失信联合惩戒的地方立法实践及反思

汪亚枫，刘茂林

（1.中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430073；2.湖北警官学院，湖北武汉 430035）

失信联合惩戒发端于人民法院执行环节，在破解“执行难”的问题上取得了显著效果。因此，其被广泛借鉴应用于经济社会的其他领域，一跃成为社会信用体系建设的重要支撑和核心机制，为社会主义市场经济的发展保驾护航。近几年国家出台大量的文件，影射出失信联合惩戒制度从产生到发展的重要过程。原本只是应用于司法领域的失信联合惩戒制度，逐渐向行政领域渗透蔓延，为其发展开辟了新的阶段。①2014 年，国务院发布《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》，我国社会信用体系建设全面展开。2015 年，国务院常务会议提出建立失信联合惩戒制度。2016 年，国务院下发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，失信联合惩戒制度正式在国家层面形成。2018 年，中共中央在《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》中指出，要建立健全失信联合惩戒制度，党的十九届四中全会也指出要加强失信惩戒。2019 年，国务院办公厅发布的《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》对失信联合惩戒提出了具体要求。2020 年，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020-2025 年）》也明确提出要推进社会诚信建设，建立完善失信惩戒制度，推动出台社会信用方面的法律。失信联合惩戒制度的实施方兴未艾，在社会信用体系建设中正在发挥着积极有效的作用。有关于社会信用方面的全国性立法虽然尚未出台，但是已经纳入了十三届全国人大常委会立法规划。目前，很多地方已经有了地方立法先行先试的实践，出台了多部涉及失信联合惩戒的地方性法规和政府规章，积累了诸多值得借鉴的经验，但这些地方性法规和政府规章之间差异性较大，立法技术参差不齐，导致在实践中出现操作标准异化等问题。本文对相关立法进行实证分析，希冀为失信联合惩戒地方立法的完善和全国性法律的出台提供参考，加快推进国家治理法治化进程。

一、失信联合惩戒的地方立法现状

失信联合惩戒制度是社会信用立法的核心内容，全国性社会信用立法正在研究论证阶段，虽尚未出台，但在地方立法先行先试的过程中已经出台了大量的地方性法规和地方政府规章，并且有关失信联合惩戒的规范性文件也铺天盖地，囊括的社会领域十分广泛，这为其发展奠定了坚实良好的现实基础。为方便比较分析，本文从省级地方立法、设区的市地方立法以及规范性文件三个维度来归纳分析。

（一）省级地方立法

据不完全统计，已有北京、上海、河北、河南等省级地方立法14 部（见表1），出台时间主要集中在2015－2020 年之间。由此可见，2014 年国务院出台的《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》对失信联合惩戒的地方立法起到了积极的促进和指导作用。此外，有天津、黑龙江、湖南、广东、江苏、甘肃、重庆、青海以及贵州等省级社会信用立法已经形成了立法草案，处于公开征求意见状态。在这14 部社会信用省级地方性法规和政府规章中，有河南、辽宁、山东以及浙江四个省份的地方性法规中对失信联合惩戒有专章规定，且篇幅占比大，如《河南省社会信用条例》共有70 个条文，涉及失信联合惩戒制度的有14 条，占比达20%，失信联合惩戒制度的重要性可见一斑。其中，河南、辽宁、山东三个省份的地方性法规的施行日期均为2020 年，浙江省则为2018 年。可以说，这四部地方性法规在一定程度上代表着地方最新立法动态和立法水平，也能间接看出失信联合惩戒独立成章，使用大量法律条文进行专门规定有着重要的现实意义和立法需求。

