论民航企事业单位安全管理的指标误区

□ 霍志勤 岳爱斌 樊 晶／文

2020 年8 月7 日，印度航空公司一架B737-800 在科泽科德机场冲出跑道。调查发现，航空公司针对该机型重着陆事件，一年前颁发内部通告，要求把着陆超过1.65G 的事件作为“公司不安全事件”，发生两次上述事件的飞行员需进行培训。与波音公司2.5G 的重着陆指标相比，航空公司的指标要求更严。飞行员可能存在为避免重着陆，而有意拉高拉飘，导致飞机在跑道中心点附近接地，复飞时撞上障得物，航空公司制定的重着陆指标是否存在误导呢？2020 年10 月16 日，某航空公司A319在气象条件不满足进近标准的情况下在西南某机场降落，发生跑道外接地的不安全事件。据悉，该公司政策规定“航班返航或备降，机组没有落地费”，由此可见“航班正常性”是一个重要指标。在这样指标的牵引下，是否影响机组的决策呢？推而广之，当“正常性指标”和“安全指标”发生冲突的时候，是否存在指标误区（陷阱）呢？这是孤立事件还是共性现象？在民航安全管理实践中，安全指标都能充分反映安全绩效吗？安全指标是否存在营造虚假安全的表象而损害安全的实质？

人是安全指标的需求者、创建者和应用者，安全指标原本是服务于人的工具，本末关系的错位，可能导致方向与结果的偏差。本文拟通过调研访谈、问卷调查、文献综述和德尔菲等方法研究民航安全管理过度依靠安全指标会带来哪些弊端？其中又有哪些误区？原因是什么？以及如何避免民航安全管理的指标误区。

安全目标、安全绩效目标、安全绩效指标和安全指数的辨析

安全目标、安全绩效目标和安全绩效指标是贯穿国际民航组织（ICAO）Doc9859（安全管理手册）的三个重要概念，但其内涵与公众甚至部分民航从业人员的理解存在一定差距。

安全目标是高层针对未来有待取得的安全业绩或预期成果的简要说明。安全目标为企事业单位（本文主要指航空公司、机场、空管单位、油料公司）的管理活动提供方向，为安全绩效管理过程提供战略方向，并为安全相关的决策提供可靠的依据。安全目标一般都是中长期的，不存在短期或年度安全目标，这与中国民航的习惯说法、做法有区别。而且， ICAO的安全目标不是安全业绩或预期成果，而是安全业绩或预期成果与现状间的差异，我国民航的安全目标往往直接表述为安全业绩或预期成果。

民航企事业单位为了掌握在安全管理过程中趋势是否朝着其安全目标取得进展，需要通过安全绩效目标、安全绩效指标进行监测和评估。安全绩效目标是为了实现安全目标而制定的特定时期内安全绩效指标的计划或预期目标。换言之，安全绩效目标是将中长期的安全目标分解为短期目标，例如年度目标、季度目标。安全绩效指标是用于监测和评估安全绩效的参数，常常是基于数据的。总之，安全目标是安全绩效指标、安全绩效目标的基础。

指数常是一种无量纲的指标，能够揭示和反映事物的本质和规律，具有直观易懂、科学准确、内涵丰富等特点，例如道琼斯指数、恒生指数、居民消费价格指数、论文查重指数。此外，恩格尔系数、基尼系数等也是一种指数，只是称呼略有区别，本质无异。民航业为了对行业、区域进行综合的横向及纵向比较分析，便于行业政府及企事业安全管理部门进行科学评判，也常常利用“安全指数”“安全系数”“风险指数”来动态地反映民航安全生产水平，最常见的指数就是“事故率”“事故征候率”等。

民航安全管理中的典型案例

课题组通过调研访谈、问卷调查、德尔菲法，收集到以下涉及指标误区的案例。

案例1：某支线运输机场为了不突破鸟击事件责任指标，鸟击发生后私下与机组沟通，达成口头协议，淡化处理，谎报鸟击发生高度（注：起飞100 米以下，着陆60 米以下，航空器发生鸟击，责任单位为机场），请求帮助开脱责任。

