精准扶贫中信息共享模式的再解构：缘起、经验与反思

岑朝阳 李勇 颜丹妮

摘要：在我国，社会组织参与扶贫治理有着悠久的历史，尤其是近几十年来，各种类型的社会组织都在扶贫治理中发挥了显著作用。在我国精准扶贫的总体进程中，确定政府与社会组织在扶贫治理中所扮演的角色与肩负的责任，有利于拓展社会组织参与扶贫治理的深度和广度。通过解构并明晰精准扶贫中的信息共享模式，实现更高效、更安全、更便捷地进行信息共享，有利于重构兼具科学性、规范性和可持续性的扶贫机制，最终打破政府与社会组织之间的信息壁垒，助力精准扶贫平稳有序开展，付诸中国特色社会治理广泛而深刻的实践。

关键词：政府；社会组织；精准扶贫；信息共享

中图分类号：D632.9；F323.8文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）01-0094-06

基金项目：2019年度教育部人文社科一般项目（19A10338020）；浙江省自然科学基金资助项目（LY15G030035）；浙江理工大学科研启动基金（16102073-Y）。

作者简介：岑朝阳，浙江理工大学马克思主义学院硕士研究生；李勇，中南大学马克思主义学院硕士研究生；颜丹妮，湖北省宜昌市人民政府工作人员。

2013年11月，习近平总书记在湘西考察时首次提出了精准扶贫的概念，总书记要求“扶贫要实事求是、因地制宜，要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。2014年1月，中共中央办公厅详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地。2015年6月，习近平总书记在贵州考察期间提出了“六个精准”要求。社会组织逐渐深入参与扶贫治理，也出现了许多问题，其中信息共享问题就是不可忽视的一点。随着社会组织在扶贫治理整体过程中参与程度的不断深化，如何促进政府与社会组织共享信息建设、合理配置资源、提高扶贫效率，在其现实性上成为了亟须解决的问题。然而，在我国大数据发展并不完善的背景下，政府与社会组织信息共享存在着一定的风险，無论是从技术层面，还是从体制层面来看，信息共享都是一个很复杂的过程，能否实现安全共享、利用便捷和提升效率是衡量信息共享建设成败的关键。研究精准扶贫信息资源共享，对于降低信息共享风险，提升政府和社会组织服务效率意义重大。政府与社会组织作为双主体参与精准扶贫，不可避免地需要及时进行共享信息体制机制的深入改革，以提高扶贫效率。

一、信息共享在精准扶贫进程中的缘起

精准扶贫对扶贫信息的要求除了收集完备准确的有关贫困群体识别的信息外，更重要的是运用扶贫信息指导扶贫实践。该过程需要整合原始数据以建档立卡，再将整理的信息分门别类以确定具体化、精准化的扶贫策略。策略实施后需及时反馈扶贫政策实施效果以进行系统信息的更新调整，同时，进行贫困人口的进出管理和扶贫绩效考核，而当扶贫主体越发趋于多元化时，就需要及时共享信息，互通有无。

1.扶贫资源合理分配的客观需要

精准扶贫不能陷入一对一帮扶的行政干预式扶贫模式中，理想的模式应当是全面、准确、客观地认识导致农户贫困的各种因素，从而通过科学有效的扶贫手段提高贫困农户自力更生的能力，使之真正脱离贫困并不再返贫。因此，精准扶贫必须是一个系统的、可持续发展的工程，而不是孤掌难鸣的无效作为。政府单方面无差别扶贫容易造成“一厢情愿”式送温暖，进而大量的扶贫资源被挥霍浪费以及扶贫项目演变成“半截子”工程。当社会组织作为主体之一参与到扶贫治理中时，有利于促进政府与社会组织进行信息共享，主要基于两方面的考虑：一方面，政府可以从特色各异的社会组织手中获得差异化的扶贫资源，从而更好地进行扶贫工作的统筹规划，真正做到“六个精准”，实现更加合理地分配扶贫资金、安排扶贫项目等；另一方面，社会组织也能了解更多尚未对外公布的扶贫信息和数据，有利于对有待进一步帮扶的贫困地区和贫困农户更加深入、准确和全面地了解，并选择最合适的地区或者农户进行帮扶，以便更加合理地利用自身掌握的扶贫资源，节约社会成本。