表1 涉及失信联合惩戒的省级地方立法统计

（二）设区的市地方立法

除了省级地方性法规和政府规章之外，还有许多设区的市也相继出台有关失信联合惩戒的社会信用地方性法规与政府规章，如《宿迁市社会信用条例》《南京市社会信用条例》《福州市社会信用管理办法》等，因数量庞大，在此不一一列举。自《立法法》修改，授予设区的市以立法权以来，地方立法活动火热开展，开启了地方立法的新阶段，失信联合惩戒地方立法亦迎来了机遇。使用北大法宝数据库，以“社会信用”为关键词，检索地方性法规1077 部（含尚未生效），除去省级地方立法，设区的市地方立法数量也有一千多部。①如无特殊说明，本文数据均来源于北大法宝数据库。设区的市失信联合惩戒地方立法在很大程度上能够因地制宜，结合本地区实际情况开展失信联合惩戒，既是对上位法的进一步实施，也是一种重要补充。

（三）规范性文件

规范性文件在行政领域具有法定的效力，是实施失信联合惩戒制度的重要载体。以“失信联合惩戒”为关键词，检索出地方规范性文件2408 部。检索结果显示，关于失信联合惩戒的现行规范性文件主要分布于2016-2020 年。另外，截至目前，国家有关部门还联合签署了46 部联合惩戒备忘录。②数据来源于信用中国官网，http://credit.qj.gov.cn/staticPage/c6c43495-2ba1-4ec5-a195-00de51e bbe40.html，2020 年8 月8 日访问。从中央到地方都发布了大量的失信联合惩戒规范性文件，这说明失信联合惩戒制度进入了发展热潮，同时也能在一定程度上看出地方立法需要有规范性文件作为补充和细化。

失信联合惩戒地方立法已然呈蓬勃发展之势，未来将会有更多拥有地方立法权的地方出台相关地方性法规和规章。健全失信联合惩戒制度对于信用中国的建设至关重要。长久来看，失信联合惩戒制度必将更加成熟，社会信用体系亦将更加完善。但是，短期来看，目前失信联合惩戒地方立法依然面临着诸多困难，地方立法难度相当大，如重庆市自2017 年将社会信用立法纳入立法调研项目以来，立法草案经历过40 余次修改。[1]失信联合惩戒是信用体系的核心机制和本质特征，[2]失信联合惩戒的地方立法实践所积累的成功经验需要推广，存在的问题也亟待解决，如此才能完善社会信用体系和失信联合惩戒地方立法体系，并为国家层面的社会信用法律的出台奠定根基。

二、失信联合惩戒的地方立法检视

上文列举的14 部省级地方性法规和政府规章基本可以描绘出失信联合惩戒的地方立法现状，通过对这14 部法律文本中有关失信联合惩戒的条款进行比较研究，不难发现出目前失信联合惩戒存在的问题。

（一）对失信联合惩戒制度本身的规制缺位

法治体系是国家治理体系的重要依托，[3]对失信联合惩戒制度进行法律规制，才能让社会信用体系朝着法治化方向健康发展。失信惩戒会对企业和失信人员的声誉、信誉造成诸多影响，[4]在社会信用体系建设中，给予失信主体一定的惩罚措施十分必要，而更为重要的是对失信联合惩戒制度本身的监督和规制。伴随着行政权力的扩张性，失信联合惩戒制度在行政领域亦呈井喷之势，对社会信用体系的发展和失信主体的权利义务产生了十分重要的影响，但对该制度本身的法律规制却处于缺位状态。地方对失信联合惩戒的制定主体有不同的规定，各级行政机关都能够成为制定主体，实施主体涵盖行政机关、市场主体、群团组织、社会组织等，关于失信联合惩戒的地方性法规、规章、规范性文件多达上千部，涉及领域广泛。如此庞大的一个制度尚无机制对其进行法律规制和监管，失信主体的合法权益如何能够得到源头上的保障？实践中，对失信主体产生最直接影响的应当是数量庞大的地方规范性文件，这些规范性文件在出台之前是否进行过专门的合法性审查值得深究。此外，失信联合惩戒中的“联合”该作何理解，“联合”的范围和边界是什么？对此尚无定论。对于失信联合惩戒制度本身，不管其是否违反“一事不再罚”抑或是“一事多罚”，①胡建淼教授认为失信联合惩戒违反“一事不再罚”原则，而王伟教授则认为对失信主体的惩戒是“多罚”而不是“再罚”，是一种“事后评价”。无疑都增加了失信主体的实体负担，因而对该制度本身的规制万不可缺。

