微自治：乡村公共危机治理的有效路径

2021-03-12汪婉玉

领导科学论坛 2021年1期

摘要：微自治是在村（居）民自治的基础上进一步将自治单元下沉而形成的治理方式，具有时效性、自发性与灵活性的特征。而公共危机事件具有突发性、蔓延性、不确定性等特征，微自治以其及时、灵活、自发的方式可以做出有效应对。本文基于对苏州市H村内疫情防控实践的调研发现，微自治正是危机治理的有效路径。这反映了社会治理的一个趋势，即随着社会中复杂性与不确定性因素的增长，社会治理重心将会不断下移，微自治必将成为治理的一个重要场域。

关键词：公共危机治理；微自治；时效性；自发性；灵活性

中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）01-0049-11

作者简介：汪婉玉，南京农业大学公共管理学院硕士研究生。

一、从村民自治到微自治的嬗变

中國基层民主自治的形成与发展至少经历了四次重要转型，它们分别处于清末民初、20世纪三四十年代、改革开放初期、20世纪以来这四个节点上[1]。纵观基层自治的历史进程和相关规定，可以得出以下认识：第一，自治组织本身不是政权机关，不向国家承担财务责任，只行使单一的自治职能；第二，自治组织内的领导人不属于国家公职人员，而是从自治体成员中选举产生；第三，自治的范围限于基层的社会生活，以人民群众生活的社区（村庄、街道）为自治单位；第四，自治的目的是使地域中的村（居）民实现自我管理、自我教育和自我服务，从而处理好基层社会生活中的公共事务[2]。

从理论上看，村民自治属于社会自治的范畴，是一项排除政府权力机关干预的村民自治的法律权利，但就实践情况来看，村民自治与乡镇政权之间扯不断理还乱的关系以及自治权在行使过程中对村民所具有的公共权力的管理色彩，使其又具有了“准国家权力类型”的特征[3]。一方面，随着简政放权以及强镇扩权等改革的推进，乡镇政府权力不断扩大的同时，与其对等的责任和事务也日益增多。当基层政府负担过重，责任下沉便成为其最直接和有效的手段。尽管村并不属于一级政府，不是乡镇政府的派出机构，与基层政府间也不是领导和被领导的关系，但官僚思想的影响以及财政依附的限制等都促使村在实践中依然服从乡镇政府的管理。另一方面，随着发展进入新时期，村庄利益分化、村民意识觉醒、村务繁琐沉重等都对村两委的工作提出了更高的要求，相较于“社会生产量”的充足供给，村民更在意的是“美好生活需要”的满足，即由量到质的需求转变。而与此同时，合村并组、村干部职业化等举措的推进却导致村庄自治灵活性的缺失[4]，实践中的“村民的自治”异化为“村民委员会的自治”和“村干部的自治”[5]，即一方面村民生活和村庄治理的需求层次不断提高，另一方面内外双因导致村两委无法有效发挥其功能，二者的失衡阻碍了村庄治理能力和治理体系现代化，乡村振兴的“治理有效”成为空谈。在村两委之间的横向关系上，也存在着行政权与自治权的冲突、政务与村务的冲突以及国家与农民紧张关系的外显[6]。这主要表现在：两委责权不清，出现问题时相互推诿；村党支部一权独大、越权干预其他事务等。

正是在对村民自治的对上、对下以及横向三个方面的困境进行反思的基础上，部分地区探索出了一种“以村民小组为基本单位，激发微观层面的自治活力，实现治理单元下沉”的新的自治形式[7]。其中，J小区以小区为大单位、以楼栋为小单位，利用自治单元下沉走出居民动力不足的困境，从而产生居民共同利益需求、降低垂直分化程度、提高自治收益、降低自治成本[8]；湖北秭归县通过基础设施建设、困难帮扶和纠纷调解等方式进行幸福村落建设，并依托群众动员机制、利益平衡机制以及微观化权力运作机制托举小微治理的运行，最终实现了农民组织化程度的提高、村庄公共品供给困境的化解、干群关系和党群关系的密切以及政府合法性的强化[9]；安徽望江县的农民自发在自然村建立村民理事会组织，并以此作为其自治的载体和平台，这一治理创新举措得到官方的高度认可，2013年，村民理事会自治组织被写入《安徽省实施<村民委员会组织法>办法》，官方鼓励各地农村的村民小组结合实际，以自发、自愿和自治为原则成立村民委员会[10]。这些新的自治形式即是微自治。

