突发公共卫生事件的舆情治理要略——以新型冠状病毒肺炎疫情为例

王 欢

（湖北警官学院，湖北武汉 430035）

近年来，随着自然、技术和社会风险的叠加，各类突发事件形态愈发复杂，尤其是突发公共卫生事件，呈现出更强的突发性和多样化，危害强度与涉及广度持续提高，对公共安全乃至国家安全构成重大威胁。十九届五中全会公报明确指出，“十四五”时期经济社会发展六大“新”目标之一是国家治理效能得到新提升，即社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强。因此，要满足人民群众日益增长的安全需求，就必须站在维护国家安全的全局高度，以维护公共安全为具体抓手，着力研究和解决突发公共卫生事件处置问题，以增强全民国家安全意识，健全公共安全风险研判机制，优化突发公共卫生事件应急管理体系。

突发公共卫生事件的舆情能够在一定程度上反映社会公众对该事件的一致观点和倾向意见，进而体现人民群众的安全需求、应对期望和主观评价。对相关舆情的治理，既可作为应急管理措施之一，助力公共安全体系建设和制度创新，又能单独发挥化解危机风险、满足群众期待、维护社会稳定的巨大作用。[1]十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》也指出，要完善坚持正确导向的舆论引导工作机制，构建网上网下一体、内宣外宣联动的主流舆论格局，健全重大舆情和突发事件舆论引导机制。本文以新型冠状病毒肺炎疫情为研究样本，分析搜索数据，总结传播表征，归纳演变规律，尤其是突发公共卫生事件舆情的新发展与新变化，以期为相关舆情治理和应急管理工作提供参考。

一、舆情传播表征归结

随着社会深层矛盾日益凸显，社会冲突不断加剧，自然因素和人为因素引起的各类风险逐渐显露，突发公共卫生事件频发。因其关涉人民群众的生命安全和身体健康，往往迅速引发社会关注和传播，形成全国甚至全球范围的社会舆情，并与现实事件发展交织升温，演化为公共危机，这对相关部门的舆情应对及治理能力乃至一国政府（政党）的社会治理能力和国家治理体系构成重大挑战。因此，对当前突发公共卫生事件舆情传播特点和规律加以总结，有利于破除谣言，去除恐慌，维护稳定，巩固政府公信力，妥善处理突发公共卫生事件。

百度指数是以网民行为数据为基础的数据分享平台。通过指定关键词，可以查询搜索趋势、获知需求变化、分析事件特点、监测舆情趋势。考虑到对新型冠状病毒感染的肺炎疫情的认识过程，即从不明原因肺炎确定为病毒性肺炎并最终判定为新型冠状病毒肺炎，本文以“肺炎”为关键词，选取2019 年12 月1 日至2020 年2 月29 日的时间段，得到相关数据统计，将当前突发公共卫生事件的舆情传播表征大致归纳为以下三个方面：

（一）舆情信息供给稳定，官方发布和移动端成为舆情走势主推力量与渠道

由于引发突发公共卫生事件的重大传染病疫情信息散播速度快，事件影响范围广，公众迫切需要在最短时间内获取关于疫情的最新信息，对媒体报道的数量和质量提出较高要求。而在以互联网为核心的信息技术革命的推动下，新旧媒体之间业已发生复杂互动而非简单迭代。他们彼此竞争、相互合作，不断塑造着媒体技术、产业与文化的新时代样貌。[2]这种具有扩张性与开放性的媒体融合模式投射在突发公共卫生事件舆情之中，就具象化为媒体报道已经能够以快速响应取代滞后反应，以稳定供给破除信息匮乏，在此次疫情中表现为，在“尚未发现明确的人传人证据”“不能排除有限人传人的可能”“持续人传人的风险较低”时媒体对信息挖掘的适度克制，在“不排除人传人可能”“持续人传人的风险较低”时媒体对疫情变化的敏锐捕捉，以及在“已出现人传人和医务人员感染”“存在一定的社区传播”“存在进一步扩散风险”后媒体对信息供给的持续保障。可见，现有媒体能够及时感知疫情变化，高效生产分发产品，深度连接用户需求，有效化解新闻供需矛盾。