（二）失信行为的种类划分标准参差不齐

失信行为的种类划分是适用何种惩戒措施的先决条件，将某一失信行为准确归类，影响着失信主体的实体权利，对失信主体所要承担的后果产生实质性影响。在实践中，有些地方依据行政处罚的结果，将失信行为划分为三类，即一般（较轻）失信行为、严重失信行为和较重失信行为。②参见兴化市统计局《关于做好统计失信行为分类工作的通知》（兴统〔2014〕23 号）、《清远市重点人群守信激励、失信惩戒管理暂行办法（试行）》等。而在地方立法实践中，失信行为一般只作两类区分，即一般失信行为和严重失信行为。即便如此，在上述14 部地方性法规和地方政府规章中，鲜有条款对一般失信行为详细规定，对严重失信行为有具体规定的也只有河南、山东和湖北三个省份。并且这三个省份在立法中均是以列举式的方式规定何种行为属于严重失信行为，且标准各异。《河南省社会信用条例》第33 条列举了十大类严重失信行为，《湖北省社会信用信息管理条例》第29 条规定了五种行为属于严重失信行为，且均被河南省列举的十种严重失信行为所涵盖。而《山东省社会信用条例》第29 条规定的五种失信行为，其中有四种与河南省、湖北省的标准一致，但不同的是，山东省将“拒不履行法定义务，严重影响司法机关、行政机关公信力的行为”也作为严重失信行为。此外，在这三部地方性法规的条文中，还有一个极为重要的表述：河南、山东两省在认定失信主体不履行生效法律文书时，表述为“拒不履行”，而湖北省的表述为“有能力履行但拒不履行”。二者表述不同，结果千差万别，是两个完全不一样的概念。

地方性法规作为地方立法中具有最高效力的法律文件，应当对失信行为的种类作出明确和一致的区分。实践中有诸多较低位阶的法律文件对失信行为作具体归类，但如果只以规范性文件或是地方政府规章的形式加以规定，容易出现因法律位阶低而引发同一失信行为却面临不同惩戒措施的尴尬局面。

（三）失信主体的救济措施缺失

没有救济的权利不是真正的权利。为失信主体开拓救济渠道是失信联合惩戒制度的一体两面，二者不可偏废，缺一不可。失信联合惩戒的一般表现形式为取消或限制优惠待遇、重点督察、禁止进入特定领域、禁止特定任职资格、增加交易成本等，但无论是何种形式，其实质都是对失信主体合法权利的克减。因此，对失信主体进行法律救济尤为必要。在社会信用体系的建构中，失信联合惩戒是能够发挥积极功效的核心机制，同时也是社会信用体系建设中迄今为止颇具威慑力亦具侵害性的手段之一。[5]然而，惩戒只是建设社会信用体系的一个重要抓手，而并不是最终的目的。从地方立法实践中可以看到，对失信主体的救济措施最多仅是一个模糊性表达，实施难度大，缺乏实际意义，更有甚者，在一些地方的信用立法中没有对失信主体的救济条款。如《湖北省社会信用信息管理条例》第31 条规定，“国家机关决定对失信信用主体采取惩戒措施的，应当告知实施理由、依据和救济途径以及解除惩戒措施的条件”。如前所述，权利救济的重要程度不亚于失信联合惩戒，用大量篇幅规定如何惩戒，但是对于如何救济却一笔带过。该条款虽然提到了“救济途径”，但对于救济途径究竟为何，其使用程序、具体方式却没有明确说明。内蒙古自治区、浙江省和河南省等少数地方的社会信用立法也是类似的模糊性表达和概括性条款。当然，这还是比较乐观的现象，尚有更多地方的信用立法对“救济途径”只字未提。这种立法现象的存在并不是法治进步的表现，反而极有可能为公权力侵犯私权利提供一条隐藏的通道，对公民合法权益的保护产生现实性威胁。

