渝机场群发展协调机制，打破行政壁垒，创新管理体制与机制，强化机场规划、航线拓展、空域协调等统筹和对接。例如：当前可建立联席会议制度，轮值举办成渝地区机场群协同发展论坛，为建设世界级成渝机场群提供重要交流平台。此前重庆市渝北区和成都市双流区签订了《关于缔结协同发展友好城市共同推动成渝地区双城经济圈建设合作协议》和《推动临空经济协同发展合作协议》，为两地合作发展开了个好头，建议从省市层面进一步签订合作协议，统筹成渝机场群发展。

2. 探索建立以资本为纽带的机场合作方式。机场之间交叉持股，是深度合作的一种方式，对改善公司治理、优化资本结构、提高安全服务运行水平等具有重要意义。欧洲的荷兰史基浦机场集团和法国巴黎机场集团在2008 年签订长期合作协议，相互交叉持股8%，派遣高级管理人员在对方董事会交叉任职，增强合作互信基础，建立了密切的战略合作关系。进一步强化机场间协同效应。2018 年，巴黎机场排名全球第9，阿姆斯特丹机场排名第12，超过法兰克福机场（排名15）。建议在“十四五”期间，四川省机场集团和重庆机场集团探索交叉持股等更紧密的合作方式，以资本为纽带，构建利益共享、风险共克、开放共赢的机场群命运共同体，提升机场整体竞争力。

3.规范航线补贴政策，促进市场有序发展。建议成渝两地政府改变过去为吸引航司不断提高航线补贴的做法。从成渝机场群高质量发展的角度出发，坚持发挥市场配置资源的决定性作用，规范完善航线补贴政策。例如：由川渝两地政府共同出资设立航线补贴基金，进一步规范补贴政策，提升资金利用效率和航线市场培育效果，有效激励航空公司市场培育和运营的主动性。

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