基于投资有效性审查的建设项目全过程审计

雷蕾　刘燕　王伟

[摘要]根据行业要求，公立医院内部审计部门对重大投资的建设项目进行重点审计，以促进控制工程造价和规范工程管理。本文以H医院某工程为例，介绍公立医院建设项目审计在聚焦投资有效性上开展的积极探索和取得的成效，为广大公立医院建设项目审计提供借鉴和参考。

[关键词]公立医院   建设项目   投资有效性   审计

2009年卫生行业就发布了有关加强和规范建设工程全过程审计的通知，要求建设项目全过程审计以促进控制工程造价和规范工程管理为重点，将技术经济审查、项目过程管理审查与财务审计相结合，做到事前参与、事中控制、事后评价。经过十多年的探索，公立医院建设项目审计已经探索出一条适应监管要求，满足管理需求，符合审计标准的建设项目审计工作机制。

一、建设项目审计工作机制

（一）建设项目特点和审计目标

建设项目一般规模大、耗资多、周期长、牵涉面广、质量要求高、技术和工艺复杂，容易受到内外部环境影响，不确定性和风险大，工程建设领域是腐败“高发区”。针对建设项目的特点，建设项目审计要对建设项目实施全过程的合法性、真实性、效益性进行独立监督和评价，以促进控制工程造价和规范工程管理。

建设项目审计将技术经济审查、项目过程管理审查与财务审计相结合，贯彻落实项目法人制、招标投标制、合同制、监理制等要求，将风险管理、内部控制、投资效益的审查和评价贯穿于建设项目的投资立项、设计（勘察）管理、概预算、招标投标、合同管理、设备和材料采购、工程管理、工程造价、竣工验收、竣工结算、竣工决算、后评价等各个环节，合理保证建设项目贯彻执行国家有关法律法规、医院管理要求等，合理保证建设项目按照设计文件、合同条款、质量标准等准确施工、规范管理，合理保证投资有效性，有效控制工程造价、控制建设成本，提高投资效益。

（二）公立医院建设项目审计工作机制

公立医院建设项目是一项复杂的工程，不仅有建设项目的共性特点，还具有医疗行业的特殊性，有很多专业分包工程承载多项医疗功能，具有参建单位多、施工技术复杂等独特特点。公立医院建设项目的独特性和复杂性决定了审计工作的难度，审计范围更广、风险因素更多。

H医院根据《卫生部关于加强和规范建设工程项目全过程审计的通知》《内部审计实务指南第1号——建设项目内部审计》，结合医院建设规划和管理要求，制定了规范建设项目审计的制度和流程，构建了与建设项目关联部门和单位组织协调的沟通机制，完善了建设项目审计作业规范，形成了H医院建设项目审计工作机制（见图1），为明确审计流程、规范审计作业、提升审计质量、实现审计目标提供了有力保障。

二、以某工程为例

（一）项目基本情况

H医院某工程建设用地为医院自有用地，总建筑面积超10万平方米，工程概算总投资约6.7亿元，资金来源为财政资金和自筹资金。

（二）项目管理组织架构

H医院于项目立项之初成立了某工程领导小组，全面负责该工程建设，结合内部控制重要性、制衡性等原则并优化管理层级，下设多部门构成的工作小组，明确各职责分工和权限范围;设置内部审计、纪检监察组成的監督小组，关口前移，对项目实施过程进行监督（见图2）。

（三）聚焦投资有效性，开展建设项目审计

该工程为中央预算内直接投资项目，同时兼有地方财政资金投入。如何依法、合理、有效地使用建设资金，控制建设成本、提高投资效益，成为该工程全过程审计关注的重中之重。对此，内审部门聚焦投资有效性，通过招投标、合同阶段的事前参与、施工阶段的事中控制、结算和决算阶段的事后审核，完成了该工程全过程审计。

1.事前参与招投标工作，定下从严控制投资的基调。（1）对招标控制价、招标文件进行审核，确保招标阶段投资控制。工程造价是项目投资构成的主体部分，是审计的重点内容。在施工招投标阶段，重点开展招标控制价、招标文件审核。招标控制价的确定由两家咨询公司背靠背编制工程量清单和招标控制价，内审部门组织核对、校准，并协调建设项目管理部门、设计单位对编制答疑和材料设备等档次标准进行书面回复或说明，最大限度保证工程量清单（包括工程量及项目特征描述）的准确性，招标控制价的合理性。招标文件审核中重点关注招标范围、资格条件、结算条款、质量标准等与投资有效性紧密相关的内容，充分维护并推动医院对项目控制的主动权。通过事前参与，从源头上把控，在招投标阶段奠定全过程审计从严从紧的主基调，确保项目招标阶段的投资得到有效控制。（2）对施工单位的投标报价进行清标，确保投标阶段投资控制。在施工单位中标后，委托咨询公司对投标报价进行“清标”，对不平衡报价或远低于信息价、市场价的现象，要求施工单位作出书面澄清或调整，减少施工单位在施工过程中以变更、签证等方式进行不利于医院的调整。通过对施工单位投标文件商务标进行清理，并与招标控制价进行比对，审查出价格偏差问题土方工程9项、安装工程17项、室外部分2项，并提出控制工程量清单数量增加、实行暂定价格上限控制等8项具体建议，提示建设项目管理部门特别关注，为建设项目管理部门进行造价管理提供方向。