2.信息利用效率提高的客观需要

一方面，社会组织本身具有非营利性以及专业性，其工作人员在参与精准扶贫的过程中采取的是志愿服务的态度。在参与扶贫治理的过程中，社会组织的相关成员会将工作重心放在问题探究上，将研究贫困人群脱贫问题作为自身职责并提供一对一的服务，当面对特殊问题时也会采用灵活的解决方案。同时，社会组织组成人员本身来源于群众，会更了解其存在的问题。因而，社会组织可以更好地为贫困人口提供服务，准确把握着力点，为精准扶贫提供重要的支持。可以说，社会组织对于全面、综合、精细的贫困治理有着显著的优势，不同社会组织在不同领域都可以发挥出巨大的作用，而这一切都建立在对贫困户的信息有着充分了解的基础之上。因此，深入挖掘掌握在政府手中的扶贫信息就显得尤为重要。另一方面，政府手中掌握的海量贫困信息，如果不能得到深入细致的挖掘，就会使得扶贫工作停留在表面，从而极大地降低精准扶贫效率。

二、信息共享在精准扶贫进程中的经验

1.湖北省：合作共建共享模式

湖北省一直致力于加强结对帮扶力度，鼓励每个或多个社会组织联系一个村，实行经常性帮扶，帮助贫困村、贫困户改善生产生活条件，发展生产增收脱贫。同时，社会组织也将自己的帮扶点建设成为修身养性的休闲点和绿色生态农副产品的采购点。以恩施土家族苗族自治州咸丰县为例，2017年，中央提出东西部对口帮扶，确定了由杭州市余杭区对口帮扶咸丰县。2019年，余杭区有17个社会组织、4个企业结对帮扶咸丰县21个贫困村，社会组织和企业的负责人被聘为“名誉村主任”。由“名誉村主任”指导和主持开展各项扶贫发展项目以及公益活动，与村组织密切联系、全面帮扶。在这个过程中，一个社会组织帮扶一个村，信息的共享实现了双向无障碍沟通。村组织直接表达需求，社会组织利用自身拥有的资源提供相应的帮助。

需要注意的是，一方面，点对点式的信息共享最大程度上保证了信息的真实性、完整性和及时性，有助于社会组织更精准地采取扶贫帮扶措施，一定程度上缓解了数据冗杂、信息庞大等问题；另一方面，社会组织自身的独特性决定了其能帮扶的范围有限，一旦社会组织的优势与其帮扶的贫困村所欠缺或者待发展的方向并不重合，就容易导致扶贫工作难以开展。因此，前期对贫困村的现状和社会组织的自身优势要有准确的把握，才能保证双方结对后能顺利展开后续工作，达到事半功倍的效果。

2.贵州省：社会公开共享模式

贵州省具有贫困范围广、人数多、程度深的特点，其扶贫主体在扶贫过程中的压力也更大。但随着贵州大数据产业日趋成熟，通过现代信息技术手段助力扶贫的设想有了现实支撑。近年来，贵州进行了运用大数据及平台助力精准扶贫的尝试，并取得了较为显著的成就。2015年12月25日，“扶贫云”在“云上贵州”平台应运而生，见证了大数据与大扶贫的深度融合。贵州省以“云上贵州”平台为接口，建立了大扶贫数据交换机制，打破了数据孤岛，促进了部门互通、上下联动。利用大数据平台，贵州实现了数据共享比对无人化，大幅节省了数据处理的人力物力资源投入。同时，在政务信息共享方面也迈出了一大步，使得公众用户和社会企业能够方便快捷地使用政府绿色数据资源，真正盘活政府数据资源。