近年来中国立法学的发展有目共睹，积累的立法经验宝贵而丰富。对失信联合惩戒立法来说，中国立法学不存在技术上的难题，而更多的立法困难在于无法对失信行为予以囊括。这个困难是随着社会发展而动态变化的，因而无法完全解决。但充分保障公民合法权益，提供更加完善的救济途径是立法者有能力而为之的。

（四）地方失信联合惩戒体系互异

有关失信联合惩戒的法规、规章以及规范性文件数量庞大，覆盖范围之广，但实则杂乱无章，毫无体系可言。以上文表1 中所列举的14 部地方性法规与政府规章为研究基础，进一步分析失信联合惩戒制度之具体内容（见表2）。

表2 地方立法中失信联合惩戒制度概况

在这14 部法律文本中，没有发现有关失信联合惩戒定义的条款，目前理论界和信用信息主管部门亦没有对失信联合惩戒进行过正式的定义，其概念、特征以及本质等要素有待进一步探索。在这些基础问题没有廓清之前，失信联合惩戒制度的发展就会出现很多问题，其体系便难以完备，各地方便难以做到制度的有机统一。如表2 所示，有关失信联合惩戒的14 部法律规范中，法律位阶不同，有6 部属于地方政府规章，有8 部属于地方性法规。具体来看，该14 个地方中，有山东、湖北以及内蒙古3 个地方在立法中规定省、自治区人民政府为失信联合惩戒的制定主体，其余11 个地方对失信联合惩戒制定主体的规定各异，而《浙江省公共信用信息管理条例》未明确规定失信联合惩戒制度的制定主体。此外，对失信联合惩戒的实施主体亦有不同的规定，如从北京市和内蒙古自治区的立法中可以看出行政机关是失信联合惩戒的实施主体，而上海市则规定实施主体为行业协会、行政机关，山东省则规定有关部门和单位是实施主体等。此外，不同地方对于惩戒措施的设置也有不同的规定。以河北省与河南省的立法为例，《河北省社会信用条例》规定，对于失信主体应当采取六种惩戒措施，而《河南省社会信用条例》规定的惩戒措施则在河北省的六种惩戒措施基础之上，增加了一种，即“在实施行政许可等工作中，列为重点审查对象，不适用告知承诺等简化程序”。此外，河南省还规定对于严重失信行为，可以采取限制高消费等九种惩戒措施。各地对于失信联合惩戒的不同规定造成了制度制定与实施上的差异化，实际上还会引发失信行为认定与惩戒措施执行的多重标准，这将会极大限制该制度的发展。

三、失信联合惩戒地方立法的基本遵循

通过立法建立健全失信联合惩戒制度，推进诚信建设，优化社会环境，是实现法治中国的必由之路。完善以失信联合惩戒为核心制度的社会信用体系，是推进国家治理法治化的有机组成部分。就此而言，失信联合惩戒制度应当受到法治国原则的规范和约束，具言之，失信联合惩戒的地方立法要以合法原则、后果与行为相当、必要限度以及责任自负为基本遵循。

（一）合法原则

合法原则指的是失信联合惩戒制度从立法到实施的整个过程均应当符合法律的规定。失信联合惩戒制度的立法权限、制定主体、实施主体、惩戒措施的设定等各个环节都应当在法律的框架之下进行。

