基于公共基础设施属性的民用机场经营管理模式探讨

□ 李 菲 黄 翔 顾承东/文

近年来，我国民用运输机场数量显著增加，机场保障能力极大提升，业内外对机场的认识不断深化。2009 年颁布实施的《民用机场管理条例》（以下简称“《条例》”）将民用机场定位为公共基础设施，具有公益性和收益性双重特征。经过十多年的发展，虽然对机场作为公共基础设施的认识已经得到了很大的提升，但在实际经营管理中，公益性属性要求机场管理机构必须承担社会责任，千方百计满足地区经济社会发展和对外开放的需要；收益性属性又要求机场管理机构必须提升经营效益，确保国有资产保值增值。机场如何在保障公益性基础上，实现收益最大化？这一问题急需破解。

我国机场经营管理中存在的问题及原因

民用机场属地化改革后，我国机场一直以企业模式承担着机场区域范围的公共职责，不仅要以较低的收益满足机场自身投资、运营和机场公共区域管理，而且部分机场还要承担带动省内中小机场发展的使命。随着机场规模的不断扩大，部分市场化意识逐渐增强的千万级机场管理机构努力提升收益水平以平衡承担公共基础设施的功能性职责而产生的巨大成本，但仍困难重重。经过对部分大型机场调研，归纳总结出现这一问题的根本原因在于机场管理机构的权责不对等，主要体现在以下几个方面。

（一）机场管理机构定位不清晰导致无法充分发挥区域主体责任

2002 年起的民航体制改革，按照属地化原则将机场交由地方政府管理，组建机场（集团）公司，明确机场按照企业化模式运作。2009 年7 月1 日颁布实施的《条例》提出民用机场是公共基础设施，淡化了机场的企业属性。

《条例》虽然对机场的公共基础设施属性进行了定位，但随后相关政策文件没有对该定位给予更为有效地支撑，对机场管理机构部分必要管理职能的授权缺位，使得在实际运行中，机场与航空公司、地服公司等驻场单位以及与机场所在地政府之间的关系备受关注，特别体现在对土地的规划及使用上。由于机场管理机构一般是国有企业，不是一级政府法定机构组织，且未获得政府授权，因而无法代表政府对机场红线范围内的土地进行集中统一管理。目前，大部分机场红线范围内土地产权分散，且远期规划利用土地尚在地方政府管理范围之内，机场管理机构无法充分发挥专业优势更好地行使服务管理职能。

（二）属地化管理后机场没有被赋予与责任匹配的权利

机场一直承担着大量的社会公共职责，包括水电转供、消防、市政、绿化、医疗救护、应急救援等，但却没有被充分赋予能够弥补其承担社会职责成本的相关收益权，包括无法获得机场区域范围的土地增值收益，也无法通过特许经营转让部分业务。

自2020 年1 月1 日起正式实施的《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》明确将运输机场相关职责定为中央和地方共同事权，地方政府负责机场的建设、运营、公安等具体事项，但是并未明确规定机场公共管理职能属于中央事权还是地方事权，应由谁出资，经营成本由谁负担。在实际运营过程中，行业管理机构、地方政府和机场管理机构三方关注点并不一致。行业管理机构需要在贯彻国家和行业发展规划、满足各地区基本发展需求的同时，大体实现区域间平衡；地方政府追求机场规模和发展临空经济，在尽量获得更多的中央财政资金基础上，通过杠杆手段最大化满足未来地区发展需求；机场管理机构一方面是公共基础设施的管理者，另一方面是机场企业的经营者，要在保障公共基础设施功能、提高规模水平、确保国有资产保值增值、满足绩效考核要求等多方面之间寻找平衡。社会公共职责的受益范围是机场所在地及周边地区，且有较强的外部性，理应由地方政府承担，或由地方政府授权机场管理机构承担并给与一定的外部性补偿。

（三）机场自身收益水平无法满足庞大的建设投资需求

由于高昂的投资成本，公共基础设施盈利水平普遍较低。同时机场航空性业务收费属于价格管制业务，政府定价政策对机场管理机构盈利水平影响较大，而非航收入也受市场需求等因素影响。根据《民航统计年鉴》，2010 ～2017 年，我国机场平均资产负债率43%，收入利润率5.2%，资产收益率1%。2017年的民用机场收费调整方案，部分调整了执行10年之久的机场收费价格，使得近三年来，机场行业平均营业利润率提高到14%，资产收益率提高到1.5%。但机场对我国经济社会的贡献率一直保持在4.6%（见图1），远高于机场资产收益率水平，机场作为公共基础设施的正外部性明显，其社会效益明显高于经济效益。