通过分析“云上贵州”系统平台架构，一方面，可以看出“扶贫云”所体现的信息共享更多的在政府内部，在贫困户建档立卡的基础上，关联其他扶贫相关行业部门数据。而政府与社会组织之间并未真正实现信息共享，社会组织所能得到的信息与普通大众相同。另一方面，政府所能得到的社会组织的信息，也只有公开披露过的。这种公开共享模式使得双方能从对方处获得的信息范围最大化，但同时信息具体化被大大削弱。另外，这种依赖于信息系统的共享模式对系统平台的构建提出了很高的要求，不同层级的机构或个人所能阅览的信息必须有所区别和侧重，在防止信息泄露的基础上最大程度地保证政府与社会组织之间信息高效准确地进行共享。

3.陕西省：项目分类共享模式

陕西省民政厅委托陕西省社会工作协会作为第三方机构，统筹协调全省社会组织参与脱贫攻坚行动，通过政府购买服务的方式，利用陕西省社会工作协会搭建交流共享平台，使不同类型的社会组织都能参与到扶贫治理中，在各自擅长的领域发光发热，从而探索出适合陕西省发展的“政府主导+协会协调+社会组织参与”联动的平台服务模式。陕西省社会工作协会根据不同社会组织自身的定位，将其分门别类，包括教育扶贫、健康扶贫、产业扶贫、易地搬迁扶贫等领域，同一项目类型的社会组织之间可以实现信息共享。同时，政府根据扶贫信息库，对各贫困户及贫困村的情况进行同样的分类。此后，由第三方机构陕西省社会工作协会为同一项目组的双方搭桥，从而实现政府与社会组织的无障碍沟通与信息共享。

该模式使得政府与社会组织之间的信息共享得到了很好的实施，一方面，此种模式对第三方机构提出了很高的要求，需要对数量庞大的社会组织进行筛选、排查、分类，以确保信息共享顺利进行，避免因人为因素造成的信息泄露等问题出现；另一方面，该模式下，社会组织参与扶贫更多的是协助，由政府主导，而非双方平等合作。扶贫项目由政府牵头，负责统筹资金规划、人员配置，社会组织从旁协助，接受调配。

三、信息共享应用于精准扶贫进程中的反思

厘清政府与社会组织信息共享的主要风险，是确保精准扶贫信息共享安全的前提和基础，也是实现精准扶贫科学化的关键举措。通过大数据平台助力精准扶贫，实现信息共享已经成为一种必然趋势，但需要注意的是：大数据带来了便利，也必然带来了更多风险。

1.警惕信息共享过程中的各类风险

（1）信息共享的数据风险

一方面，数据具有敏感性。不可否认的是，虽然社会组织在精准扶贫中有着种种优势，但其自身仍然存在一些问题。我国目前的社会组织类型多样、数量庞大，但缺乏统一的规范，组织内部制度体系不健全，其治理能力和人员素质参差不齐。因此，在实现信息共享的过程中，政府内部存储的庞大的数据信息容易被泄露。尽管如今针对数据安全的法律法规在不断完善，但仍然存在着滞后性。在这种情况下，扶贫对象的隐私安全存在极大的隐患。

另一方面，数据具有滞后性。首先，数据本身并不是一成不变的，在扶贫治理的过程中会不断被更新，然而原生和更替的数据在共享中却往往不容易被区分。若只保留最新数据，可能会造成数据的浪费，使得扶贫成果的评定缺乏数据对比；而均保留，又会造成数据冗余，使得信息共享难度加大。同时，数据在政府部门之间、社会组织之间、政府与社会组织之间流转，会不断被补充，最终出现各式各样的版本，数据的可靠性无法保证。没有真实可靠的数据就无法实现高效便捷的共享。其次，扶贫信息本身会呈现出复杂的结构，如若放任这类形式状态并不统一的数据相互规划与整合，在其现实性上就可能会产生新的信息壁垒。