在信息获取来源方面，得益于智能移动终端的普及和网络的发展，新媒体迅速成为舆情信息传播的新平台，并取代电视、广播、报纸等传统媒体成为舆情信息传播的主要力量。这其中固然有新媒体“便捷性、即时性、庞大的数据量及强大的聚合能力”[3]对用户的强吸引力的作用，也不乏用户在使用传统媒体获取资讯的同时借助新媒体加以补充的“双屏现象”的助力。然而，值得注意的是，尽管“多来源和跨媒体是当代全球媒介环境下新闻消费的特征之一”[4]，却鲜有对新媒体予以细分的体察。相较PC端，移动端的易用性、便捷性更强且更易被用户感知，信息传播速度更快，影响范围更广，用户黏度更大，相应的传播网络更加复杂。这些都决定了受众倾向于通过移动端而非PC 端获取信息并进行反馈互动。因而在突发公共卫生事件的舆情传播图式中，移动端的各项用户数据占比较高，数据表现更加贴合整体数据曲线。这也提示舆情治理工作必须深入研究移动端信息传播的社会性、多维性和深度交互性，把握关键节点，拓展传播网络，为舆情的有效监控提供技术支持和方法支撑。

在媒体报道稳定持续供给的背景下，信息数量匮乏的缺陷被专业知识获取的需求所取代，对小道消息的偏听偏信让位于对政府部门的公信依赖，专门部门和专业人员的及时公开透明回应上升至公众需求首位。社会关注由此围绕疫情发展态势展开，与官方的事件处置、信息发布之间的互动联系愈加紧密。而在专业性方面，官方处理本就具有天然的资源优势，能够结合事件处置和舆情治理，以自身权威疏通困惑、引导舆论，在多重议题演进力量中对舆情走势起主推作用。搜索数据显示，网民主动搜索肺炎疫情相关信息的八次高峰时间段皆有官方发布的疫情信息，内容涉及疫情发展情况、疫情防控举措和抗击疫情的具体人事物三个方面。而2020 年1 月12 日至18 日期间，武汉市卫健委连续四天通报无新增病例，释放出疫情发展势头放缓的信号，对当周网民搜索需求起到一定抑制作用，也从侧面说明官方发布具有消除疑虑、稳定人心的属性，能够对舆情走势起到主推作用。

（二）舆情演化模型与事件发展阶段、事物认识过程一致，舆情热点在多元主体之间互动以及网络与现实交互下有所分散

突发公共卫生事件的舆情传播具有周期性。此前学界运用生命周期理论，提出了多种舆情传播阶段模型。不论是三阶段模型、四阶段模型、五阶段模型还是多阶段模型，[5]相关舆情都是因突发公共卫生事件的信息发布而产生，通过转发、评论而扩散，最终因事件热度下降而消亡，[6]显示出舆情演化模型与事件发展阶段的一致性。在本次疫情发展过程中，随着疫情从武汉向全国扩散，公众关注迅速从肺炎本身症状演变为疫情最新情况和全国疫情地图，就印证了舆论焦点因事件发展而不断转移的特征。在政府及时有效介入并逐渐控制疫情之后，公众转而聚焦囊括疫情发展与抗击进展的疫情实时动态，这也说明舆论焦点的变迁与事件发展阶段相呼应。

值得注意的是，风险社会已成为当下中国社会的结构性或背景性存在，[7]突发公共卫生事件所具有的种类的多样性复杂性、危害的持续性破坏性等特征日益凸显。作为勾连网络社会和风险社会的重要管道，突发公共卫生事件舆情的逻辑呈现也必然沿袭对突发公共卫生事件的诸要素，尤其是形成的主要原因的认知过程逐步展开。这种融情感、态度、意见、观点的表达、传播与互动及其社会影响力于一体的舆论展示，既是探索未知风险、预警潜在危机的人类本能表现，也是抵御重大危险、维护自身安全的社会动员形式。由此，与本次疫情发展情况同步，公众积极探寻事件的产生原因，表现为搜索热词从不明原因肺炎到病毒性肺炎再到新型冠状病毒肺炎的转变，其间还与之前发生的SARS 疫情加以对比，以求得更加深入准确的认知。

不同于一般社会事件舆情，突发公共卫生事件舆情演化过程中，议题传播的流变性特征十分突出。在事件突发阶段、舆情形成前期，尽管参与主体多元，但公众关注集中，中心议题单一，主导型舆情明显。随着舆情深入发展，多个与事件发展相关的次生话题被衍生出来，导致舆论热点分散，舆情焦点模糊，舆情走势震荡。在本次疫情中，媒体报道数量与网民阅读、评论、转发、点赞、不喜欢等行为数量的变化时段和增加趋势一致，但在信息供给较为稳定的情况下出现三个热议话题，分别为2月6 日疫情暴发初期向外界发出防护预警的李文亮医生去世，2 月11 日中央指导组对武汉疫情防控问题紧急约谈，2 月13 日应勇同志任湖北省委委员、常委、书记，王忠林同志任湖北省委委员、常委和武汉市委书记。前者是对焦点人物命运的关切，中者是失职失责者的追究，后者是对抗击疫情战役的突破。可见，突发公共卫生事件舆情始终围绕事件发展和原因认知展开，但在舆情发展中后期，资讯需求让位于细节探知，多元议题接连出现，舆情的去中心化特征显露。