案例2：某空管分局发生航空器小于规定雷达管制间隔的安全事件，为了不突破考核指标且逃避上级主管部门的处罚，决定封锁消息，隐瞒不报。

案例3：某航空公司机务人员为保证航班的正常放行率，串通机组达成协议：返回基地再处置。但记录本上不填写“保留故障放行”。

案例4：某机场货运发生轻微隐载，为了不突破安全指标，隐瞒机组，冒险继续放行。

案例5：某航空公司发生航空器中断起飞冲出跑道，严重受损。为规避严重等级事故标准，不惜代价对航空器进行修复，最终定性为一般飞行事故。

案例6：某运输机场建立复杂的安全指标体系，多年以来绝大多数指标处于休眠状态，数据长期为0。公司管理人员、运行人员以及局方监察员已经麻木，以此认为安全绩效良好。

案例7：某空管单位为了更好完成安全指标，忽视运行效率指标，有意加大雷达管制间隔和尾流调配间隔。

案例8：某航空公司飞行员为避免QAR 超限事件，宁可违反SOP 牺牲安全裕度也要满足QAR 的监控指标。

案例9：某航空公司客舱乘务员为避免旅客投诉事件，将大部分的精力放在服务上，无原则迁就旅客迎合服务指标，忘记自身主要职责是保证客舱安全。

案例10：某辖区飞行委任代表、飞行检查员在检查时考虑到“必须有一定不通过率”的要求，当发现难以完成年度的指标任务时，突击“卡人”，误伤无辜。

案例11：某航空公司飞行员紧缺，公司将飞行员数量列为年度利润能否完成的重要指标。层层分解后，飞行培训部门的利润指标就变成年度机长培养数量。导致培训部门为了完成指标，降低考核标准，给安全留下隐患。

案例12：某运输机场公司为了完成安全指标考核，每天都疲于奔命，应付性填报大量表格，真正抓安全的精力不够。

案例13：某机场公司为了满足规章要求的持证人员数量指标，节约人力资源成本，一人多证、一人多岗，但实际运行中有的时间段却是有岗无人。

案例14：某空管单位虽然设置了许多安全绩效指标，但是由于数据采集能力缺失，很难收集到实际运行的数据，只能人工随意性输入，大量数据失真。

民航安全管理中的指标误区

古德哈特定律指出：一项社会指标或经济指标，一旦成为一个用以指引宏观政策制定的既定目标，那么该指标就会丧失其原本具有的信息价值。因为政策制定者会牺牲其他方面来强化这个指标，从而使这个指标不再具有指示整体情况的作用。换一种简洁的说法是：一项指标一旦成为政策制定的依据，便立刻不再有效。古德哈特定律在民航安全管理领域同样适用。安全管理中隐藏着陷阱，企事业单位很可能忽视安全目标，反而严密关注本应代表安全目标的安全指标，无视安全指标本身在某种程度上存在缺陷。基于以上民航安全管理中的典型案例，可以提炼如下指标误区：

（一）针对指标隐瞒作假

人性都是趋利避害的。以上典型案例中，案例1、2、3、4、13 都属于针对指标隐瞒作假。在Doc9859 文件中设计安全绩效指标的初衷是监控安全绩效水平的波动情况，判断安全措施是否与安全绩效目标相适应，是否需要实时改进调整，设计初衷与绩效考核无关，但是中国民航引入后很长一段时间将它与绩效考核和奖惩直接挂钩。一旦民航安全绩效指标被用作考核，关系到责任落实和奖惩荣誉，被考核单位和个人为了追求指标达标，存在弄虚作假的心理是可以想见的，最极端的是有的企事业单位的主要精力不在安全管理本身，而是投入大量的精力抓安全指标的填报、协调、沟通、弥补、挽救。即便局方和企事业高层反过来再抓“诚信教育”“失信处罚”也是事倍功半，无济于事。当安全绩效指标数据已然不可信，却依然乐此不疲掩耳盗铃，为了指标而指标，就毫无意义。