基于实践的需要与发展，各级政府开始重视这种小微治理形式并出台相关文件，如2014年，中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中指出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”；2018年，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中谈到，要“推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层”，“继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作”；2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案的通知》，为农村基层组织和社会主义民主政治建设以及进一步完善村党组织领导下的村民自治有效实现形式提供了重要支撑。以上都是“自治单元下沉”的政策依据。所谓“单元下沉”，从字面意义来看就是将原来的自治单元进行进一步的划分，把自治权下放至更小的自治单元层面，由原来的行政村变为比村更小的自治场域，包括自然村、村民小组、小区、楼栋、网格等。关于微自治的单元到底应如何划分、该下沉至何处的问题，学界目前还没有统一的定论，本文认为，凡自治单元小于行政村的自治，无论是网格、小区，还是因某一事件形成的临时组织，都可称之为微自治。

与自治相比，微自治的一个重要区别即在于“微”。那么，什么是“微”呢？本文认为，“微”包含三个方面的内涵：第一，从自治单元来看，其范围较小，但利益关联大；第二，从自治对象来看，事件情节较轻微，处理技术低；第三，从自治过程来看，利用精细化的治理手段。因此，微自治是指在一个“小”单元内，针对低技术需求的轻“微”事件，以精“细”化的治理方式采取集体行动，行使自治权、解决自治问题的过程。微自治作为基层治理的一种创新性手段，其作用体现在：比村更小的基本治理单元可以实现事权与治权的统一，并以此提高村民参与的积极性与主动性，为村民自治的发展提供了原始动力；促使乡村振兴战略有效回应民众需求，使基层治理与国家治理实现有效衔接，同时丰富村民自治的内容[11]；既囊括“微自治”空间，又涵盖“微共治”的基点，并通过内生机理要素的系统运行，有效弥合、回应社区治理中的困境[12]。

三、案例实践

本文选取苏州市H村作为调研对象并进行案例分析。H村共14个自然村庄、21个村民小组，为深化村民自治、保障甚至扩大村民合法合理权益，该村在实践中尝试将村民自治的重心进一步下移，使治理主体更直接有效地参与自治，激发微观层面的自治活力。面对2020年初来势汹汹的新冠肺炎疫情，其未知的发展态势、毁灭性的破坏，各地方都纷纷启动了防控突发公共卫生事件的一级响应，全心、全力、全民抗疫。疫情的强传染性特征，决定了在其治理过程中要避免大规模的人群聚集，做到应隔尽隔。正是基于这一认知，H村在召开相关会议时即决定以现有的网格为基础，各网格实行自我防控、自我监管，一切行动都在尽可能小的范围内展开。由此，将行政村划分为6个网格（如表1），实行网格自治，而各网格内部，村民又依据实际情况划分为若干小区、街道等。这些小区、街道相互之间被人为进行了分隔，形成了一个个独立小单元，每个单元都设置了唯一的进出卡口，以卡口为依托在辖区内实行自治。直至疫情防控的预警由一级调整为二级、各企业有序复工复产，整个区域内的卡口才陆续撤销，结束微自治行动。而在此期间，各自治单元不仅没有出现感染者，做到了有效防控，而且有力保障了村民的物质和精神需要，没有群体冲突、民怨四起的现象，实现了有效治理。因此，H村疫情防控实践的网格自治、卡口自治是乡村微自治的典型，其在卡口设置、信息收集、物资供应等各方面所展开的行动，值得深入探究。