造成上述现象的原因主要有二：一是多元主体之间互动频繁，二是网络与现实的交互频繁。对于前者，已有研究指出，在突发公共卫生事件中，各方主体冲突明显，作用突出，是舆情演化的直接推动力。[8]本文赞同主体身份认证类型表征其利益群体属性的观点，[9]但认为不同的利益诉求是主体互动的动力源，对安全危机的感知、对规则失守的抵制和可能激发的利益抗争[10]皆在多向互动过程中产生。在风险社会的中国式情境下，社会矛盾甚多，但机遇挑战并存。[11]各舆情主体借助多种舆论平台，理性、合理、合法表达利益诉求的趋向明显，通过多向互动构建事件议题、参与社会治理的愿望强烈，因而应将次第出现的舆情热点理解为多元主体多向互动中产生的“溢散效果”和“共鸣效果”，是利益诉求的集中表达，如关于李文亮医生去世的舆论关注、相关部门人员被问责以及相关领导的职务变动间接反映出网民对生命、健康的珍惜和对疫情控制的需求。对于后者，“迅速发展的互联网为市民的政治参与提供了一种新的可能”，[12]舆情综合呈现出网络社会与现实社会的深度交融，甚至可以说，舆情因“包含了公众通过网络有序参与个体切身利益相关的议题筛选的意愿”，在本质上已经作为事件目的而存在。[13]这种对话语扩散的推动作用在某种意义上提升了议题的价值，并将潜在的现实风险内聚在舆情阀限之内，有助于事件的正常化解决。本次疫情中，网友对李文亮医生的集体哀悼，是国家监察委员会派调查组全面调查的直接动因；相关部门人员被约谈，是记者跟踪采访暴露出的突出问题的处理结果；而相关领导的职务变动，迅速引起网上网下的联动反应。

（三）社会整体关注之余凸显“不对称”特征，以往同类事件被再度热议

突发公共卫生事件可能因重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒等因素引发。有研究指出，近年来通过风险评估识别到的公共卫生风险关注程度最高的就是传染病类事件，应予以优先预防控制和应急准备。[14]如此结果从侧面说明突发公共卫生事件，尤其是重大传染病疫情因与公众利益密切相关而备受全社会关注。究其原因，乃在于疫情所造成的严重的健康威胁与身心伤害波及全社会，现实逻辑下公众的不安全感被集体释放，相关舆情传播地域和性别由此呈现出显著的广泛性和均衡性。表现在数据上，即本次疫情的关注人群分布于各行业、地域、年龄段，且性别差异导致的关注差别不明显。

在全社会整体高度关注之余，关注人群所在地域和所属年龄段却凸显“不对称”特征。一方面，高关注人群所在地域和疫情严重地域“不对称”。本次疫情发源于位于华中地区的湖北省武汉市，但舆情热度排名靠前的是广东省、北京市和华东地区。究其原因，广东省是SARS 事件的首发地，对同类突发公共卫生事件的处置具有较多经验，也更加关注同类突发公共卫生事件的进展；北京市是全国政治、经济、文化、舆情中心，人口基数和流动性大，关注度和警惕性更高；华东地区是经济发达区域，对突发公共卫生事件造成的各类影响较为敏感，且互联网普及率高，能够较全面地反映公众看法。可见，相较事件主体区域，经济发达、人口密集、具有同类事件记忆等因素更容易对舆情热度产生影响。另一方面，高关注人群所属年龄段和高发病人群所属年龄段“不对称”。数据显示，最关注的疫情信息的是80 后和90 后，但本次疫情的危重症人群以中老年人居多。中老年群体多数有基础性疾病，因身体机能下降，免疫力降低，一旦被感染，非常容易病情危重、多器官衰竭甚至引起死亡。其对疫情的关注度较低，固然有认识上没有给予足够的重视的原因，但也不排除受限于自身条件，如经济条件不允许（未配备电脑或未联网）、身体条件不允许（失能或患有疾病而无法操作电脑）、生活条件不允许（独居、空巢、留守而无法获得电脑操作指导）而无法通过网络学习疫情防控知识的情况。因此，在划定舆情治理的重点人群时，不应忽视对中老年人群的引导和宣传。

