跨国移民的社会保障困境何以破解*——来自澳大利亚社会保障双边合作的经验与启示

谢勇才

(华中科技大学社会学院，湖北武汉，430074)

一、研究缘起

几乎与现代社会保障制度在第二次工业革命中应运而生同步，跨国移民的社会保障问题肇始于19世纪末20世纪初的西欧国家，在人口跨国迁徙的过程中逐步凸显。由于全球各国的社会保障法律法规和制度体系自成一体，跨国移民往往会遭遇社会保障双重缺失和社会保障待遇支付障碍等多重困境[1]。它们不仅给跨国移民和跨国企业带来了巨大的利益损失，而且严重阻碍劳动力在全球范围内的优化配置。为此，西欧国家逐步开展社会保障双边合作[2-3]，即跨国移民的母国与目的地国在平等互惠的前提下，以跨国移民社会保障权益保护为主要议题进行协商或者谈判，缔结互认互惠的社会保障双边协定，构筑公平且可持续的跨国移民社会保障权益协调机制，从而有效维护跨国移民和跨国企业的社会保障权益。

全球社会保障双边合作始于20世纪初工业革命发展较快的西欧国家。1904年跨国劳动者往来比较密切的意大利和法国签订了全球第一份社会保障双边协定[4]，此后社会保障双边合作这一“星星之火”在数十年内渐成“燎原之势”，显现出势不可挡的旺盛生命力。在20世纪40年代以前，社会保障双边合作主要在欧洲国家之间开展，到20世纪40年代初社会保障双边合作开始冲出欧洲、走向世界。1943年澳大利亚和新西兰签署了社会保障双边协定[5]，成为除欧洲外最早开始社会保障双边合作的地区。20世纪60年代以来社会保障双边合作逐步拓展至北美洲、非洲、南美洲和亚洲，日渐成为全球各国政府保护跨国移民和跨国企业社会保障权益的有效路径。

早在20世纪40年代，西方学术界就开始关注社会保障双边合作话题。1942年11月，贝弗里奇在《社会保险和相关服务》中明确提出劳动者在跨国流动过程中可能会遭受社会保障权益损失，建议各国在社会保险方面制定互惠的制度来应对这一问题[6]。纵观国内外相关文献可知，学者们关注的焦点是社会保障双边合作的国别经验问题。简要说来，从社会保障双边合作的开始时间和社会保障双边合作的成熟程度两个维度，可以将现有文献探讨的典型国家(地区)分为两类：一是开始时间较早且比较成熟的国家(地区)，以欧盟[7-13]和美国[14-16]等发达国家(地区)为代表，它们通过与众多国家达成社会保障双边协定，不仅搭建了相对完善的社会保障双边合作网络，而且有效化解了大多数跨国移民遭遇的主要社会保障风险；二是开始时间较晚且不够成熟的国家(地区)，以菲律宾[17-19]和印度[20-22]等发展中国家为代表，与欧美国家相比，它们的社会保障双边合作不仅起步时间较晚，而且仅与为数不多的欧美国家缔结了社会保障双边协定，只缓解了部分跨国移民面临的社会保障困境。

如上所述，学者们对社会保障双边合作的国别经验话题进行了诸多探讨，但令人遗憾的是，虽然澳大利亚是最早开展社会保障双边合作的非欧洲国家，但是很少有学者关注其社会保障双边合作经验。实际上，自20世纪40年初以来，澳大利亚政府与30多个国家达成了社会保障双边协定，在社会保障双边合作领域积累了丰富的经验。有鉴于此，本文充分利用各种文献资料，着重剖析澳大利亚社会保障双边合作的主要实践经验，以期在丰富现有研究的同时，对发展与完善我国社会保障双边合作提供参考和借鉴。