（2）信息共享的平台风险

当前，我国正处于“互联网+”与大数据时代，其理念和技术已广泛应用于精准扶贫，扶贫信息资源的呈现、管理、共享以及利用将越来越广泛地依靠数据平台实现。数据平台是信息共享最重要的枢纽，其安全举足轻重。然而，我国数据平台的建设仍存在很多问题。

第一，由于受限于信息系统设计者的专业水平和细心程度，一些系统最终呈现出来的平台会存在技术缺陷或者漏洞，易被他人利用。而且软件开发者或许会为了今后工作的便利，留有一定的“后门”，这也为入侵者非法访问和盗取信息提供了机会。相关研究表明，大部分服务器上都有三种以上的漏洞，入侵者可以利用这些漏洞获得网络信息系统的控制主动权。同时，平台内部工作人员出于各类原因泄露数据都将使得未授权人员访问信息系统或者直接获取信息有机可乘，这就可能造成扶贫信息的丢失和泄露。

第二，雖然中央政府建立并使用了统一的精准扶贫工作平台，但各省市又根据自身情况建立了单独的平台，平台之间的资源整合从实际运作情况上看并不高效。政府相关部门和社会组织都有各自的信息平台，由于资金和技术投入以及建设模式的差异，各类信息平台的建设良莠不齐，信息对接困难。另外，针对不同地区、不同组织、不同情况，需共享的信息也各有侧重，这就需要更强大的信息处理平台。

第三，缺乏专业化人才。依靠数据平台实现的信息共享对工作人员自身的素质提出了更高的要求，尤其是系统的建设与维护人员，不仅要具备熟练处理扶贫相关事务的能力，还要对操作计算机和应用网络了如指掌。而从政府公务员的整体队伍来看，存在知识老化、创新力不足、缺乏全才等问题，缺乏综合性专业人才使得信息资源共享的进展依然较为缓慢。

（3）信息共享的管理风险

第一，无论是政府还是社会组织，都存在部分工作人员共享理念欠缺，导致信息孤岛问题严重，共享缺位现象广泛存在。一方面是因为各部门和组织人员都对自身掌握的信息把控意识过强，出于对自身利益的考虑，不愿意与其他部门或组织共享，使得自己失去主动权。担心信息共享的結果并不利己，信息的共享过程并非等价置换。另一方面是因为对于信息共享复杂过程的畏惧而不愿意进行尝试，同时，也担心即使耗费大量时间和精力实现信息共享，也无法达到预期的效果，而对结果不抱有乐观态度。

第二，信息共享存在着管理体制机制不畅的问题。在农村精准扶贫工作中，政府与社会组织合作不仅面临着法制困境，而且面临着法治困境。在法律规则缺失和人治大于法治的现状下，扶贫工作基本由政府指导进行，具有较强的随意性，使得信息共享进程受到较大的影响与制约。信息如何提供、实施、呈现、监管以及保障与问责等问题，并没有明确的制度规范，使得在实际操作过程中工作人员应对问题时没有统一的准则。相对地，社会组织依托群众自发组织起来，与当地的人文环境相辅相成，这就使得社会组织彼此之间在特色、规模或组织架构等方面都差异明显。因此，在政府与社会组织合作的过程中实现信息共享，需要因地制宜，考虑到社会组织的特殊性。由于缺乏可参考和借鉴的案例，目前各地都在积极摸索中。