此外，在突发公共卫生事件初期，公众对疫情认知有限，相关知识主要来自媒体对治疗情况的报道和专家学者对既有病例的解读。在既有的有限信息不能满足迅速增长的知识需求时，借助网络空间的开放性，公众倾向于自发且主动追问真相、分析原因、发表意见，以往发生的同类事件极易被提及并引发热议。相应阶段的舆情特征表现为舆情影响的反复性，即“以往同类事件的舆情反应具有连锁性，容易唤起公众对类似事件的记忆，导致舆情热点的井喷”。[15]在本次疫情产生后不久（2020年1 月5 日至11 日），即仅认定为不明原因肺炎之时，“SARS”“非典”“非典型性肺炎”成为用户搜索中的最热门词汇和热度上升最快的词汇。而在确认为新型冠状病毒肺炎之后，上述词汇的搜索热度逐渐下降，“新型冠状病毒”“新型冠状病毒肺炎”等词汇的搜索热度迅速攀升。对以往同类事件的关注也突出体现在，广东省作为SARS 事件的首发地对本次疫情的高关注度上。上述舆情表现反映出公众对疫情的认知逐渐走向深入的过程，也揭示出以往同类事件所引发的关注度和影响力仍蕴含相当大的舆论引导潜力。

二、舆情治理要点建议

突发公共卫生事件直接关系人民群众的身体健康和生命安全，本就具有高关注度和高参与度，加上互联网助力传播模式的转变和传播方式的升级，其往往会迅速在全国乃至全球产生巨大影响，直接关系我国经济社会大局稳定和对外开放。相比之下，我国国家公共卫生应急管理体系还不够健全，应对突发重大公共卫生事件的能力还有待提高，突发公共卫生事件防控工作亟待研究和加强，其中就涉及宣传教育和舆论引导。为此，就必须结合新时代突发公共卫生事件的舆情传播表征，从体制机制上创新和完善突发公共卫生事件舆情治理体系，为公共卫生应急管理体系和应急响应机制的健全提供助力，以积极回应人民群众的美好向往，精准解决疫情第一线问题，防控公共卫生重大风险。

（一）官方发布积极引导

突发公共卫生事件不仅对人民群众的生命安全和身体健康构成严重威胁，也对我党的执政基础和执政安全造成巨大冲击，还对我国的治理体系建设和治理能力提升提出严峻挑战，迫切需要政府主持事件处置，主推舆情治理，消除疫情，稳定人心，恢复秩序，并在此过程中满足公众的知情权、参与权、监督权和表达权。相应地，各级党委政府对突发公共卫生事件及其舆情的有效处置，既是应对突发事件、驾驭复杂局面能力的集中体现，也是执政能力和执政水平的时代内涵。[16]事实证明，官方信息发布所具有的专业性和公信力具有积极的舆论引导作用，能够有效扩散正面舆情，抑制负面舆情。在突发公共卫生事件的舆情治理中，官方发布应强调主动性，保持同步性，力求全面性，形成舆论引导新格局，创新社会治理新渠道，推进事件处置新进程。

在主动性方面，官方发布应变被动发布为主动发布，克服主观认识不足。突发公共卫生事件的发展具有突发性和严重性，要求舆情治理刻不容缓，主动而为。对事件的严峻性、舆论的重要性和舆情的复杂性认识不足，就会形成对舆情的迂回躲避心态和语焉不详处理，表现为不想说、不愿说、不敢说，最终导致事件舆情的恶化和处置时机的错失。因此，官方发布应正视民意、回应诉求，按照信息公开要求积极传达真实有效信息，依据新闻规律和媒体规律展开多元化传播，通过主动设置议程占领舆论高地，以加强舆情引导，破除谣言猜忌，赢得民众支持。

在同步性方面，官方发布应变错时发布为同步发布，避免客观行动错拍。突发公共卫生事件发展迅速，公众关注随之转移，加上互联网加速信息传播，都对官方发布的时效性提出更高要求。对突发公共卫生事件舆情的治理，就必须跟上舆情发展节奏，同步公开信息，及时更新内容，高效回复疑问。反之，官方回应滞后、应对消极，在事件进展与官方发布之间的间隙就容易滋生毫无根据的猜测，为所谓的“意见领袖”提供随意发挥空间。舆情热点长期发酵还会加深公众的既有刻板印象，在“沉默的螺旋效应”下淤积负面情绪，产生舆情危机。

在全面性方面，官方发布应变片面发布为全面发布，确保资讯供给充分。突发公共卫生事件的复杂性特征由未知风险的不确定性导致，处置事件的过程也是认知风险的过程。因此，官方发布不仅要及时跟进事件处置进展，还要面向公众通传对事件原因、影响、趋势等内容的剖析、归纳和预警信息，真正实现以人为中心的信息管理和信息传播。只有始终尊重公众、服务公众、对公众负责，准确把握公众心态，全面掌握公众需求，立体发布事件信息，才能消除恐慌心理，控制舆情扩散。