二、澳大利亚开展社会保障双边合作的重要背景

澳大利亚政府推动社会保障双边合作事宜不仅有深刻的国内背景，而且有明显的国际因素，是“内推外促”的结果。

(一)跨国移民的社会保障权益严重受损

澳大利亚作为全球唯一一个四面环海且国土面积占据整个大陆的国家，长期处于人稀地广的状态，经济与社会发展严重依赖外来移民。自殖民时代以来，移民问题就始终是澳大利亚政府最为关注的事项之一，并将吸纳移民作为一项长期的基本国策。事实上，澳大利亚的历史在很大程度上就是一部不断吸引和接纳移民的历史。尤其是第二次世界大战结束后，澳大利亚政府在内阁增设联邦移民部，倡导“移民就是繁荣”且实施密集的移民方案[23]。仅1947—1978年就有超过250万移民迁居澳大利亚[24-25]，自1971年以来澳大利亚的年均净移民数量超过12万人(见表1)。显然，移民为澳大利亚的人口增长和经济社会发展做出了巨大的贡献。

表1 1971—2019年澳大利亚的净迁入移民数量

然而，在这数以百万计的移民中，有相当一部分人曾在母国就业和缴费多年，在工作生命周期的中后期才迁居澳大利亚[26]。他们已经或者即将在母国获得的社会保障权益缺乏可携带性，必然会遭遇巨大的困境。具体而言，主要体现在两个方面：一是社会保障待遇支付存在障碍。纵观澳大利亚和相关国家的社会保障法律法规不难发现，参保者领取社会保障待遇必须满足两个重要条件：一是达到法定的最低居住年限或者最低缴费年限；二是居住在当事国境内。换言之，那些在母国的居住年限或者缴费年限小于法定资格年限的移民，虽然曾在母国居住或者缴费多年，但是仍然无法获得社会保障待遇领取资格。更为糟糕的是，即使部分移民在母国的居住年限或者缴费年限大于法定资格年限，他们也会由于迁居境外而无法获得应有的社会保障待遇。二是社会保障双重缺失。与大多数国家的社会保障制度以缴费贡献为基础不同，澳大利亚的社会保障体系建立在居住年限和财政状况的基础之上[27]，申请者若想获得澳大利亚的社会保障待遇，必须满足具有澳大利亚居民身份、在境内提出申请且达到最低居住年限等一系列条件。以养老金为例，申领者必须在澳大利亚境内居住10年以上且其中有5年的连续时间[28]。对于那些在生命周期的中晚期迁入澳大利亚的移民而言，他们很可能不仅无法满足澳大利亚社会保障待遇的领取条件，也难以获得母国的社会保障待遇领取资格，面临社会保障双重缺失困境，其生存与发展遭受严重威胁。上述两种困境使得数以百万计迁居澳大利亚的跨国移民的社会保障权益严重受损，而且伴随着跨国移民数量的不断增加而日益凸显。

(二)跨国企业的竞争优势遭到弱化

早在第一次世界大战之前，澳大利亚的部分企业就开始放眼世界、走出国门，投资于本土附近的巴布亚新几内亚、斐济等国的矿山和种植园[29]。不过，直到20世纪70年代末，澳大利亚的对外投资规模都相对有限。1950—1980年，澳大利亚对外投资的总量仅占其GDP的1.5%[30]。进入20世纪80年代之后，澳大利亚的对外投资开始摆脱长期在低位徘徊的状态，无论是对外投资的流量还是存量都实现了重要突破。如表2所示，1985—2019年，澳大利亚对外投资的流量与存量由21.58亿美元和66.53亿美元快速增加至53.97亿美元和5792.57亿美元，分别增长了150.1%和8606.7%。

表2 1984—2019年澳大利亚对外直接投资的流量与存量情况单位：百万美元

伴随着对外投资规模的逐年增长，越来越多的澳大利亚劳动者被跨国企业派遣至全球各地就业。虽然澳大利亚的社会保障资金主要来源于一般性税收[31]，但是有些社会保障项目仍需雇主和雇员共同缴费，如医疗保险和强制性企业年金，雇主和雇员的缴费比例超过雇员工资总额的10%[32]。由于外派劳工往往在母公司保留相应的职位，按照澳大利亚的法律规定，他们必须依法缴纳相应的社会保障费。与此同时，出于维护劳动者基本人权的考虑，许多国家(地区)将在境内就业的外籍人士强制纳入其福利计划，要求他们按时合规缴费。进而言之，许多澳大利亚外派劳工在境外就业期间很可能会遭遇社会保障双重缴费问题，不仅被澳大利亚的社保制度所覆盖，而且被纳入就业国的社保计划。他们必须以同一份薪酬待遇作为缴费基数，同时向澳大利亚和就业国的社保制度缴费。这就必然会大幅度提升澳大利亚跨国企业的用工支出和投资成本，严重压缩这些跨国企业的利润规模和发展空间，进而影响其在国际市场上的竞争与发展。