第一，失信联合惩戒的立法权限要符合法律规定，既不能越位立法，也不能抵触上位法。根据《立法法》第72 条的规定，设区的市立法权限仅限于“城乡建设与管理”“环境保护”和“历史文化保护”三个授权事项，设区的市立法机关可以对这三个事项进行相关的失信联合惩戒立法。除此之外，设区的市立法机关不得越位立法。另外，地方立法机关在失信联合惩戒立法时还要遵循上位法的规定，设区的市在进行立法时除了要维护法制统一，还要获得省级立法机关的立法批准。第二，失信联合惩戒制度的制定主体与实施主体要符合法律规定，没有获得授权的单位和组织不得进行制定和实施。现行的地方社会信用立法应当遵守省级地方性法规、政府规章对于失信联合惩戒制度制定主体与实施主体的规定（同表2）。第三，惩戒措施的设定要合法合规。惩戒措施主要表现为对失信主体权利的克减和义务的增加，对于地方立法机关无权设定的惩戒措施则不得设定。同时，惩戒措施的设定要充分尊重与保障公民基本权利。根据《立法法》第8 条的规定，对于国家保留事项地方不得立法，如对“税率的确定”，地方在设定失信联合惩戒措施时不得提高税率、增加失信主体应缴纳的税费等。随着失信联合惩戒制度在行政领域的应用，许多惩戒措施呈现出行政处罚性，因而还要依照《行政处罚法》的相关规定，对于地方无权设定的惩戒措施，不得违反法律、行政法规的强制性规定而设定。

（二）后果与行为相当

后果与行为相当是说采取失信联合惩戒措施要考虑失信行为的严重程度，既不能过轻也不能过重，充分考虑违法违约行为的性质及其后果，避免过罚失当。[6]正如刑法中的罪责刑相适应原则和行政法领域的比例原则一样，失信联合惩戒领域中的惩戒措施与失信行为也要相适应、成比例。后果与行为相当应当至少包含以下三种含义：其一是失信主体的失信行为显著轻微，所产生的消极影响可以轻易消除，则不必要采取联合惩戒措施对失信主体进行惩罚；其二是惩戒措施的轻重应与失信行为的严重程度相适应，对于一般失信行为应采取较轻程度的惩戒措施，对于严重失信行为应采取较重程度的惩戒措施；其三是指惩戒措施的实施主体应当在自由裁量的范围内理性作出惩戒决定，把握好惩罚幅度，依法依规、合情合理行使自由裁量权。特别是在对严重失信行为的处理当中，地方立法实践中的做法较为宽泛，对此应当作出限缩解释。《河南省社会信用条例》第32 条与第34 条规定的是对一般失信行为与严重失信行为的惩戒措施，但是第32 条还规定了对待严重失信主体，不仅要采取第32 条规定的七种惩戒措施，还应当采取第34 条规定的九种惩戒措施。失信联合惩戒本身就是对失信主体的额外处罚，所以严重失信主体面临的惩戒措施力度很大，接受的负担更多。基于此，对于第32 条和第34 条的所列举的兜底条款“国家和本省规定的其他惩戒措施”务必作限缩解释，对相关条款也应当作狭义上的理解。当然，法律的实施也不宜过于畏手畏脚，在惩罚失信主体时，也应当做到让失信主体的失信成本高于失信收益。[7]

（三）必要限度

必要限度是指对失信主体实施的惩戒措施与失信行为之间不仅具有必要的关联，还应当遵循一定的限度。“必要”限定的是惩戒措施的种类，“限度”限定的是惩戒措施的实施程度。在惩戒措施的制定和实施过程中都应当遵循必要限度，保障失信主体的合法权益，实现良法善治。必要限度与公法领域中的不当联结禁止原则有一定的重合但又不完全等同，不当联结禁止原则指的是行政机关的行政行为与人民的付出之间，若无实质的内在关联，不得互相结合，禁止“与事件无关之考虑”。[8]而失信联合惩戒制度下的必要限度则包含了两点内容：其一是说决定对失信主体实施惩戒措施的单位或组织想要实现的目的或效果与采取的惩戒措施之间应当有必要的关联，对于“此领域”的失信行为则不宜课以“彼领域”的惩戒措施；其二是说失信联合惩戒中想要“联合”的范围不是无边界的，“处处受限”也应当是有边界的，而此中的“处处”范围有多大，领域有多广，都涉及“限度”的问题。例如，曾经一度在网络上引发热议的高铁“霸座”现象，某地方对失信主体的惩戒措施之一为“限制高消费”，假使该地方有人在高铁上“霸座”被记录为失信主体，那么对其进行高消费限制就存在合理性争议。