第三，信息共享的风险管理意识不强。各地现有的信息共享平台大多数均由政府委托企业承建，使得安全隐患问题普遍存在。承建方的资质问题和服务商的管理问题会使得数据安全无法保障，易出现信息泄露。政府与社会组织之间的信息共享，必然也是将平台建设与维护外包，虽然省时省力，但相应风险也会有所增加。风险管理的基本程序在其现实性上应当包含：风险识别、风险估测、风险评价、风险控制和风险管理效果评价等环节。政府将平台建设和服务外包后，并没有进行详细的标准化的风险管理，一旦承建商方面出现问题，根本无法及时进行风险规避，补救效果也不可知。在风险管理的整个过程中，政府和社会组织都是缺位的，既不能提前预知防范风险，也不能事后及时补救降低损失。

2.明晰规避信息共享风险的路径

（1）树立信息共享安全理念

一是要树立数据资产安全观。政府部门和社会组织都要深刻认识到数据就是资产，深入挖掘看似不重要的数据信息，盘活信息资源，做好信息资源的规划和管理，确保共享信息资源的高质量。二是树立信息资源共享观念。相关工作人员自身对于信息资源共享的理解和态度，都将直接影响其在信息资源共享过程中的责任心，最终影响着信息共享效果。无论是政府还是社会组织，都要以为贫困人员谋福利、为贫困地区谋发展为基本理念，放下不愿共享的心理负担，积极主动分享自身拥有的信息资源。三是树立主动应对共享风险常态化的思想观念。政府和社会组织都要充分认识到各类风险都是广泛存在的，不能掉以轻心，要加强对共享风险的常态化监控并提升自身应对风险的能力。

（2）健全信息共享机制

在宏观把握信息情况的基础上，根据科学的标准，制定能适应绝大多数情况的信息资源分类最优指标体系，是非常必要的。明确扶贫信息资源共享中的权责关系，对共享信息的范围、类别、时限等进行界定；明确需要保护的信息和保护要求，使得共享过程中的共享与保密有法可依，减少矛盾产生。地方上也要根据具体情况，因地制宜构建信息共享体系，在上级要求下进行特色化建设，在保障贫困户利益的基础上，灵活处理数据的分类管理与共享。

（3）加大信息共享监督力度

首先，对政府和社会组织开展信息共享工作的积极性进行监督，做好思想工作，使每个成员都能意识到信息共享的必要性，杜绝阳奉阴违现象发生。其次，对信息共享进程进行监督，根据科学有效的评估标准判断共享工作是否平稳进行，如若中途出现偏差，能否达到预期目标，最终能否顺利实现方便快捷的信息共享。最后，对信息共享的结果进行监督，客观评价信息共享带来的利弊，科学评估信息共享建设的投入和产出比，对整个共享过程开展绩效评估，为之后的信息共享建设提供现实依据。

（4）加强信息共享人才队伍建设

人才队伍建设可以分成两类，一类扎根基层，一类专注顶层。基层组织始终战斗在脱贫攻坚工作一线，无论政府与社会组织合作的过程如何，最终都需要依靠基层人员去实现。只有提高基层组织工作人员的工作能力，才能使得信息共享的理论设想得到落实。因此，需要注重对基层工作人员的技能培训，加强其信息共享理念，为确保信息共享过程中信源的真实性、准确性、完整性提供强有力的支撑。培养既懂政务又懂技术的储备人才，也有利于规避服务外包所带来的一系列风险。

在精准扶贫领域，社会组织越来越多地参与进来，承担起了自身的社会责任，政府与社会组织合作共同治理的优势也日趋凸显，两者通过数据平台进行信息共享是必然趋势。然而，不可否认的是，在数据共享过程中还存在着重重困难。在一定程度上，政府与社会组织的信息共享与政府内部政务信息共享相似，需要借助数据平台进行，打破彼此之间的信息壁垒。通过解构并明晰精准扶贫中信息共享模式，实现更高效、更安全、更便捷地进行信息共享，有利于重构兼具科学性、规范性和可持续性的扶贫机制，最终打破政府与社会组织之间的信息壁垒，助力精准扶贫平稳有序开展，付诸中国特色社会治理广泛而深刻的实践。

参考文献：

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实习编辑：肖丽芬