1.卡口设置

行政村虽已划分为若干网格，但各网格依然是由自然村落或村民小组所组成，因此，道路四通八达，各种羊肠小道数不胜数，这对各网格和卡口的封闭管理形成了挑战。SX路附近一大片区域内，大大小小的弄堂加起来有几十条之多，若是每条小路都设置卡口封闭管理，则需要投入相当多的人力和物力资源，因此，只能将SX路整条道路的南北两端封死，以包围整个大片区域。但该路是一条纵贯南北的主干道，日常所承载的人流和车流量非常大，若将其从南北两端进行封闭，这必然会影响整个镇区的交通。基于对多方面因素的考虑，最终只能选择放弃对该片区域实行封闭管理。然而，随着时间的推移，其他片区都相继封闭管控，该片区内的村民便发出了异议，“其他网格和小组都被封闭了，凭什么我们不封闭？凭什么不管我们？我们也想更安全啊！”（HWZ-44）①在村民们强烈而主动的要求下，该片区最终也增设了若干卡口，进行封闭管理。但设置越多的卡口，就需要越多的人力。“在我们正式封闭的前一天下午，我在微信群里看到一个别村的工作人员发的志愿者倡议书，然后我们也马上展开了倡议，转发朋友圈，号召村民成为志愿者。没想到得到群众的热烈反响，当时就有100多人表示愿意参加。”（DJF-45）

2.信息收集

区域内人员的信息登记和统计工作，对确诊、疑似或密切接触人员等的排查、搜寻以及防止疫情的蔓延和扩散等，都有重要意义，因此，这必然是疫情防控工作的重中之重。“其实我们几个（网格员）初一就去每户居民家里看过了，因为正好借着拜新年嘛，就把附近的人家都基本先探查了一下，大概情况已经有个掌握了，而且我们自己人，本来每家什么情况都知道。最主要的就是那些外地来打工的，人又多，我们又不怎么熟，而且过年也不知道是回老家了还是没回，所以就很麻烦！”（CYY-52）鉴于外来人口大多为租户，因此对他们的信息统计，最初是依靠房东的力量来获取的。“我们（房东）主要就是要把他们（租户）的情况讲清楚，如果有人回来了就得报上去，然后上面再派人下来核实和检查。按照规定，他们一回来我们就得跟他们讲不准出门，发个纸面通知（《居家观察告知书》），还得签个《责任书》，反正就是我们要负责监督他们不能出门，他们要自觉自家隔离。”（WZS-44）在各路口设置的卡口，除了发挥“隔离”作用外，还要对每一个进出人员进行体温测量、身份登记，部分卡口还对进出事由、外出时间、外出频次等也进行了详细记录。当然，这种登记不只包括外来人员，也包括本地村民。后期，工作人员利用“问卷星”设计网上信息登记表，每个人都可以自主扫码登记而无需经过中介房东。借助电子平台的优势，既减轻了房东压力、减少了直接接触，又极大提高了信息收集的效率。

3.物資供应

疫情期间保障物资的供应是工作的重点之一。对于新近返回H村的外来务工人员，由于要进行居家隔离不能外出，因此，他们日常生活的物资供应，一般都是靠房东帮忙解决。即使是网上采买，由于道路卡口的设置，所有外部人员禁止通行，因此配送员们也只能将其所购买的物品放在附近的卡口值班处，再由房东帮忙送至各自的门口。在口罩和消毒液等防护物资方面，除了村委会、各网格为每户分发口罩以及村民自身购买外，对于一小部分未购得防护用品的人，一些村民或党员主动给予帮助，使得整个疫情期间村民整体未出现防护用品短缺现象。“在卡口值班的志愿者，他们的口罩、手套以及消毒水等这些东西，都是由村里下发到网格的，然后我们自己根据卡口的情况再分配，对志愿者的这些肯定是要到位的。”（ZXL-06）但非标准化分配也带来了不良影响：个别卡口的志愿者因方便面、矿泉水等夜宵物资的分配而发生争执，一些志愿者撒手而去导致卡口被迫拆除。“我遇到几个老太婆，他们可能听前面的人说有奖励嘛，所以就非要来当志愿者。我跟他们说，你要当志愿者也行，但是可没有奖励什么的。听了这话他们就犹犹豫豫到底要不要报名。”（ZXL-06）还有村民认为“我这是在为集体干活”，有奖励是应该的，如果没有就不愿意做志愿者。