（四）责任自负

责任自负是指对失信主体的惩罚只能限定于失信主体自身，而不能波及其他与失信行为无关的单位或者个人。如果说合法原则、后果与行为相当以及必要限度是对失信主体合法权益的保障，责任自负则是对与失信主体有一定社会关系的其他单位或者个人合法权益的保障。责任自负也包含两点内容：其一是要保证失信主体承担失信责任，接受惩罚；其二是要保证与失信行为无关的单位或者个人不受牵连。现代社会中，每一个人都是独立的自然人，行为人对自己的行为负责，并且无需对他人的行为负责，此乃法治的体现，失信联合惩戒制度自然应当秉承责任自负的原则。《公务员法》第26 条虽然规定了“被依法列为失信联合惩戒对象的”不得录用为公务员，但却没有规定其亲属也不得被录用为公务员，然而实践中出现很多父母被列为失信被执行人而子女报考公务员、转学等却屡屡受限的案例。这种做法虽然在一定程度上可以促使失信被执行人履行相关义务，但是对第三人的合法权利造成了侵害，不符合现代法治的基本原则。《南京市社会信用条例》第42 条第4 款规定了“不得对失信主体以外的第三人实施社会信用惩戒措施”，很好地践行了现代法治原则，明确了失信主体应当责任自负而不牵连他人。

四、失信联合惩戒地方立法的完善路径

失信联合惩戒是当前社会信用立法中的关键制度设计，[9]其制度的完善将影响着整个社会信用体系功能的运转。对于实践中出现的问题，想要从根本上解决，就需要从制度的本身寻求答案。对于失信联合惩戒所面临的困境，需要在立法中建立规范，完善规范，使问题在源头上能够得到有效解决。

（一）加强法律控制，对相关法律文件进行合法性审查

法律规范是失信联合惩戒制度运转的根基，法律法规、规章以及规范性文件对失信联合惩戒的设计直接决定了制度未来的实施形态。在制度实施过程中出现侵害失信主体权利的问题，对其进行救济，属于实施环节的救济，是信用体系建设的次生问题。而对涉及失信联合惩戒制度的法律法规、规章以及规范性文件进行法律控制，在制定环节最大限度保障合法权利，是信用体系建设的原生问题，其重要程度不亚于救济机制的设定。当然，二者都是不可或缺的。

对于法律法规和规章的合法性审查，实践中已有成型的解决机制，而更容易出现合法性风险的是诸多规范性文件。近年来，每年都会撤销、纠正大量的违法规范性文件。[10]如何解决失信联合惩戒规范性文件的“不规范”问题，应当是当务之急。一般事项的规范性文件管辖范围多是单一领域，而失信联合惩戒的特殊性在于“联合”的多领域、“联合”的广泛性提高了合法性审查的难度。应当开通专门的合法性审查渠道，并涵盖事前审查和事后审查。第一，事前审查。制定失信联合惩戒规范性文件的牵头单位应当联合其他相关的部门，组成合法性审查联合工作组，根据信用法律法规和规章以及上级部门的规范性文件，逐一对照，对于违反上位法的规定，要及时予以删除或修改。制定机关自我审查之后，还应报同级人大常委会或政府备案。第二，事后审查。对于已经生效的规范性文件，造成失信主体权利受损的，失信主体有权向制定机关的上级部门提起复议或人民法院提起诉讼，并附带规范性文件审查。若规范性文件制定机关主动发现该规范性文件存在违法之处或因法律环境的变化已经不合时宜，应当及时作出修改、撤销或是废止。