近年来我国机场建设投资额不断增加，即使有中央和地方两级政府的资本金，机场公司也还是要承担大量的负债。根据初步调研，我国北上广深以及成都机场“十四五”时期平均投资额高达500亿元，即使是上海机场集团这种盈利能力较强的机场管理机构也无法凭公司自身的盈利承担如此巨大的投资，其他绝大部分机场根本无力承受。

（四）机场公共属性与地方国资偏重于经营性指标考核存在矛盾

地方政府虽然已经意识到机场是服务于当地经济社会发展的对外交流平台，其产生的效益主要是推动区域发展的社会效益，但许多地方国资管理部门即使将机场管理机构定位为功能性企业，仍然在考核指标体系上设置了利润总额、净资产收益率、经济增加值、成本费用占比、国有资本保值增值率等经营性指标，有的经营性指标权重甚至超过了50%。

机场是典型的资产密集型和劳动密集型企业，在建设、运营的过程中需投入大量的资金和人力，在机场因无法通过土地统一管理而开展多样化的非航业务情况下，机场收入与航空业务量呈明显的正相关关系，增长有限且受到政府定价限制。如果在改扩建周期，新建项目投运后的几年机场也极大可能是亏损状态。同时，我国部分地方机场管理机构是机场集团，还负责管辖区内中小机场，即使核心机场收益较好，但将中小机场纳入后也会大大拉低机场集团的收益水平。因此，过高的经营性指标权重不利于机场管理机构提升安全服务管理能力，也不利于机场管理机构充分发挥管理职能，在一定程度上制约了机场在当地经济社会发展中的拉动作用。

机场的基本经济属性

从经济理论角度来看，机场具有准公共品属性和自然垄断属性。这样的经济属性让机场可以通过获得政策授权，既承担公共设施职责，也能够享受部分资产收益，构建权责对等的管理模式。

（一）机场的准公共产品属性

机场是公共基础设施，必然具有公共属性，要无差别地为航空运输企业、旅客和货主提供航空运输辅助服务，在特殊时期还要具备应急救援等国家公共职责。但机场本身也具有资产的可分割性，在一定拥挤程度下又具有竞争性和排他性特征。民用机场的这些经济属性，决定了其同时具有公共性和收益性两种特征（见图2）。

图2： 机场准公共产品属性原理

机场的公共特征主要体现在其具有较强的外部性。从横向上看，机场是经济发展的引擎。2017年2 月23 日，习近平总书记在考察北京新机场建设时强调，新机场“是国家发展一个新的动力源”。而对区域经济来说，机场是一个地区对外空中交通运输的桥梁，随着客货运输规模的扩大和航线网络的拓展，机场将最终演化成具有自我组织能力的经济区域，并对附近产业发展和就业产生辐射效应。从纵向上看，机场是许多行业赖以生存的航空运输网络关键节点。机场的运输服务对“航空密集型”产业的竞争能力和景气状况影响巨大，方便而快捷的航空运输服务也将吸引这些产业在机场附近落户。从整个社会经济来看，机场快捷便利的运输服务，四通八达的运输网络，降低了商业活动的交易成本，提高了经济效率，通过发挥对横向和纵向产业的联结作用，推动着整个社会经济的发展。

机场的收益特征主要体现在由流量带来的商业价值。机场是航空运输网络的节点，汇集了大量的人流、物流、信息流和资金流，潜藏着巨大的商业价值，规模越大的机场，收益性越强。2016 年民航非航收入比例约为39%（见图3），旅客吞吐量超过1000 万人次以上的机场平均非航收入比例约为41%，其中北京首都、上海浦东等超大型机场的非航收入比例超过50%。所以，机场在企业化运作下，可以将收益资产分离出来，高效运作，提高机场整体经济效益。