（二）媒体报道保量增质

媒体在突发公共卫生事件中能够有效引发舆论、设置重要议程、激活受众关注，进而影响观点建构和舆情发展。当下新旧媒体融合发展，媒体资源十分丰富，动员能力异常强大，尤其是在突发公共卫生事件产生初期，即能快速响应受众需求，稳定供给新闻报道。而在融媒体时代，传播效果的增强不仅有赖于资讯的数量，还取决于报道的质量，即有用且多样的信息对受众而言才是有效信息。为全面客观呈现事件真相、及时有效回应受众需求，在确保资讯数量和响应速度的前提下，应进一步提升媒体报道的质量，形成层次多样、内容交互、方式人本的突发公共卫生事件传播模式。

所谓“层次多样”，即要求突发公共卫生事件媒体报道针对舆情主体的多元身份、分化利益和复杂诉求提供丰富的事件资讯和舆论议题。在中国社会“向政府、社会、市场的‘复合相互依赖’的多元格局演变”的过程中，“双重或多重话语空间”的传播现状得以成型，[17]来自不同社会阶层的公众在互联网技术赋权下积极主动参与突发公共卫生事件的议题讨论和话语建构，以有效表达各自表征的利益诉求。相关媒体报道应致力于构建全民参与、多元讨论的话语场景，提供丰富的媒介文本、鲜明的观察视角和多样的表达资源，帮助公众全面、正确理解当下的突发公共卫生事件。为此，必须根据突发公共卫生事件的舆情演变规律和趋势，适时设置情绪型议题牵引舆情风险导控，设置认知型议题显化舆论下沉隐患，设置资讯型议题影响舆情发展向度。[18]

所谓“内容交互”，即要求突发公共卫生事件媒体报道促进公众和政府之间的充分交互、实时交互、平等交互。突发公共卫生事件舆情具有原发的现实性、扩散的迅捷性、内容的草根性、表达的多样性等特征，[19]其演变趋势是各个话语实践者通过话语建构策略开展博弈的结果。在围绕突发公共卫生事件的一系列议题展开框架博弈时，公众针对事件表达情感、提出诉求，政府通过信息发布、观点引导予以回应，而媒体则承载了代表公众集体发声或协助政府合理叙事的功能，推动话语冲突场域中的主体互动和事件解决。因此，相关媒体应基于公众需求开展选择式互动、基于政府行为开展推送式互动、基于二者的共同参与开展沉浸式互动，采取积极策略，加强过程监控，创新宣传形式，充实资讯内容，[20]以提升媒体报道在时度效上的交互性，呈现并促进公众与政府之间的实时、充分、平等交互。

所谓“方式人本”，即要求突发公共卫生事件媒体报道贯彻人性原则，体现人文关怀。突发公共卫生事件关涉人民群众的生命健康，媒体报道不仅要尊重客观事实，及时跟进发展，全面呈现真相，还要贯彻人性思想，关注主体尊严，考虑受众感受。只有完整而有温度的媒体报道，才能激发受众共情，使各舆论主体对事件形成共同感知和共同理解，达成信息共享和决策协同，同步判断舆情态势，一致执行舆情导控。为此，应坚持人本传播方式，采用人性化观察视角，围绕伤亡与救治等主题、受灾群众与救援人员等主体、不可抵抗与主观能动等心理，在关注人类整体命运的同时捕捉细微情绪变化，在描述榜样人物力量的同时拉近公众认知距离，在深度报道事件发展的同时有效传达政府应对，避免绝对真实造成的负向作用和过度煽情带来的负面情绪，[21]引导舆论取向，凝聚价值追求，达成舆情共识。

（三）秉持协同治理理念

协同治理是“特定社会条件和制度环境下，多元化的利益相关者以共识为导向通过集体协商形成相互依赖与相互信任的互动关系，遵循共同规则采取行动，处理单个主体力所不逮的公共事务，解决公共问题、增进公共价值”，具有主体多样性、目的公共性、问题跨域性、行动互动性和过程动态性特征。[22]该理论为舆情治理提供了重要参照，不仅将舆情治理的模式从舆论管理发展到舆情治理，而且将舆情治理的重点从政府的权威干预转移到不同主体的集体参与，将舆情治理的关键从公共部门的主导作用转移到多元主体之间的互动。尤其是突发公共卫生事件波及面广、涉及者众，对现实社会各个阶层、方面构成不稳定威胁，因而在舆情治理中要格外注重权力与权利的平衡，同步开展事件处置与舆情引导，通过政府治理和社会自我调节、居民自治之间的互动协作平抑舆情负面功能，规避管制次生风险，实现舆情治理的良治善治。