2.事前进行合同审核，提供咨询建议。医院对该工程总承包合同实行多部门会审制。审计部门重点检查合同计价方式和标准、风险范围、价格调整方法、结算原则等是否合理，检查合同付款比例、周期和结算方式是否合适，合同是否符合行业规范要求等，减少结算隐患，避免歧义与风险。合同审核后提出5条原则性建议，针对部分条款提出具体修改建议19条，如建议约定履约担保，修改不利于医院投资控制的条款等。

3.开展施工过程跟踪审计，实现事中控制。（1）规范变更、签证管理。项目实施过程的签证、变更管理是项目投资有效控制的难点和薄弱环节，结合以往建设项目签证、变更管理不规范等情况，内审部门推动制定了《工程项目变更管理规定》，明确了签证、变更审批权限、审批流程和要件，有效控制了随意变更、随意签证等增加工程造价的情况，为项目投资控制提供了制度保障。（2）实施项目施工过程跟踪审计。内审部门成立了项目施工过程跟踪审计工作组，委派一名同志负责日常协调监督，并组织社会中介机构（造价咨询单位）驻场开展施工过程跟踪审计。按要求记录施工情况，形成跟踪日志;根据不同阶段跟踪审计要点，对施工过程中的关键环节、隐蔽工程施工情况、签证内容等及时进行拍照记录，收集第一手资料，供竣工结算审核时参考，为“价实相符”提供依据;根据现场实际施工进展以及施工合同相关条款约定，对施工单位报送的月进度款资料进行审核并出具审核报告，确保工程款支付合理;对施工过程中的隐蔽工程进行跟踪检查，形成“隐蔽工程跟审记录”;每周按时参加监理例会，了解施工进度落实情况，适时跟进影响项目造价的各类事项。（3）建立暂定价材料设备认质认价工作模式，保障材料设备投资可控。内审部门着力推动完善认质认价工作模式，推动组建了由基建、招标、审计、监察及承包方共同组成的认质认价工作小组，并制定认质认价工作办法。在施工过程中，认质认价工作小组结合项目进度分类收集暂定价材料设备相关信息、资料并进行选型和价格确认（超过招标限额的进行二次招标，确定招标控制价），注重将市场询价、历史比价、信息价参考、报价谈判等多种形式有机结合。认质认价工作模式有力促进了项目投资“物有所值”，助力投资有效性的过程控制。该项目累计完成41类暂定价材料设备认质认价，通过过程造价控制节约近4000万元，为工程结算造价管控打下了良好基础。

4.事后结算价款审核，对项目投资进行再控制。通过现场勘查、熟悉竣工图纸、比对合同与投标文件等，严格核查工程量的真实性和准确性;审查清单项目描述和实际做法的一致性;审查是否准确套用合同单价;审查变更签证的审批流程和资料，确保变更事项的合规性和真实性;复核招标文件或认质认价确定的材料设备的品牌、型号等，保证货真价实。该工程投资规模大，超千万的工程结算有深基坑项目、桩基工程、总承包施工项目、净化设备采购安装及装饰项目、医用气体设备采购及安装项目等。以总承包施工项目为例，经过现场勘查、对量核价、协调争议问题等多轮审核，历时近半年完成结算审核报告，为项目投资控制目标实现提供了有力保障。结算审核也是对事前参与、事中控制过程审计的检验和验证。为进一步落实跟踪审计结果，充分运用审计成果，医院在结算审核中重点关注跟踪过程记录问题的整改情况，对未落實整改的事项进行结算扣减，保证造价的真实性。汇总跟踪过程记录问题27类，结算审核中根据后续整改情况逐一进行处理，对部分走道及病房突出墙面的柱面未抹灰挂网等未整改问题进行处理，合计扣减结算金额近500万元。

5.事后竣工财务决算审计，评价投资控制结果，对形成资产进行鉴证。（1）审核建设资金和投资支出情况。决算阶段重点审核建设项目从筹建到竣工投产全过程全部实际支出，审查建设资金来源，投资支出的真实性、合法性和准确性;对概算投资与实际投资情况进行审核、对比、分析，审查建设项目是否严格按批准的概算执行，综合评价建设项目投资的有效性。该工程获得了中央财政专项拨款和省财政专项拨款，财政资金均已充分使用。最终实际投资控制在批复概算内，节概金额近1600万元，通过多种形式和手段的控制，有效节约了建设资金，控制了建设成本。（2）核实交付使用资产及结余资金情况。决算审核是建设项目转固定资产的重要依据，重点审查交付使用资产的真实性、完整性，审查资产是否满足交付使用条件，是否发挥了资产的效能。该工程交付使用资产总额全部为固定资产，其中设备金额约1亿元，设备明细包含配电系统、供水设备、电梯、污水处理、空调系统、消防系统、空调净化系统、医用气体及医用呼叫等400余项，逐一盘点核实，确保满足交付使用条件并正常发挥效用。

三、结语

在传统的建设项目管理模式下，公立医院建设项目全过程审计通过事前参与、事中控制、事后评价在规范建设项目工程管理、提高投资效益、促进廉政建设中发挥了重大作用。目前建设项目管理模式正朝多元化方向发展，内部审计部门要充分研究EPC等新建设模式下的政策要求和风险因素，促进健全适应性内部控制机制。

（作者单位：华中科技大学同济医学院附属同济医院，邮政编码：430030，电子邮箱：1989422057@qq.com）

主要参考文献

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