（二）机场的自然垄断属性

由于规模经济、资本沉淀和生命周期长等技术经济方面的进入壁垒，形成了机场的自然垄断属性。

首先，机场具有规模经济，其平均成本和边际成本总是随客货吞吐量的增加而降低。英国机场早期的研究表明，当机场的年客流量上升到100万或150 万时，其单位成本会急剧下降，当机场年客流量超过300 万时，单位成本不再发生明显变化。其次，机场具有投资整体供给特点。机场项目规模大，且各部分相互联系，互为依存条件，必须同时建成才能发挥作用，投入初期就需要大量原始资本。第三，与一般基础设施一样，机场一旦形成生产能力，可持续生产运营的生命周期较长。

机场的自然垄断属性要求机场管理机构要形成长期、可持续发展的经营管理能力。

典型案例分析

基于机场的基本经济属性，世界上主要枢纽机场一般按照权责对等的基本原则赋予机场管理机构经营管理权和收益权。

亚洲主要机场大多将机场管理机构定位为经营管理主体，并赋予相应的经营管理权。中国香港地区和新加坡分别通过《香港机场管理局条例》和《新加坡民用航空法》从立法层面明确机场管理机构的责权利，机场管理机构需要承担机场建设投资责任，也被赋予了相应收益权，从而能够支付巨额的建设投资。其中，香港机场管理局具有机场范围内所有业务的领导与管理地位，尤其是拥有机场土地的法定授权管理职责，在法定期限内取得、持有、出租及处置机场范围内包括土地在内的各种资产，还可通过专营权转让、发放特许经营牌照及投资入股等方式让渡部分机场经营权。新加坡樟宜机场公司享有机场范围内土地使用权和规划管理权，具有对机场范围内经营性项目经营人的选择权和管理权。

也有部分地区将机场定位为公益设施，机场管理机构也无需以企业模式运营。如纽约都市圈机场群明确将机场定位为公益属性，作为机场管理机构的纽约港务局没有经济效益考核指标压力，同时也不承担建设投资的职责。

在上述两种管理模式的对比下，借鉴亚洲部分机场采取的管理模式更适合。基于此，上海机场和深圳机场先行先试，通过各种政策创新缓解机场管理机构在经营过程中的定位偏离。上海市于1996 年就发布了《上海市民用机场地区管理条例》，明确上海机场（集团）有限公司负责机场的建设、运营及其相关的公共事务管理，并依照本条例的授权在机场地区依法实施行政处罚，同时将机场用地范围内的规划编制、调整、修订和前置管理授权给机场集团。2013 年，上海市将上海机场（集团）有限公司定位为功能类企业，以完成战略任务或重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益。同时要求上海机场聚焦航空主业的核心业务，其他业务尽量走社会化、市场化的道路。深圳市则通过“政府主导基础设施投资，机场市场化经营管理”的方式理顺机场公共基础设施职责和机场集团经营管理目标。深圳市政府根据每期项目所需资金，结合机场集团自身承担能力以及未来一段时间的财务情况预测，合理安排建设资金的筹集方式。同时，积极探索项目建设所需土地资源通过作价出资等方式注入机场集团，既减轻了机场作为建设单位的地价资金压力，又让机场可以合法取得项目用地的土地使用权。2013 年，深圳市政府出台《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》（深府办函〔 2013 〕 50号），选取地铁集团、机场集团、建设发展公司三家国有企业在先试先行、封闭运行、风险可控的前提下，开展土地使用权作价出资试点。

对我国机场经营管理模式的思考

基于机场的基本经济属性和我国民用运输机场定位，借鉴国内外主要机场权责对等的经营管理理念和方法，提出以下思考和建议。

（一）明确机场管理机构对机场管理的责任和权利

机场是公共基础设施，为提高经营管理效率，我国机场管理机构普遍采取了企业化经营的手段，但不能因此否认机场的公共属性和定位，而应进一步明确机场管理机构在机场区域范围享有的主体责任和对等的权利，创造必要条件推动机场管理机构更好地完成公共基础设施的管理和运营职责，全面服务经济社会的发展。

按照财政部的相关规定，公共基础设施是一个有形资产系统或网络的组成部分，具有特定用途且一般不可移动，按照“谁负责管理维护、谁入账”的基本原则，受地方政府委托的各地机场管理机构具备该公共基础设施的建设和维护职责，可以在会计上确认资产，同时也应具备该资产带来的经营权和收益权。