四、微自治对公共危机治理的回应机制

从各网格和卡口的实践中，可以看到微自治在时间、空间、动态各方面都有效回应了公共危机治理的快、好、准需求：网格、卡口的治理范围小、活动开展难度小、行动效率高，使时间紧迫问题得以解决；充分发挥村民的自治性优势，以微单元自治控制疫情影响范围，以高度自主自治减小自身损失，集合众多小治提升整体大治，实现1+1>2；将“自”治所体现的对个体意志的尊重落到实处，允许各卡口多元治理主体、多样治理方式、多种治理思维的存在，用具体问题具体分析实现精准治理。

1.以时效性回应危机的时间需求

相对于大型组织机构的尾大不掉，小范围的微治理显然集体行动更为便捷。从自治单元的范围来看，将行政村划分为几大网格（如图2），又在网格的基础上，按照地理位置和道路交通等因素，再划分成小区和小组。在应对疫情的治理过程中，每個卡口内的村民实行封闭管理，进行自我监督和检查，因而“卡口”就是其基本的自治单元。这一微单元的划分，与传统的行政村相比，范围缩小了很多倍。物理范围的缩小，意味着群体内部的信息流通更迅速，可以大量节省因覆盖面广而产生的时间成本，如在动员村民、招募志愿者方面，各网格运用自身的近距离优势，在当天下午就解决了人手不足的问题，各卡口的搭建工作更是迅速完成，时效性非常高。而在信息收集方面，微自治所体现的时效性优势更为明显。面对统计庞大外来人口信息的困难，房东发挥了重要的中介作用：利用房东与租户之间的亲近关系，开展广泛的信息收集，正如MBO（Management by Objective）所强调的目标层次性，将信息获取的目标分解至每一个房东身上，再通过房东进行信息反馈。这种分解目标任务的形式，显然可以在更短时间内掌握所需信息，实现公共危机治理对“快”的要求。

另外，无论是人手不足、信息收集还是物资供应等方面的问题，都不属于技术性要求高的问题，这些问题的解决，并不需要具有专门知识的“技术专家”。因此，疫情发生后，尽管突发性和破坏性对治理提出了更高的要求，但对于这种“能力范围之内”的事，村民们只要有足够的积极性与奉献精神，都是可以依靠自己的力量来快速解决的。此外，由于微自治主体间关系平等，不存在明显的管理者与被管理者关系，因此，每个个体在必要的时候，都可以即时即地作出决定，而无需经过繁琐的程序，极大提高了行动效率。

2.以自主性回应危机的空间需求

危机的空间需求即是要应对其破坏性大的问题，包括“影响广”和“损失重”两方面。为了对危机空间需求进行回应，微自治必须取得突出的治理绩效，弥补损失、减小影响。微自治的小单元治理，决定了其在本质上就是与“影响广”相对立的。同时，由于各主体间的经济、情感等各方面的关联性都较强，群体利益集中、共同事务密集性高，因此，在公共关联强的情况下，村民的参与热情必然更高。正如案例中村民深知疫情可能带来的严重后果和对自身利益的侵害，因而无论是从主观还是客观层面出发都会更加积极主动投身于防控行动中，大大提高了村民参与度。而在疫情所带来的社会以及心理等影响方面，暖心房东则是避免这一“损失”的主力军。“刚回来的这夫妻两个是安徽人，他们（距离14天）还差8天。一开始他们是点外卖让我去卡口帮拿回来的，后来觉得一天（让我）拿好几次挺不好意思的，就开始自己在家烧饭了，隔两天叫我去买个菜就行了。其实，我倒挺乐意的，反正我自己也闲在家没事。”（YZH-54）疫情期间，所有居家隔离群体的物资都是由房东负责采买和运送，最大程度地减轻了隔离所带来的不便。“说实话，我还挺享受的，哈哈哈！我觉得疫情对我也没什么（不好的）影响，就是在家不能出门而已，我正好好好歇歇了，平时厂里上班那么累。（隔离期间）吃的用的啥的也不缺，我觉得我更舒坦了，哈哈哈！”（WZS-53）