(三)全球社会保障双边合作蓬勃发展

自20世纪初在劳动者跨国流动与现代社会保障制度的“碰撞”和“交汇”中应运而生伊始，社会保障双边合作就引发了诸多欧洲国家的兴趣。为有效应对跨国劳动者的社会保障问题，工业革命比较发达、现代社会保障制度初步建立且人员往来密切的法国、意大利和德国之间开始签署社会保障双边协定。这些社会保障双边协定主要关注工伤保险[33]，基于平等对待原则，要求在工伤赔付事宜上平等对待缔约方劳动者及其家属。不过，随着人员往来的日趋增多和现代社会保障制度的不断拓展，此类社会保障双边协定在应对跨国劳动者的老年、残障、失业和疾病等严重风险时捉襟见肘。尤其是1919年国际劳工组织成立后，它积极创制国际劳工公约(1)如《工人事故赔偿公约》《维护移民工人的养老金权利公约》和《社会保障最低标准公约》等。来维护跨国移民的社会保障权益，有效推动了全球社会保障双边合作的发展。即使在两次世界大战期间，欧洲国家仍积极开展社会保障双边合作，签署了大约150份社会保障双边协定[34]，并在协定的原则和内容方面实现了重要突破。这些协定不仅开始引入参保时间合并计算原则，而且逐步覆盖养老保险、失业保险和疾病保险等福利项目。第二次世界大战结束后，全球社会保障双边合作迎来黄金发展期，仅在1946—1972年，全球就新增700余份社会保障双边协定[35]，它们主要产生于欧洲国家之间，但是也有一部分由欧洲国家与亚非拉国家缔结。换言之，社会保障双边合作蓬勃发展，日渐成为全球各国应对跨国移民社会保障风险的有效路径。

三、澳大利亚社会保障双边合作的主要实践

19世纪中后期，在“牧羊业大潮”和“淘金热”的巨大诱惑下[36]，海外移民持续涌入澳大利亚谋生和定居。即使在1901年澳大利亚联邦政府通过《移民限制法令》以后[37]，来自全球各地尤其是欧美国家和新西兰的移民仍然不断增加。与之相伴，跨国移民遭遇的社会保障权益损害事件逐年增加，不仅降低了澳大利亚对全球移民的吸引力，也有损澳大利亚的国际形象与声誉。同时，社会保障双边合作这一“星星之火”在欧洲蓬勃发展，其有效性和重要性日渐凸显。20世纪40年代初，澳大利亚政府开始关注社会保障双边合作事宜，寻求与本国跨国移民的主要来源国进行社会保障双边谈判，并分别在1943年与新西兰和1954年与英国签署了社会保障双边协定[38]。这是澳大利亚最早签署的两份社会保障双边协定，由此澳大利亚社会保障双边合作正式拉开序幕。此时，由于澳大利亚和新西兰都不允许向外输出养老金[39]，所以这两项社会保障双边协定被设计成了东道国协定，即福利申领人的社会保障待遇在很大程度上由居住国负责支付，即使这些福利待遇主要是基于申领人在原籍国的居住年限或者缴费年限所获得也是如此。