在实际操作中，治理逻辑上的不统一和治理规则上的不完备易造成协同困境，突发公共卫生事件本身具有的跨区域和跨层级的特点，这也对协同治理实效产生了一定的影响，可能引发治理效力不足的潜在风险。为确保治理效力的实现和舆情治理的开展，就必须明确各治理主体的角色地位、治理目标和行为逻辑，并在此基础上厘清各自的权责边界，设定相应的规则程序。

由于大部分突发公共卫生事件舆情都带有明显的政府指向性，[23]在构建协同治理框架时，应首先坚持以公共权力为主体的原则，肯认政府的主导地位，注重其在治理意图、治理规则、协同机制等方面的引领作用。这就要求以政府视域的维度关注突发公共卫生事件的舆情治理，一方面完善舆情治理的协调领导机制，包括加强制度顶层设计，即培养法治思维、涵育法治环境，以及注重政策衔接跟进，即公共政策的传递跟进和配套资源的匹配对接；[24]另一方面形成舆情治理的立体化工作机制，包括完善舆论监控机制、评估机制、干预机制、追责机制。[25]

在构建突发公共卫生事件舆情协同治理框架时，还应坚持多元主体协同参与公共事务的模式，充分发挥多元主体间的互动和自组织网络的重要作用。[26]舆情协同治理是国家治理和社会治理的具体体现，应通过创新国家治理模式和社会治理方式实现治理理念的升级，正确处理管理与治理、维稳与维权、活力与秩序的关系。[27]易言之，多元主体协同治理的核心在于合作与协商、多元与互动、适应与回应，以促进先进资源的最优化利用为旨归。[28]因而需打造共建共治共享的舆情治理新格局，建立利益协同、资源协同、政策协同等机制，将包括政府在内的相对独立平等的多元化主体吸纳进来，彼此信任，交互作用，形成政府主导下的多主体联动的协同治理阵营。

三、舆情引导策略把握

突发公共卫生事件是风险社会的直接体现。相关舆情治理工作的开展，事关重大舆情和突发事件舆论引导机制的健全，事关公共安全体制机制和国家安全体系的完善，事关国家治理体系和治理能力现代化的实现。随着社会主要矛盾的变化，突发公共卫生事件的舆情传播特点和规律呈现出新特征，建议从以下三方面创新和完善突发公共卫生事件舆情治理举措：

（一）官方发布策略

如前所述，在官方发布要领中，主动发布强调积极的舆情治理态度，同步发布和全面发布着眼有效的舆情治理措施。三者落实并体现于政府对突发公共卫生事件舆情的回应行为，就是要结合突发公共卫生事件的内在发展机理和舆情时间序列，在生成阶段改强硬防控为舆情预警，加大舆论导控力度，在扩散阶段改突击公关为舆情干预，掌握话语主动权，在消减阶段改放任不管为舆情善后，做好情绪安抚工作，以减少政府在舆情治理中的缺位、越位和错位，确保舆论可控、社会稳定。

具体而言，在舆情生成阶段，随着突发公共卫生事件的萌芽和发展，公众和媒体的主动行为和随机行为逐渐促成具有影响力的公众情感倾向和政治态度倾向的形成。当舆论从能量孕育形态发展到临界平衡点，一旦外部因素施以影响，舆情就会趋于平和或突变成突发公共卫生事件舆情。此种外部因素以政府的强硬防控行为为代表，通常采用高直接性、高强制性政策工具和技术手段，对舆论信息进行预防性监控、强制性屏蔽和随意性删除，带有家长制管理的烙印。强制防控虽然在舆情压制和舆论非外显化方面具有立竿见影的效果，且具有可操作性和复制性强的优点，但仍因强势堵塞潜在矛盾而存在人为积压事件风险的隐患，且这种隐患因突发卫生公共事件本身的形态突变和叠加聚焦规律很可能爆发出来并不可控制。作为舆情生成阶段的防御性措施，政府行为应以及时预测舆情发展态势、把握舆情传播特征、确定关键转折点为指导方针，[29]力争平复争议、回复质疑、疏导舆情或将其把控在一定范围之内，而非一味防控压制。为此，应通过监测征兆信息、识别舆论危机、发布危机警报、提出预防方案的系列信息管理活动流程，[30]对舆情所涉内容影响、舆情发展趋势走向、舆情引导策略建议、舆情危机爆发风险等展开预警，[31]采取适时发布信息、公开真实进展等舆论导控举措，及时平定事态，稳定民心，树立公信力。