显然，村民自主性对危机破坏性的修复起到了至关重要的作用：首先，村民身处于危机之中，亲身感受到其破坏性的强大，因而摆脱危机的愿望更加强烈，即具备自主性的内生动力；其次，亲历危机也自然对其有更全面和深刻的了解，这对治理问题的解决至关重要，即拥有自主性解决的基础；再次，村民自己最清楚自身的需求，最终期望实现什么样的结果，即治理目标确定的自主性；最后，利益的密切关联决定了村民自身是最有权对治理效果进行评价的主体，即危机治理效能的自主评价。正是在村民这种自知、自觉、自历的基础上，其对危机治理的自评才真正实现了“好”。

3.以灵活性回应危机的动态需求

微自治的自主性特征决定了村民自己就是行动主体，这也意味着对村民个体意志的尊重，对个体差异和多样性的尊重。村民可以不拘于形式和前例，创造性地开发出与实际相适应的方式和策略，以实现精准治理。H村内各网格的划分并没有统一标准，各卡口也没有固定的地点与人员组成，甚至同一片区的卡口在不同阶段也会随疫情防控需要呈现出不同的布局（如图3）。44网格是H村一个面积较大的片区，该网格内聚集了住宅、工厂、学校、广场等场所，人口密度大、管理难度高。前期因人手不足只在部分干道交汇处设置了卡口，而随着村民对“封闭”需求的日益增加，后期又在多个人员密集处增设了若干卡口，并实行“一口一管”的卡口负责制。相比于“省长责任制”“河长制”这类强调领导责任的制度，卡口负责制并不明确指定总负责人，而是由各家派人轮流值守，以“轮流”的方式替代固定的岗位责任人，更突出每一个在岗者的责任，因而避免了“好坏都是领导的责任，我干嘛要管”的心理产生。正是在这种责任主体的嬗变过程中，微自治的内生动力被激活，内在认识与外在行为都发生了从自觉到自发的转变。

微自治在解决危机的动态之“变”、实现治理之“准”问题上，具有两方面的优势。首先，其主体间的异质性小、利益关联大以及熟人社会等特征的存在，使治理过程中各种问题的把握难度相对较小，也更容易准确定位并及时解决问题；精细化的治理方式，不仅包含地理范畴的“细分单元”，更强调治理面的细致、广泛，这种细致也正是微自治“准”的重要体现。其次，第二方面优势则隐含于“自”的主体。对自治权的实际掌握与责任的现实肩负，决定了村民在危机面前有有的放矢的可能性和必要性，既充分利用了村民这一身份的基层性、广布性、联动性的特征，使治理问题得到妥善解决，又在这一过程中将权责对等落到实处，提高村民参与度，以“自”的主观能动性实现“准”的治理产出。

五、结论与展望

对于公共危机而言，第一，由于其突发性、破坏性和不确定性等特征的影响，必须对其做出快、好、准的反应，这些要求恰是微自治的优势之所在——微自治的自治单元范围小、行动集体人数少决定了其治理行动展开的便捷性，正如案例中的网格和卡口都是小微自治单元，它们都能在各自的行动中充分调动场域内的所有人力、物力、财力资源，以尽可能快的速度处理好问题，避免因延误而导致的危机恶化。第二，对诸如信息收集、物资分配等“低技术含量”的、村民“能力范围之内”的问题，可以有效自行解决；同时微自治组织受外部干扰小，可以自主自治地应对危机，从而更大程度地调动村民参与的积极性，以扩大参与度来提升“集思广益”的效用。第三，“自”作为微自治的重要特征和优势之一，强调治理主体本身的作用。作为行动主体的村民，既有自治意愿，又不乏自治权利和自治能力，这三个条件的具备促使微自治落到实地而不是形式主义。“自”体现的对个体差异性的尊重，使主体可以因地制宜、精准施策，既在治理单元上微小，又在治理覆盖面上精细，以这两方面的细微来实现治理之“准”。从这三个方面来说，微自治与公共危机治理的需求是耦合的，因此，在乡村公共危机的治理中引入微自治具有明显合理性和与有效性。当面临诸如公共危机等公共事件时，虽涉及面“广”，但治理却要“微”，或者说正是由于涉及的群体广泛，才更要求我们要覆盖到每一个“微单元”。微自治在治理单元下沉的基础上，既能袭承村民自治的自治特性，又能以其蕴含的“微”“自”“治”发挥出优越的灵活、自主、有效的治理作用。