虽然澳大利亚社会保障双边合作开局良好，但是仍然面临两大严重困境：一是不同社会保障模式带来的协调困境。澳大利亚社会保障制度采取的是建立在居住资格基础之上的非缴费型模式，与许多国家社会保障制度实行的缴费型模式存在较大的差异，这就意味着澳大利亚签署的社会保障双边协定必须有效协调两种乃至多种不同模式下的跨国移民社会保障待遇，可能会引发重大的政策和意识形态问题；二是澳大利亚禁止福利输出带来的协调困境。由于澳大利亚法律明令禁止福利输出，这与国际劳工组织在《维护移民工人养老金权利公约》中倡导的以参保时间合并计算理念和按比例支付原则为主要内容[40]，并被许多国家接纳的互惠型社会保障协定格格不入，使得澳大利亚只能与其他国家缔结东道国协定。

为了有效解决这些困境，澳大利亚政府一方面积极完善社会保障双边合作方面的法律条款，另一方面逐步转变社会保障理念，开始接受互惠型社会保障双边协定。具体说来，澳大利亚政府不仅在1973年通过了第2号《社会服务法案》，从此允许福利输出[41]，而且在后面的《社会保障法(修正案)》中引入按比例转移支付原则[42]，允许跨国移民的养老金按比例转移支付。1985年，澳大利亚社会保障部长豪(Howe)就互惠型社会保障协定发表部长级声明时承认，这对澳大利亚来说是一个新颖而又合理的概念，他相信“互惠型社会保障协定将有助于澳大利亚及其合作伙伴更全面地履行社会保障责任”[43]。此外，澳大利亚签署的社会保障双边协定规定的是居住年限的累加，而非缴费年限的累计，即根据居民在澳大利亚的居住时间来按比例支付福利待遇。于是，澳大利亚政府在有效清除这些合作障碍之后，停滞30年的澳大利亚社会保障双边合作再次启动和发力，通过在社会保障双边谈判中瞄准本国跨国移民的重要来源国，澳大利亚政府在1986-1991年间先后与意大利、加拿大、丹麦等10国签订了社会保障双边协定(见表3)，初步构建起灵活高效的社会保障双边合作网络。

为加快社会保障双边合作进程，更好地维护跨国移民的社会保障权益，澳大利亚政府于1999年颁布实施《社会保障(国际协定)法案》[44]。该法案不仅对社会保障国际协定的基本原则和主要内容等关键问题进行具体规定，而且着重将已签署的社会保障双边协定作为附件，为社会保障双边合作的高质量发展提供了强有力的法律保障。此后，澳大利亚的社会保障双边合作进入快速发展期。如表3所示，2000—2015年澳大利亚政府先后与德国、美国、爱沙尼亚等20个国家缔结了社会保障双边协定。迄今为止，澳大利亚社会保障双边协定的缔约国数量达到31个(2)由于澳大利亚与英国的社会保障双边协定于2001年3月1日被正式废除，所以将其排除在外。。澳大利亚成为在全球社会保障双边合作领域中缔约国数量最多的国家之一，逐步编织起日益严密且成熟完善的社会保障双边合作网络。

表3 澳大利亚现有的社会保障双边协定

(续表3)

如表3所示，从缔约国分布来看，31个国家与澳大利亚签订了社会保障双边协定，其中多达26个国家来自欧美地区，其余缔约国分别为1个大洋洲国家、1个南美洲国家和3个亚洲国家。这主要是因为澳大利亚作为英联邦的重要成员国，不仅与欧美国家经贸关系密切，而且其跨国移民主要来源于欧美国家。从覆盖的项目来看，澳大利亚与意大利、葡萄牙等7个国家签署的社会保障双边协定涵盖了《社会保障(最低标准)公约》规定的大多数福利项目，但其主要覆盖的险种是老年、残障和遗嘱保险，因为这些福利项目在参保和受益方面有较长时间的滞后性，讲究权利与义务相对应，具有很强的便携性。事实上，虽然社会保障双边协定从理论上适合一系列社会保障项目，但是从全球各国现有的社会保障双边协定来看，它主要运用于养老金和其他退休收入福利项目。