（二）明确区分标准，将失信行为分门别类

地方现行的社会信用立法普遍将失信行为分为一般失信行为和严重失信行为，然而，二者的区分标准却难以统一。目前在地方立法实践中已经出现了不对轻微失信行为予以信用惩戒的人性化趋势，如《江苏省社会信用条例（草案）》（征求意见稿）第26 条规定：“信用主体的轻微失信行为记入失信行为记录，不进行披露和信用惩戒。”重要的是，要对纳入信用惩戒范围的失信行为进行类型化整合和精细化区分。而失信联合惩戒是一个极其庞大的系统，既有违反社会治安的失信行为，也有破坏民商事法律关系的失信行为，更有进行刑事犯罪的失信行为，故对失信行为不能一概而论，笼统划分。

失信界定是失信联合惩戒的基础，[11]直接关系失信主体的权利义务变化。失信行为划分“一刀切”的乱象应当极力避免，仅区分失信轻重程度还不足以称为精细化管理，[12]建议从横纵两个维度确定区分标准，即横向上先将失信行为按照社会领域分门别类，纵向上按照不同领域分类后再将失信行为进行程度划分。具体而言，在失信联合惩戒立法中规定，由失信联合惩戒制定主体或者社会信息主管部门将失信行为按照行政领域、经济领域、刑事领域以及社会生活等领域等标准分级归类，再由前述各个领域的省级主管部门对该领域内的失信行为作程度划分，即一般失信行为和严重失信行为。在作程度划分时，应按照惩戒法定性的要求，考察信用主体违法行为严重性和主观故意性。[13]一方面，信用惩戒的覆盖面广，对失信主体的影响较大，应当确保遵循后果与行为相当原则。若失信主体的失信行为显著轻微，能够及时纠正或已经纠正，则不宜纳入惩戒范围。另一方面，要重点关注失信主体的主观方面。若失信主体的主观心理状态为过失，也不应当纳入惩戒范围。这是因为对于失信主体来说，其已经为违法失信行为承担过法律责任（民事、行政或刑事责任），而过失行为并不是出于其真正意愿，与诚实信用原则联系不大，因而不宜对过失失信主体实施信用惩戒。

（三）完善立法设计，建立失信主体救济机制

有权利，必有救济。对失信主体进行法律救济是现代法治的必然要求和应有之义。在失信联合惩戒体系尚不完善的情况下，失信主体的合法权利很容易受到公权力的侵犯，即使是在法律规范完备的情况下，也难免存在违法执行的情形。在“联合”领域不断扩张的背景下，亟待立法建立完善的失信主体救济机制，在顶层设计上保障失信主体合法权益。

复议和诉讼是传统的救济方式，不足以完全保障失信主体的合法权利。应当构建新型的救济机制，给予失信主体与惩戒实施主体之间更多的自主解决争议的法律空间。这种新型的救济机制应当包含以下几个环节，即异议、申诉、信息更正与删除、信用修复。第一，异议。失信主体对被列入失信联合惩戒名单有异议的，可以以书面或者口头形式向实施机关提出，有事实依据的还应当提交相应的事实材料。实施机关在收到材料后应当记录在案，并在一定的合理期限内进行异议审查，以书面形式告知异议申请人处理进度和结果。在异议期间，对异议申请人的信用惩戒应当暂停。第二，申诉。申诉是对异议的一道保障，若异议申请人对异议的处理结果不认可，可以向实施机关的上级部门提出申诉，上级部门在一定的合理期限内对事实展开调查，并以书面形式将处理结果告知申请人。申诉期间，对异议申请人的信用惩戒应当暂停，但异议和申诉的期限不计入失信主体的失信信息保存期限。第三，信息更正与删除。在对失信主体的惩戒期间，若实施机关主动发现事实有误，应当及时撤销惩戒决定，立即将失信主体的失信信息予以删除。对失信主体造成一定负面社会影响的，实施机关还应当公开致歉，帮助失信主体消除影响。此外，对于已经经过失信信息保存期限的，亦应当及时删除不良记录。第四，信用修复。在惩戒期间，失信主体主动履行义务或者改正失信行为的，可以向实施机关提出信用修复申请。实施机关经过审查后可以删除失信主体的失信信息，解除对失信主体的惩戒措施。