诚然，微自治作为基层治理的一种创新性手段，在其治理场域内发挥了重要的作用，但其在实践中也时有不和谐因素：微自治主体缺乏规范和约束的力量，致使其相互之间凝聚力和包容性不强，一旦出现矛盾和分歧就极易“各奔东西”，导致自治组织的解散和失效，如案例中镇上的人大派工作人员下来指导和协助相关的工作，但却遭到卡口村民的排斥；村民愿意成为志愿者，但前提是要有奖励。尽管治理的确意味着权力在某种程度上由政府向其他主体转移，意味着人民参与的极端重要性，但是这并不能得出治理理论所坚持的观点，即扩大民主是实现治理目标的先决条件[27]。在当前的中国社会，很多村民的素质仍不高，甚至多数时候是“经济人”思想，带有浓厚的小市民色彩。因此，本文认为，尽管建立和完善三治融合的乡村治理体系、促进乡村治理的体制机制发展对乡村问题的治理具有重要意义和作用，但从根本上来说，最重要的还是深植于乡村的村民素质的提升。只有村民整体的素质水平得到提升、乡村内部的矛盾减少，才能使许多治理问题变成为“未然”，从源头上减少其发生；即使是“已然”，因着高素质和能力，村民也会尽量就地且尽快解决，减小其恶化的几率。因此，从某种程度上说，村民素质的提升可能比外在硬件的治理更值得引起重视。

本文虽证实微自治是乡村公共危机治理的一个有效路径，但当其运用于案例以外的其他地区时，是否能取得相同的成效则不得而知：本文选取的案例分析对象地处苏州，该村从总体上来说经济较为发达，在危机治理期间受财力、物力等方面的条件限制较小，上级政府等给予的支持和帮助也较为全面，因此对于其乡村治理经验是否可移植于广大中西部农村，还需在实践中加以检验。由于我国微自治的实践才刚起步，理论界的研究也相对较少，微自治的有效与无效也不能一概而论，未来中国农村的治理结构将是丰富多彩的，应避免用一把尺子去衡量村庄治理结构的现代化程度，应鼓励和允许各地根据自身的条件，采取不同的适合本地情况的治理结构[28]。同时，自治单元下沉的微型自治形式固然有其成效，但这一微单元到底该下沉至何处，是否自治单元越小越好，自治单元与治理成效间是否存在某种线性关系，又是否存在一个合适的微单元划分使自治成效达到理想的最值？这些都有待学者们未来在理论与实践中进行更多的研究和探讨。

参考文献：

[1][20]赵秀玲.“微自治”与中国基层民主治理[J].政治学研究，2014（5）.

[2]王伟，戴杨毅，姚新中，主编.中国伦理学百科全书·应用伦理学卷[M].长春：吉林人民出版社.1993：434.

[3]张白帆.论宗族势力对村民自治的影响[J].社会中的法理，2014，6（1）.

[4]贺雪峰.村干部收入与职业化[J].中国党政干部论坛，2015（11）.

[5][6]戴玉琴.农村民主治理的制度内卷化分析[J].江苏社会科学，2017（4）.

[7][11][16]王扩建.乡村振兴中的微自治：历史、空间和现实的三重逻辑[J].上海大学学报（社会科学版），2019，36（3）.

[8]梁贤艳，江立华.自治单元下沉背景下的城市社区“微自治”研究——以J小区从“点断”到“全覆盖”自治的内生探索为例[J].学习与实践，2017（8）.

[9]李永萍.基层小微治理的运行基础与实践机制——以湖北省秭归县“幸福村落建设”为例[J].南京农业大学学报（社会科学版），2016，16（5）.

[10]李晓广.乡村“微自治”：价值、困境及化解路径[J].探索，2018（6）.

[12]程同顺，魏莉.微治理：城市社区双维治理困境的回应路径[J].江海学刊，2017（6）.

[13]孙璇.社会微治理视野下的社区精英治理机制研究[J].广州大学学报（社会科学版），2016，15（12）.