需要指出的是，在澳大利亚已签署的社会保障双边协定中，除了与新西兰和英国签署的原始社会保障双边协定是单方负责的东道国协定，其余皆为责任共担的互惠型协定。实际上，东道国协定只有在两国互有大量的人员往来且经济发展水平非常接近的情况下才可持续。随着20世纪60年代末新西兰居民大规模移居澳大利亚，而从澳大利亚迁居新西兰的移民数量并未显著增长，加之新定居的新西兰居民滥用福利事件被澳大利亚媒体广泛报道[45-46]，使得两国关系开始走向紧张，澳大利亚政府强烈要求修订澳新社会保障双边协定，并先后于1986年、1988年、1994年、2001年和2016年进行了5次修订[47]，逐步将单边负责的东道国协定转变为责任共担的互惠型协定。此外，由于英国政府对外籍国民实行养老金非指数化政策[48]，其支付给外籍人士的养老金不能像国内养老金水平那样随着物价指数的上升而增长，这导致澳大利亚移民遭受了较大的损失。20世纪90年代，澳大利亚政府多次寻求与英国政府谈判解决这一问题，但是英国政府不是“避重就轻”就是“顾左右而言他”，导致澳大利亚政府于2001年3月1日正式废除澳英社会保障双边协定[49]。

四、澳大利亚开展社会保障双边合作的重要价值

经过半个多世纪的不懈努力，澳大利亚与众多国家缔结了社会保障双边协定，这对于该国的跨国移民、跨国企业和政府而言都具有重要价值。

(一)维护跨国移民的社会保障权益

国家之间缔结社会保障双边协定的主要目的在于将社会保障待遇的支付范围扩大至不符合便携性规定的人，以及来自其他国家而没有资格获得社会保障待遇的人。换言之，澳大利亚与31个国家缔结的社会保障双边协定主要惠及两大人群：一是已入境多年但是居住时间仍未达到社会保障待遇领取年限条件的澳大利亚居民；二是已在某国居住或者缴费多年但尚未达到法定最低居住或者缴费年限抑或是由于离境而失去母国社会保障待遇领取资格的澳大利亚居民。澳大利亚现有的社会保障双边协定通过引入参保(居住)时间合并计算、福利可输出及按比例支付等原则或者条款，将跨国移民在各缔约国的居住时间或者参保时间合并计算，使跨国移民在各缔约国都获得社会保障待遇领取资格。于是，各缔约国根据申领者与本国社会保障制度的关系长度按比例支付社会保障待遇，显著地缓解了这些跨国移民遭遇的巨大社会保障困境。正如澳大利亚社会保障部长豪(Howe)在澳大利亚与意大利签订互惠型社会保障双边协定后的部长级声明中所言，社会保障双边协定将使跨国移民获得应有的社会保障待遇，估计未来20年将有100万人从中获益[50]。以澳大利亚和美国为例，两国的社会保障双边协定自2002年10月1日正式生效以来，惠及的澳大利亚居民人数和金额逐年增加，由2003年的225人和43万美元快速增加至2019年的5455人和1643万美元(见表4)。需要注意的是，倘若居住在境外的人员想利用参保时间合并计算条款获得澳大利亚社会保障待遇，那么他起码要在澳大利亚居住1年且其中有6个月的连续时间[51]。

表4 澳美社会保障双边协定惠及的澳大利亚居民人数及金额

(二)增强跨国企业的竞争优势

毫无疑问，澳大利亚跨国企业克服重重障碍，远涉重洋，进军国际市场，将自身命运与国际同行的竞争和合作紧密结合，主要目的在于不断增强自身的竞争优势，以获得超额利润。然而，外派劳工在境外就业期间遭遇的社会保障双重缴费问题会大幅度提升澳大利亚跨国企业的用工支出和投资成本，显著弱化其竞争优势。令人欣慰的是，在澳大利亚政府与众多国家缔结社会保障双边协定之后，这一问题将得到有效缓解。因为澳大利亚政府与德国、美国等23国签订的社会保障双边协定都涵盖“避免双重覆盖条款”[52]，它明确规定：只要外派劳工的外派时间不超过3～5年，那么在此期间他仅被母国的社会保障制度所覆盖；倘若外派劳工的外派时间超过3～5年，那么在此期间他仅被纳入就业国的社会保障计划(见表5)。换言之，通过社会保险费用互免方式，澳大利亚现有的社会保障双边协定可以保证外派劳工在境外就业期间只被某一国的社会保障制度所覆盖，可以有效化解该群体面临的社会保障双重缴费风险，显著增强跨国企业在国际市场上的竞争优势。