（二）指标缺乏科学性

有了数字和量化，人们越来越不相信经验和判断，越来越相信指标。这里存在一个重要前提：指标体系务必是科学的。但现实情况是，民航安全管理在指标设计方面存在不足，缺乏科学性，例如案例5、6、7、8、9、10、11、12、14。

安全目标不明确不合适，安全绩效目标、安全绩效指标势必也随之出现偏差，再努力也是做安全管理的无用功。制定安全目标时，从总部到分部，从部门到岗位，层层加码，缺乏沟通机制，导致基层部门的安全目标毫无冗余空间，怨声载道。安全绩效目标过高，打击运行人员的工作积极性，安全绩效目标过低，形同虚设，不能产生激励作用。

安全绩效目标偏离安全目标，安全绩效指标与安全目标和安全绩效目标的关联度不高，换言之指标不是为安全目标和安全绩效目标服务的，真正的风险被现有指标体系屏蔽在外，越“正确”地做事，越偏离安全目标。

不同部门的指标体系相互割裂相互矛盾，缺乏统筹，导致安全指标处于弱势地位。一旦个别部门过于强势强调自己的地位和贡献，或者效率、效益指标显性驱动力明显大于安全指标，可能成为安全管理的离心力。2016 年5 月1 日，某航空公司A319 在某高高原机场使用15 号跑道RNP AR 进近，复飞过程中跑道外接地，机组返航并安全落地，经检查飞机受损，人员安全。调查发现，由于高高原机场运行环境恶劣，运行风险大，同时高海拔缺氧可能对人体造成不良影响，航空公司在高高原机场运行薪酬方面有所倾斜，对在座飞行员发放高高原机场起降费。由于起降费在高高原航班任务报酬中占比很大，如果航班返航或备降，在座飞行员将无法获取高高原机场起降费。这种薪酬制度不一定是指标，但它是以航班执行率为导向，与安全指标是冲突的，在着陆机场出现边缘天气的情况下，往往容易导致机组在决策时会优先考虑尽量着陆，甚至在条件不具备时产生侥幸心理而超标准着陆，而不是果断返航或备降。

设置安全指标照抄照搬兄弟单位，缺乏针对性。

安全指标泛化，过多、过细、核心指标被淹没，指标体系包含了大量噪声，抓小丢大，关键安全指标遗漏，无法厘清安全管理的重点和难点，增加考核成本。

忽略安全管理的滞后性，片面追求指标的“即时响应”，滥用过激的安全指标，企图用短期的运动性整顿扭转安全局面，“杀鸡取卵”，短时间似乎立竿见影，但实则事与愿违，副作用深远。

缺乏对安全指标适时评价调整的机制，长期固化不变。

（三）指标之间相互挤压

以上案例中的7、9、11 就属于指标之间相互挤压的情形，常见的有以下四类：一是定量指标挤压定性指标。容易测量容易量化的指标并不能全面准确地反映企事业单位的安全绩效水平。也有的安全指标虽然可以量化，但是量化的成本过高。二是次要指标挤压主要指标。有的企事业单位误将次要指标当做主要指标，喧宾夺主，真正的考核重点无从实现，反而会做出错误的目标导向。三是局部指标挤压整体指标。例如航空公司的市场部不考核安全，而运行部门也不考核利润，他们都只关心局部指标，而且都有明确的考核标准，容易各自为政牺牲整体指标。四是短期指标挤压长期指标。短期指标容易见到成绩，长期指标的实现可能遥遥无期。不少企事业单位，还存在任期考核的惯例，这也会加剧对短期安全指标的追逐，而忽略对长期安全指标的谋划。