在舆情扩散阶段，突发公共卫生事件舆情沿袭“强化放大”的逻辑结构，经历“流行—强化—反复—升华”的重重关口，或渐进，或发散，或互动，或上升，[32]呈现出复杂的传播和变化过程，对政府的应变能力和危机沟通能力提出较高要求。通过近年来开展的一系列政府形象建设与绩效管理改进工作，政府逐渐领悟到通过公关手段管理受创群众、化解舆论危机的必要性，不表态、不介入、不解释的不回应态度几近消除，但过分的工具理性依赖日涨，突击公关同样会触发风险社会背景下的民众心理焦虑和官民关系紧张，[33]不利于舆情治理的顺利开展。实践中，突击公关主要表现为政府回应效度低和回应信度低，涉及官方发布信息的真实性、科学性和可靠性、一致性。[34]因而在回应社会和民众要求的基础上，政府应进一步提升公共服务供给质量，改突击公关为有效干预，塑造自身形象，加强舆论沟通，适应时代需要，掌握话语主动权，有效抑制舆情的无限蔓延。[35]具体操作中，为科学应对，转危为机，政府可采取两个步骤：第一步是及时回应，主动做好权威信息发布。要确保第一时间的有效反应，依照先网络后实体、先简况后详情、先主流后全面、先纠错后补充等顺序，准确、及时发布信息、引导舆论，防止舆论恶化和事件扩大，杜绝无谓猜测和过分挖掘。第二步是整合资源，强化舆情议程设置能力。要根据社会关切加强选题策划，注重传统媒体与新兴媒体的综合运用，用巧妙的议程设计引导媒介和受众，提高议题传播和公众参与水平。[36]

在舆情消减阶段，舆情发展缺乏动力，公众关注呈现疲态，但仍存在虚假性、误导性信息推动舆情偏离正常演变路径，拉长舆情消减时长，加大舆情波及范围的可能性。[37]若前期公众质疑未完全释解，负面影响未彻底消除，舆情还会产生长尾现象，为之后的再度爆发埋下隐患。因此，我们不能坐等舆情自发性消亡，而应积极引导舆情过渡，促使公众认知回归理性。常规的善后工作主要涉及突发公共卫生事件的处理进展，包括对涉及群众的妥善安置、对政府行为的整体评价和对工作人员的问责惩处，而相关舆情的善后工作应在对上述内容进行及时准确全面公布披露的基础上，匡正虚假信息，消除坊间谣言，降低话题衍生率，在安抚公众情绪的同时引导其理性看待此次事件，为健康、成熟、理性的公共舆论空间的构建奠定基础，并在舆情完全平息之后对事件处置方案进行评估总结，以为后期同类事件的舆情治理提供借鉴样本。

（二）媒体运用策略

如前所述，因新媒体已成为突发事件舆情信息传播的主要力量，在媒体报道保量增质的过程中，还需要围绕新媒体的合理运用，妥善处理与其相关的两对关系，即新媒体和传统媒体的融合共荣、PC端和移动端的优势互补，以充分发挥新媒体在舆情治理中的作用，不断完善新媒体在危机预警中的应用，有效克服新媒体在信息传播中的短板。

其一是新媒体和传统媒体的融合共振。尽管公众开展基层政治事务管理和监督的平台已从传统媒体转移到新媒体，但新旧媒体共同服务于传播目的的实现，共同追求传播效果的深化，共同成为影响突发公共卫生事件舆情发展的重要变量。在突发公共卫生事件的媒体报道中，新旧媒体通过各种媒介资源、生产要素的有效整合，能够放大一体效能，实现多元输出，在突发公共卫生事件宣传报道的各个环节体现出更强的传播效应和更突出的引导优势。事实也证明，新旧媒体的交融化传播在舆论场叠加共振，深刻改变了当今中国社会的整体舆论格局。因此，新旧媒体应紧密互动，联合共振，遵循突发公共卫生事件的发展规律，采取差异化报道策略，形成协同化传播体系，在形成阶段打造跨平台信息传播网，在蔓延阶段构建融合式信息资源场，在沉淀阶段形成常态化舆情干预网，在善后阶段提升全社会舆论认知度，[38]通过正面报道和典型引领，达到化解危机、凝聚人心、促成共识的目的。

另一是PC 端和移动端的优势互补。用户从PC 端（传统互联网）向移动端（移动互联网）的迁移和转向揭示出信息接收的交互化、场景化、碎片化和移动性、实时性、便捷性特征，由此必须对PC端和移动端的传播效果展开全面分析，调整相应的新闻制作、媒体格局和传播形态。与PC 端主要通过新闻网站发布资讯不同，移动端的新闻获取渠道包括自建新闻客户端和社交媒体平台两大类，更加突出用户需求的强时效性与丰富性、信息分发的高碎片化与移动性、阅读模式的深参与度与互动性，[39]因而更能保证媒体报道精准抵达用户并切中信息痛点。因此，在突发公共卫生事件的传播生态中，应综合运用多种传播载体，将传统新闻体裁，如消息、通讯、评论等，与新型传播形态，如长图、H5、直播、短视频等结合起来，形成立体化传播效果；基于社交流量走向和用户行为路径，总结用户的信息获取习惯与偏好，在关照社会公众整体需求的同时展开个性化推荐，指导新闻生产和舆论引领。