表5 澳大利亚现有社会保障双边协定规定的互免期限

(三)减轻社会保障财政负担

作为西方国家中最容易接受移民的国家之一[53-54]，澳大利亚政府开展社会保障双边合作还有助于减轻社会保障财政负担。因为澳大利亚的迁入移民远多于迁出移民(见表1)，倘若澳大利亚政府能够设法维护这些迁入移民在原籍国的社会保障权益，寻求这些原籍国支付相应的社会保障待遇，那么其在满足移民群体社会保障需求方面的负担将会大为减轻。以澳大利亚与意大利社会保障双边协定为例，在1988年9月至1989年6月，共有22000名澳大利亚人和意大利人利用澳意社会保障双边协定获得养老金待遇，其中多达16000人领取的是意大利养老金待遇，仅有6000人领取澳大利亚养老金待遇[55]，显然澳大利亚政府节省了一大笔社会保障费用。事实上，澳大利亚与加拿大、荷兰等众多国家缔结社会保障双边协定也能起到类似的作用。截至2008年9月10日，澳大利亚与新西兰、芬兰等23国缔结了社会保障双边协定，其中19项社会保障双边协定已生效，这些伙伴国每年向澳大利亚居民支付的养老金总额高达6.7亿美元，而澳大利亚仅需向这些伙伴国支付2.7亿美元[56]，每年可以节省数以亿计的社会保障支出。

五、对我国社会保障双边合作的主要启示

20世纪90年代末，随着对外投资规模和跨国就业人员数量的逐年剧增，我国政府在全球社会保障双边合作如火如荼地开展了将近一个世纪之际开始关注社会保障双边合作事项，逐步寻求与欧美国家进行社会保障双边谈判。经过20余年的努力，我国政府先后与德国、塞尔维亚等12个国家签订了社会保障双边协定(3)12个缔约国及协定签署时间分别为：塞尔维亚(2018.06.09)、日本(2018.05.09)、卢森堡(2017.11.27)、西班牙(2017.05.19)、法国(2016.10.31)、荷兰(2016.09.12)、瑞士(2015.09.30)、加拿大(2015.04.02)、芬兰(2014.09.22)、丹麦(2013.12.09)、韩国(2012.10.29)、德国(2001.07.12)。，搭建起初具雏形的社会保障双边合作网络。需要指出的是，虽然我国社会保障双边合作已进入发展阶段，但是仍然存在发展进程缓慢和覆盖项目有限等诸多严重困境[57-58]。与起步于20世纪40年代初且日臻成熟的澳大利亚社会保障双边合作相比，无论是在发展阶段、发展质量和成熟程度等战略方面，还是在协定数量、覆盖项目和惠及人群等战术方面，都存在较大的差距。显然，澳大利亚在社会保障双边合作领域曾经遭遇和解决的一些难题，很可能是我国正在或者即将面临的困境。因此，作为重要的“他山之石”，澳大利在社会保障双边合作领域的有益经验，可以为我国社会保障双边合作带来一些重要启示。