在交通运输领域，市场化较早的我国港口管理机构很早就被赋予了经营管理权。《中华人民共和国港口法》第三章明确提出港口经营的范围、管理责任、价格以及保持公平竞争等相关内容。2009 年交通运输部出台的《港口经营管理规定》，提出港口经营的定义，并进一步详细阐述了港口经营的资质管理、经营管理、监督检查、法律责任等内容。通过一部法律和一个部门规章将港口经营人明确为企业法人，港口管理机构承担港口的规划、建设管理和经营监管职责。

机场管理机构实际代表地方政府承担机场红线范围内的建设、管理和运营职责，同时也承担该区域范围内的公共管理职责。而机场建设投资所需资金相当一部分需要机场管理机构进行贷款并偿还，所以也应该具备部分资产的收益权和经营转让权。应该从上位文件中进一步明确机场管理机构代表国家和地方政府拥有机场区域内的经营管理权，理顺机场经营管理实体的责权利关系。

（二）按照机场承担的公共设施职责赋予相应的土地增值收益权

机场的公共属性决定了外部效益中一部分受益人是某些局部群体和社会全体（如带动临空经济区产业集聚），机场投资者无法通过市场手段取得利益返还。由于这部分公共利益的存在，政府在机场建设中应该承担投资责任。外部效益的另外一部分，主要是周边的土地和物业增值，受益者也不全是机场投资者，在运营过程中也并没有直接的手段将其收回。所以，为了机场经营管理上的可持续发展，一方面政府要适当投入，另一方面还需把周边土地、物业增值收益返还给机场投资主体。

土地是机场承载外部效益的重要可供开发资源，也是机场实现由经营型向管理型转变的基础条件。首先，作为公共基础设施，机场红线范围内的土地都应由政府或代表政府的机场管理当局牵头进行规划和管理。要充分发挥机场在临空经济区中的核心作用和专业性，强化机场对所辖土地的“统一规划、统一管理、统一开发、统一使用”，充分保障机场管理机构在机场土地规划管理上的主动权。其次，机场内任何单位使用机场土地都必须是有偿的，但可以根据项目差异采取不同的方式和价格。对管理保障性功能用地，可以土地开发和市政配套等实际成本支付地价，对其他经营性功能用地，则完全采用市场价格支付地价。再次，土地使用权的收益是机场重要的收入来源，要通过合理的机制、模式用于机场的开发和建设，实现外部效益内部化，支持机场长期稳定可持续发展。

（三）创新地方政府对机场的投资方式

机场属于资金密集型行业，具有建设投资数额大、财务费用与固定费用支出大、投资回收期长、投资回报率低等特点，机场经营性用途的收益也多用于弥补运营的成本。根据《划拨用地目录》（国土资源部第9 号令），民用机场设施用地中大部分用地符合行政划拨条件，目前绝大多数机场建设土地是政府采用划拨方式供应，既不能流转也不能用于经营性项目开发。

根据我国土地使用管理相关规定，国有土地的有偿使用方式包括出租、出让、作价出资、作价入股四种。为了实现权责对等的目标，机场管理机构需要获得相应的土地收益权，就必须以有偿使用的方式获得土地。划拨土地转商业用地需缴纳大量的土地出让金，而目前政府采用作价出资模式供应土地虽不用支付土地出让金，但却仅限于国有企业改制中涉及的划拨土地使用权处置。土地是政府对机场最大的投入，也是机场的核心资源之一，必须完善相应法规制度，创新地方政府对机场的投资投入方式。可借鉴深圳市对机场集团采取的土地使用权作价出资方式，制定符合各地区实际情况的政府投资方式。

（四）科学制定对机场管理机构的绩效考核指标体系

机场属地化改革的初衷和目标是在中央和地方政府的支持下，让大多数机场具备推向市场的条件。但经过十几年的发展，只有规模达到一定程度的大型机场具备推向市场的条件，即使有一定盈利的机场管理机构，其经营利润率和资产收益率也都较一般的工业企业更低。

地方政府国资部门应按照机场规模的不同，制定多维度的绩效考核指标体系。对于履行出资人职责、承担重大公共职能的机场管理机构，考核指标的设计应更强调社会效益，如重大基础设施建设进度、生产规模、服务质量、航线通达性、突发事件应急处置能力、完成地方重点工作等指标，调减经营性指标权重。小型机场可以参照事业单位财务管理模式，按照收付实现制计算经营成果，以收入是否能够弥补运营成本作为绩效评价指标，确保机场管理机构能够更好地发挥社会效益。