（三）协同治理策略

在多元主体围绕突发公共卫生事件衍生的多种议题进行交互、协商、博弈乃至冲突的复杂互动中，相关舆情呈现出多种因素综合作用的时代面相，既受个案的独有情境影响，又体现出类似案件的关联网络。这些同质性舆情易引发连锁反应，同时也为舆情治理工作提供了探寻共性规律的样本。[40]除去内在演化的复杂性和外在环境的不确定性，本文认为突发公共卫生事件舆情的治理须考察理性与感性、网络与现实、群体与个体三个方面，对应采取三类兼顾措施。

其一是兼顾知识普及与情绪疏导。突发公共卫生事件的触发因素往往不为公众所了解，在引发全社会整体关注的同时易为恐慌情绪和网络谣言提供滋生空间。从危机公关角度观之，突发公共卫生事件也是提供知识素材、激发知识需要、提升科普效应的重要契机。[41]将知识普及嵌入舆情治理活动中，能够引起关注该事件较少人群的重视，释明关注事件较多人群的疑惑，有助于讨论热点的规制和舆论爆点的调控，通过对不同人群的全方位覆盖达到影响事件进展的效果。而在突发公共卫生事件频发的风险社会，类似事件的频繁发生会不断刺激公众心理，公众在承受事件造成生理刺激的同时极易产生情绪化、偏激化言论，为事件解决增加负面阻力和安全隐患。事实表明，此种社会情绪危机在突发公共卫生事件的现有影响区域和类似事件的既往影响区域均存在，需要同等重视。故在情绪疏导中应表明立场，坚定信念，硬性监控，软性引导，在集中精力治理现有舆情、安抚公众情绪的同时填补之前舆情治理中情绪疏导的漏洞，通过整体性的心理恢复建设彻底解决地域差别问题。

其二是兼顾网上治理与网下恢复。在中国社会进入风险社会后，互联网成为公众对社会问题发表看法、抒发内在情绪态度的重要平台之一，促成网络舆论的诞生及其“流动性过剩”，并通过放大社会问题、加深社会隔阂、加速社会行动催生现实社会的风险因素，引致严重的社会风险。表现在突发公共卫生事件中，现实风险极有可能因媒体信息在网络上的传播的缺位或错位而激发网络舆情，并反作用于现实社会，对事件处理和舆情治理造成阻碍。我们应对网络社会和现实社会的相互制约关系、网络舆情与社会舆情的相互渗透作用有清醒而深刻的认识，明确网络舆情的风险源于现实生活，而现实生活的秩序恢复需要网络舆情的有效治理。要通过畅通公民政治参与渠道、公开政府行政服务内容、健全政治协商民主制度，复原公权力与私权利的衡平状态，促使网络舆情的自我修复和自行治理，进而激发网络舆情制衡、预警、协商、抚慰等正向功能，消解社会风险。

其三是兼顾呼声回应与生命关切。突发公共卫生事件关系公众切身利益，社会整体关注度高，政府采取的任何举措都会引发公众热议，造成舆情的震荡演变。由于多元主体之间互动频繁、网络与现实交互频繁，围绕事件处理的原生舆情极易发酵裂变出多类次生舆情并异化叠加至原生舆情之上，共同成为突发公共卫生事件处置中的常态化存在。舆情是社会的“意见气候”，由公众的内生性诉求所激发并不断延伸。应当承认，原生舆情和次生舆情的并存能够更清楚地揭示突发公共卫生事件的细节和真相，反映公众的心声和诉求，推动事件的进展和问题的解决。因此，应肯定公众参与讨论、发表意见的热情，重视其中蕴含的正向能量，释放夹杂的非理性情感。突发公共卫生事件的原生舆情涉及事件发展，在政府主导解决的中国式方案中，公众关注往往表现出宏观、微观两个层面的倾向性，正向负向的情感指征皆有。前者围绕抗击举措的议题，如赞赏有力措施、谴责违规行为；后者围绕具体人事物的命运，如感动于甘心付出的牺牲、共情于无力抗拒的命运。相应的舆情治理应在聚焦原生舆情之余，兼顾次生舆情，通过情感化等的表达，回应公众呼声，关切群众生命，以体现亲民风格，获得情感支持，引发公众共鸣。[42]