（四）唯指标论倾向

唯指标论倾向的案例有5、6、10。在民航安全管理的过程中，一种趋势是只认指标，甚至将“人”这个最重要的生产要素默认为系统中的一个标准件，美其名曰“数字化”转型。殊不知，“上面考核什么指标，下面就关注什么”，“不考核的，必然就不关注”，它抑制了人的主观能动性。而指标体系不可能面面俱到，很多民航安全管理的关键因素比较抽象，难以被量化，如企事业单位的安全文化、领导力、团队凝聚力等等。面对民航业如此复杂的社会技术系统，指标体系目前还无法完全替代个人经验和直觉判断，不宜过分依赖指标体系而忽视管理者的作用和员工的价值，相互补充才能相得益彰。

避免民航安全管理指标误区的建议

（一）破除对安全指标的迷信

安全指标固然促进了安全管理，但迷信安全指标就丢掉了安全管理的灵魂。即便是一套科学的安全指标体系，也只能在一定阶段一定范围内发挥作用，如果盲目将其功能扩大化、全能化，本身就是对安全指标的误读和曲解。破除指标误区的前提是对指标有正确认识，了解其积极作用和局限性，才能合理利用指标，避免唯指标论和指标泛化。

（二）正确处理安全指标与奖惩的关系

安全绩效指标使得企事业单位可以准确了解需要什么、何时以及如何采取行动来达到预期的安全绩效，从而进行资源配置。例如，某缔约国的安全目标是“5 年内FOD 事件减少65%”，其安全绩效目标是“每年FOD 事件比上一年减少15%”，安全绩效指标是“所有机场FOD 事件数”。如果监测发现FOD 事件一直高企不降，说明缓解措施不足，需要干预调整。国际上，安全指标监控并不涉及处罚。但在中国民航，如果安全绩效指标与绩效奖惩考核完全脱钩，基层单位和一线运行人员的驱动力和鞭策力可能会怎样呢？大家根据我们的现实情况会想得到的。

处理安全指标与奖惩的关系，一是提倡区分考核指标和监测指标，某些安全指标是辅助性的、参照性的，未必都设置为考核指标，设置为监测指标即可。二是针对那些反映运行人员违章行为的安全指标，应该对当事人进行处罚，针对那些反映技术缺陷或不足的安全指标，对当事人予以绩效处罚并无作用，应该免于处罚。三是无论监控到哪种行为，都需要去挖掘深层次的原因，寻找危险源，并加以改进。四是建立安全指标偏离申诉机制。正确处理安全指标与奖惩的关系，制定适宜的安全政策，才能保证安全指标与个人心理需求和谐共生。

（三）建立科学的安全指标体系

安全管理最重要的是“做正确的事”，其次才是“正确地做事”。建立科学的安全管理指标体系的前提是正确理解安全目标、安全绩效目标和安全绩效指标等概念及相互关系。安全目标是一切安全管理活动的靶向中心，对组织行为起着牵引作用。而安全指标是为安全目标服务的，属于监测项目。如果安全指标从一开始制定时就没有聚焦到安全目标，安全指标完成得越好，可能离安全目标越远。

借助多元回归分析理论，可以构建民航安全绩效方程，如下式：

公式中，Z 为安全目标，Y 为安全绩效目标，β0为截距，βn为权重，fn为安全绩效指标，n ＝1，2，3……。

安全目标的设置要以问题为导向，明确要解决本企事业单位的什么安全问题，需要回答未来的安全发展方向和预期。

设定安全目标及安全绩效目标时应考虑到当前的安全风险水平、安全风险容忍度以及企事业单位有关安全的期望等因素。不同的企事业单位的安全目标/安全绩效目标不尽相同，与自身的发展状态密切相关，不一定有可比性。企事业单位在确定设立安全目标/安全绩效目标之前，应该考虑在可获得历史趋势数据的情况下，考虑特定安全绩效指标的最近波动状况，从而制定现实可行的安全目标/安全绩效目标。