（四）推进社会信用法律出台，构建统一的失信联合惩戒体系

地方立法应当与上位法保持协同性，地方立法的先行先试对推动地方立法的完善有着重要的意义，但维护法制统一原则，与上位法相协调，不越权不抵触，是地方立法的“底线”。目前在没有出台失信联合惩戒的全国性法律的情况下，地方立法工作应当以较高法律位阶的行政法规为蓝本，避免出现失信联合惩戒标准的异化。虽然社会信用立法已经纳入立法规划，但是立法条件不成熟，需要进一步论证，所以短期内仍无望出台。目前，地方性法规和地方政府规章规定失信联合惩戒，其合法性存在一定的争议。[14]在此背景下，构建统一的失信联合惩戒体系，可以分为两步走，根据《立法法》第65 条的相关规定，先由全国人大授权及其常委会授权国务院，在地方立法实践中总结经验，尽早制定出失信联合惩戒具体实施细则，待立法条件成熟后，再由国务院提请全国人大及其常委会制定法律。

当前跨地区、跨部门、跨领域的失信联合惩戒已经在全国各地如火如荼地开展，却因为缺少统一的上位法依据而标准各异。在完善全国性立法的前提下，构建统一的失信联合惩戒体系应当具体从制定主体、实施主体、失信行为的认定、惩戒程序以及惩戒措施的设定等方面出发。第一，制定主体。“联合”决定了该制度无法由单独的某个单位或者部门来实施，而应当由多方合作共同完成，考虑到各个地方的地方特色、立法水平等实际情况，应当由设区的市人大或人民政府统一制定。第二，实施主体。实施主体的确定应当严格按照法律规定进行授权，对于有权实施惩戒的单位应当明确在立法中予以明确，对于无权实施惩戒的单位则坚决不得违法授权。第三，失信行为的认定。对失信行为的认定应当有明确统一的标准，既要考虑失信主体的主观方面，也要兼顾该行为是否具有社会影响力，是否限制了他人合法权利的行使等因素，避免“一刀切”的情况。第四，惩戒程序。形式正义是看得见的正义，在行政法领域，行政行为合法有效必然要求程序合法。惩戒程序要根据国家和省级关于失信联合惩戒的相关文件来设定，让失信信息的采集、报送、公示、清除等环节更加规范透明。第五，惩戒措施的设定。惩戒措施涉及失信主体的权利义务变动，应当严格按照《立法法》第82 条的规定，在无上位法依据的情况下，地方政府规章不得作出增加失信主体义务和减损权利的规定。同时还应当依据《行政处罚法》《行政强制法》的相关规定，合法设定惩戒措施。

结语

社会信用体系建设不仅关乎诚信建设的问题，更关乎国家治理的问题。[15]作为国家治理的一个组成部分，失信联合惩戒制度的发展应当置于国家治理的框架下来考量。改革开放以来，市场活力得到充分释放，市场经济得以快速发展，但是市场经济赖以生存的诚信根基却遭到了一定程度的侵蚀，失信联合惩戒不得不承担起惩罚失信行为、倒逼诚实守信的历史使命。实际上，失信联合惩戒的开展也是为了应对复杂多变的社会环境而必须作出的重要改革抉择，构建统一、有效的失信联合惩戒体系迫在眉睫。强化失信联合惩戒的制度实施，在法律层面精准定位失信联合惩戒责任，同样是现阶段的重要任务。而失信联合惩戒责任往往夹杂于传统法律责任之中，建立在传统法律责任之上，这就产生了失信联合惩戒责任是“再罚”还是“多罚”的思考。将失信联合惩戒责任作为一种新型法律责任，与传统的民事、刑事和行政责任并列，[16]可作为一种路径选择。在法治道路上，要注意保护好公民基本权利，还要特别注意失信联合惩戒不能只约束公民和企业，政府诚信问题亦应当引起足够重视。社会信用体系作为国家治理体系的重要环节，要在地方立法的实践中找到最佳路径，实现社会信用体系的法治化和规范化。