党领导内部审计工作的历史考察与经验启示

刘誉泽

[摘要]本文深入分析了党对内部审计工作领导的历史演进，并基于历史经验和时代要求提出完善党领导内部审计工作实践机制的启示建议。

[关键词]党的领导    内部审计    历史经验

坚持和加强党对内部审计工作的领导，是坚持和加强党的全面领导在内部审计领域的体现，也是内部审计在国家治理体系中功能定位的必然要求，更是在我国内部审计实践发展历程中蕴含的规律性认识。从内部审计制度的发展历程来看，内部审计制度的产生和发展离不开党的领导，党的领导是内部审计事业发展的根本推动力量。

一、党直接领导并推动了新中国内部审计制度的产生

（一）中国共产党自成立起就高度重视内部审计工作

中国共产党自成立起，在自身的组织建设中就一直高度重视对财务进行内部审计监督，如1922年广东社会主义青年团进行改组设立的财政部审计股，1923年安源路矿工人俱乐部先后成立的审查部和经济审查委员会，1925年省港罢工委员会设立的审计局，都是中国共产党创立后早期领导设立的内部审计监督机构。

（二）党和国家领导同志直接推动了新中国内部审计制度的设立

新中国成立后，延续革命战争时期党领导内部审计的经验性做法，一些国家机关和国有企业、单位设立内部审计机构，开展内部审计工作。改革开放乃至宪法确立国家审计制度后，党和国家领导同志开始对全面设立内部审计制度进行思考。在经济体制改革和企业经营管理制度改革不断深化的形势下，为适应加强和改进国有资产经营管理的实际需要，在1983年审计署成立大会上，时任国务院副总理田纪云指出，“我们国家大，部门、单位多，单靠国家审计机关的监督是不够的。各部门、单位要按照国务院文件的要求，积极创造条件，把内部审计机构建立起来”。李鹏、乔石、姚依林、王丙乾等党和国家领导人也就内部审计工作作出了指示和批示，时任中共中央政治局常委、中央书记处书记乔石直接勾画了“国家审计、内部审计、社会审计都健全了，审计监督就搞起来了”的审计布局。1983年，《国务院批转审计署关于开展审计工作几个问题的请示的通知》明确指出，建立和健全部门、单位的内部审计，是搞好国家审计监督工作的基础。在党中央、国务院的大力推动和直接领导下，我国政府部门和国有企事业单位内部审计制度逐步建立起来并得到长足发展。

（三）各级党组织在内部审计制度建立过程中作出了巨大努力

1985年，按照党和国家领导的部署，审计署发布《审计署关于内部审计工作的若干规定》，并着手组织内部审计工作、培训内部审计人员、开展工作交流，审计署党组向中共中央书记处、国务院汇报工作时，将内部审计工作作为汇报的重要内容。原煤炭部党组在煤炭审计工作会议上强调，部直属单位必须在1985年4月底以前完成组建工作，否则要追究领导责任。原冶金部党组专门讨论了内部审计工作问题，部长、副部长等部领导亲自参加了冶金审计工作会议，要求迅速组建内部审计机构。

（四）审计署党组直接推动成立了内部审计职业组织

为增强内部审计理论研究和实践交流，1986年，审计署党组组织成立了中国内部审计学会筹备组，经反复研究，1987年正式批准成立了中国内部审计学会，开展理论研究和学术活动，有力推动了内部审计事业发展。1998年审计署机构改革后，撤销了负责指导内部审计工作的审计管理司，署党组决定将中国内部审计学会更名为中国内部审计协会（2002年民政部批准），并承担起对内部审计职业的指导工作，形成了以国家审计为指导，以内部审计协会为职业引领的内部审计运行机制。内部审计协会组织体系不断完善，不断推动内部审计在完善组织治理、加强风险管理、转变发展方式等方面发挥重要作用。2016年，审计署党组为贯彻落实党中央关于行业协会商会与行政机关脱钩改革的重大决策部署，部署推动中国内部审计协会作为第一批试点单位完成脱钩改革，为中国内部审计协会发展成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的现代社会组织奠定了基础。整体来看，中国内部审计协会（原中国内部审计学会）的成立、工作开展和历次机构职能转变都是在审计署党组的直接指导下实现的，成为党领导审计工作的重要抓手。

二、内部审计在不同历史时期始终自觉服务党和国家的方针政策和中心任务

在新中国内部审计30多年的发展进程中，内部审计工作始终坚持以马克思主义中国化的最新成果为理论指引，自觉围绕中心、服务大局，坚决服从党的政治主张和总路线总方针，深入贯彻落实党对内部审计工作的各项部署要求。

（一）由计划经济向市场经济转变时期的内部审计

社会主义市场经济体制建立初期，党的十二大确定了把全部经济工作转到以提高经济效益为中心的轨道上来的指导方针。1984年，时任国务委员王丙乾在第一次全国审计工作会议上指出，建立部门、单位的内部审计，是改善管理、提高经济效益的一项重要措施。1985年的第二次全国审计工作会议将审计财务收支活动及其经济效益作为内部审计机构的主要任务。1989年，审计署向党中央、国务院汇报全国审计工作反映内部审计工作的问题时，时任国务院副总理姚依林指出，内部审计对改善管理，提高经济效益，能起到比较好的作用，应继续加强。1991年，国际内部审计师协会（IIA）成立50周年，时任中共中央政治局常委、国务院总理李鹏发出贺信，强调内部审计在促进各单位“改善经营管理，提高效益”等方面发挥了“愈来愈重要的作用”。