安全指标体系还应该具有一定的适应力，即指标体系在遭受扰动时，仍然能够以不同的方式使其恢复至原有状态的能力。安全指标体系之所以需要一定适应力，是因为太脆弱或太刚性的指标体系都会伤害安全目标的实现。

区分核心指标和一般指标，不宜贪大求全，而要盯住重大安全风险的主要指标，防止出现僵尸指标和无用指标。

目前安全绩效指标更多侧重于结果性指标，对过程性指标的重视程度不够，亟待改进。应结合企事业单位的体量、规模、运行状态，从过程和结果两个方面设计安全指标。

针对局部指标之间矛盾，需要升级维度，站在更高的视角，例如公司视角、总部视角或系统视角，平衡利弊，把握安全与发展、安全与效益、安全与效率的关系，科学设置全局性指标。

安全指标的设计要尽量满足统计简单、表达简洁的要求，避免指标设定容易、统计考核困难的局面。

建立安全指标评价机制。安全指标的设置不是毕其功于一役，不能一成不变，而是一个动态维护的过程，需要管理者定期调整组织发展的主要矛盾和矛盾的主要方面，设定关键安全指标，集中资源解决核心安全问题。当随着时间和环境的变化，一些安全问题获得解决，主要矛盾转化为次要矛盾时，就需要重新设定安全指标，及时调整安全指标的结构、权重等，使之滚动更新，满足SMART 原则，更趋科学有效。

（四）利用科技手段支撑指标体系

安全指标信息的收集、分析、交换和共享能力决定了这些指标到底发挥多大的作用，是规章符合性基础上的安全绩效管理的基础，对于实现基于信息驱动的安全风险管理而言尤为重要，迫切需要利用科学技术手段解决手工采集繁琐、自动化程度低、主观判断失真、分析太浅表、交换有壁垒、共享成本高等问题。

（五）塑造健康安全文化

安全指标的设定在于牵引全体员工的行为方向，通过整合资源有效实现企事业单位的安全目标。但无论安全指标体系如何健全，仍然不能够涵盖民航安全的方方面面，而且随着民航事业的快速发展，运行管理中的新情况层出不穷，安全指标的调整和制定往往是滞后的，指标监测时一定会遭遇盲区，无所适从。必须承认，安全指标带来的安全绩效在一定情况下是存在极限的，制定更多、更细的安全指标不再产生明显的安全改进。相反，更多的安全指标可能限制一个体系在面临新的威胁时的应变能力。

民航企事业单位将安全作为优先级，并不是将安全指标作为优先级。在安全指标体系之外，势必还有大量的缝隙，并没有明确的规范指引员工的行为，往往就需要借助安全文化的力量。安全文化是组织在安全生产中共享的言行习惯、思维方式和价值观念的总和。安全文化比指标监控涵盖更大的范围，可以在更大领域或范畴发挥作用。民航企事业单位要塑造良好的安全文化，不能因为制定了指标所以要完成指标，而应将安全文化融入企业文化中，通过关爱员工、加强激励、规范行为等潜移默化影响员工，鼓励员工主动发现和报告危险源，自觉管控风险，自主加强安全管理。安全文化引领是安全管理的更高层级，也是未来安全管理的发展方向。

综上所述，安全绩效指标结合了目标导向及量化考核的思想，能够直观和准确地反映企事业单位安全管理水平和安全生产状态，安全指标的设置、监测、测量、分析、干预的闭环机制是安全管理的基础。安全指标对于民航安全发展做出了巨大贡献，但民航安全管理中的唯指标论、指标泛化，也伤害民航安全，需要提高警惕，破除对安全指标的迷信。

民航安全管理绝不能抛弃指标体系，而是要建立更加科学的指标体系，以人为本，正确处理安全指标与奖惩关系，利用科技手段支撑指标体系，塑造健康的安全文化，从而实现民航业的高质量发展。同时，关注安全指标还需要兼顾企事业单位的发展指标，尤其是安全指标与效率指标、效益指标的协同关系。