(一)完善社会保障双边合作法律

如上所述，针对社会保障双边合作进程中遭遇的诸多困境，澳大利亚政府不仅出台了《社会服务法案》和《社会保障法(修正案)》，而且颁布实施了《社会保障(国际协定)法案》，逐步建立相对完善的社会保障双边合作法律体系，有力保障了本国社会保障双边合作的有效运行与健康发展。事实上，纵观西方国家社会保障制度的建立、发展、改革与完善历程不难发现，立法先行是最重要的成功经验之一。与此形成鲜明对比的是，尽管我国社会保障双边合作已有20余年的发展历史，但是这一领域的法律法规严重匮乏。无论是当前社会保障领域最完善的《中华人民共和国社会保险法》(简称《社会保险法》)，还是劳动者就业领域最重要的《中华人民共和国劳动法》(简称《劳动法》)和《中华人民共和国劳动合同法》(简称《劳动合同法》)，抑或是对外劳务合作领域最权威的《对外劳务合作管理条例》和《对外承包工程管理条例》，都没有关于跨国劳动者社会保障权益保护方面的章节条款，在十三届全国人大常委会2018年9月公布的116件立法规划中也难觅相关法律的踪影[59]，遑论专门的社会保障双边合作法律法规。因此，我国政府应当尽快完善社会保障双边合作领域的法律法规，使我国社会保障双边合作“有法可依、有章可循”。概要而言，可以从以下几个方面着手：一是建议全国人大常委会修订《社会保险法》《劳动法》和《劳动合同法》，增加跨国劳动者社会保障权益保护方面的章节条款；二是建议国务院修订《对外劳务合作管理条例》和《对外承包工程管理条例》，细化对外劳务合作人员权益保护内容，适量增加对外劳务合作人员社会保障权益保护条款；三是建议国务院在条件成熟时出台《劳动者境外就业与社会保障条例》，全面规范跨国劳动者的就业和社会保障事宜，从而为我国社会保障双边合作的有效运行与高质量发展保驾护航。

(二)引入多元化的合作方式

由于在就业方式、目的地国和跨国时长等方面存在显著差异，外派劳工和其他跨国移民面临的社会保障风险也存在较大差异，前者主要遭遇社会保障双重缴费问题，而后者主要面临的是社会保障待遇支付障碍和社会保障双重缺失问题。正是由于认识到了这一点，澳大利亚一方面利用社会保险费用互免方式应对外派劳工遭遇的社会保障风险，另一方面借助参保(居住)时间合并计算、福利可输出和按比例支付等多种方式化解其他跨国移民面临的社会保障风险，最大限度地维护了跨国移民的社会保障权益。然而，我国的绝大多数社会保障双边协定只引入了单一的社会保险费用互免方式(见图1)，几乎没有涉及其他重要的合作方式。换言之，这些社会保障双边协定只能解决外派劳工遭遇的社会保障风险，对于其他跨国劳动者遭遇的社会保障风险则鞭长莫及。根据澳大利亚的经验，我国政府在社会保障双边合作中应当引入多元化的合作方式，具体说来：一是尽快与12个缔约国商谈协定修订事宜，引入参保(居住)时间合并计算、福利可输出以及按比例支付等合作方式；二是在未来签署的社会保障双边协定中引入多元化的合作方式，使社会保障双边协定逐步走向成熟。唯有如此，我国社会保障双边协定才能有效满足跨国移民群体多样化、多层次的社会保障权益保护需求，从而实现跨国移民社会保障权益的最大化。

注：实线表示已引入，虚线表示尚未引入。

(三)适时修订社会保障双边协定

毋庸置疑，社会保障双边协定的主要内容保持相对稳定是其有效运行与健康发展的重要保证，但是社会保障双边协定并非一成不变的金科玉律。随着跨国移民的迁徙周期和迁徙模式日趋复杂，已生效多年的社会保障双边协定在面对层出不穷的新情况和新问题时往往顾此失彼。面对波诡云谲的外部世界，各国的社会保障制度都在不断调整和发展。如前所述，澳大利亚政府根据国际和国内情势的发展变化，积极寻求与缔约国(如新西兰、英国等)修订社会保障双边协定，有效维护了本国移民的合法权益。面对世界“百年未有之大变局”，我国政府也应当根据不断变化的国内外形势，适时修订社会保障双边协定。事实上，自2000年以来，我国和部分缔约国的社会保障制度都处于深度变革与不断完善之中，随着海外就业和定居的人员逐年增加，我国现有的相对简单的专业型社会保障双边协定难以有效应对国内外环境变化带来的新问题、新矛盾和新挑战[60]。因此，迫切需要重新检视并科学修订已生效多年的部分社会保障双边协定，使之尽可能惠及大多数跨国劳动者，从而推动我国社会保障双边合作高质量发展。