审计署党组高度重视党和国家领导人关于加强内部审计在提高经济效益方面作用的指示。1989年10月，审计署在驻部门审计机构和部分内部审计机构负责人会议上提出，内部审计工作要上新台阶，要从传统的财务收支审计逐步发展为以经济效益审计为主。1991年7月，經济效益审计在湖南省供销社、鞍山钢铁公司等22个单位试点开展。1991年12月，审计署在《审计工作发展纲要（1991—1995年）》中提出，内部审计应着重围绕提高经济效益开展审计工作，并随后印发了《内部审计发展规划（1991年—1995年）》，分析了内部审计的现状，明确了内部审计的发展目标和实现的主要措施。

（二）社会主义市场经济体制建立与发展时期的内部审计

1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了社会主义市场经济体制的总体规划。围绕这一重大改革举措，1993年审计署召开全国内部审计工作经验交流及学术研讨会，探讨内部审计工作如何适应建立社会主义市场经济体制的要求。原驻冶金部审计局组织召开全国冶金大钢审计处长联席会议，研究在社会主义市场经济条件下如何开展企业内部审计工作。原驻电力部审计局结合现代企业制度试点，在部属水规院、华北电力集团总公司试行总审计师制度，加强内部审计，切实做到激励机制和约束机制并举。随后，在各级政府部门、金融机构和企事业单位建立健全内部审计制度也被写入1994年的审计法。

随着社会主义市场经济体制的不断完善和各类市场主体的迅速发展，内部审计也不断适应新形势新要求的发展。审计署8次召开内部审计试点单位协作会议，强调将工作重点转到效益审计上，服务决策层、管理层，做到独立审计。对上市公司、金融机构、中央企业的内部审计工作要求被写入会计法、《上市公司章程指引》《国有重点金融机构监事会暂行条例》《中央企业内部审计管理暂行办法》等监管部门法规。审计署再次修订了有关内部审计工作的规定，强调内部审计机构的必要性和独立性，明确了内部审计工作的目标和职责。

（三）党的十八大以来的内部审计

党的十八大以来，习近平新时代中国特色社会主义思想成为内部审计工作的指导思想和行动指南。围绕习近平总书记在中央审计委员会会议上关于内部审计工作的要求，审计署不断加强对内部审计的指导和监督，成立了内部审计指导监督司，召开了全国内部审计工作座谈会，切实推动并加强对被审计单位内部审计工作的业务指导和监督，修订出台了《审计署关于内部审计工作的规定》《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》等规章制度，强调依法属于审计机关监督对象的单位应当在本单位党组织、董事会（或者主要负责人）的直接领导下开展内部审计工作，将贯彻落实国家重大政策措施情况审计作为内部审计的首要职责。

2020年10月，国资委出台了《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》，明确党委（党组）要加强对中央企业内部审计工作的领导，将贯彻执行党和国家重大方针政策、国资监管工作要求、完成国企改革重点任务等方面作为内部审计监督的重点内容。

三、构建新时代坚持和加强党对内部审计工作领导的实践机制建议

（一）新时代党的政治主张和思想理论决定内部审计工作的目标和内容

一是以党的政治主张和思想理论决定内部审计工作的目标和方向。内部审计制度的顶层设计、方针格局、总体思路都必须体现习近平新时代中国特色社会主义思想的精神实质和基本要求。二是以党的方针政策和中心工作决定审计思路和内容，确保全面、深入、不折不扣地贯彻落实党的重大决策部署。三是旗帜鲜明讲政治，将内部审计机构和内部审计人员的思想认识统一到党中央的部署要求上来，不断提高政治站位，把牢政治方向，特别是廓清社会模糊认识，加强对意识形态的领导，坚决避免和抵制不良社会思潮的侵袭。

（二）完善各单位各部门党委（党组）对内部审计工作的领导机制

党委（党组）是党的执政权和领导权得以落实的重要制度形态。近年来，党中央先后制定了《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》等党内法规，明确了党委（党组）在本地区本单位本部门总揽全局、协调各方的领导核心作用。近期国资委出台的《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》，也明确了健全和完善党委（党组）领导内部审计工作的制度和机制，但仍然缺乏具体的领导内容和方式，应进一步细化和完善各单位各部门党委（党组）对内部审计的领导机制。

一是党委（党组）对本单位本部门的内部审计工作，要管方向、管政策、管原则、管干部，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，在职责权限范围内，强化对内部审计重大工作的顶层设计、统筹协调和督促落实。二是积极探索在党委（党组）中建立相应的专门领导小组和领导人员，负责研究决定本单位本部门内部审计计划、重大审计事项和重大问题。如农业农村部已成立了由部党组书记任组长的内部审计工作领导小组，中国银行明确总审计师协助党委、董事会及主要负责人管理内部审计工作等。三是审计署党组应加强对内部审计工作的理论创新、制度创新和实践创新，从多个层面对审计机关监督对象单位的内部审计工作提供指导和监督。

（三）完善上下一体的请示报告制度

党内请示报告制度初步形成于土地革命时期，是维护党中央权威、保证全党令行禁止的重要制度保障。党的十八大以来，习近平总书记多次提出，请示报告制度是党的一项重要制度。《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等党内法规都对党内请示报告制度作出了规定。加强党对内部审计工作的领导，也必须牢固树立请示报告制度，同时要加强请示报告制度的科学化和规范化。

一是请示报告的责任主体要上下一体，即在重大问题、重大事项上要逐级上报、不得瞒报。内部审计机构党员干部特别是领导干部要按规定向本单位本部门党委（党组）请示报告。二是请示报告内容要规范化、清单化，即各单位各部门党委（党组）应以清单形式明确必须请示报告的内容，如本单位本部门内部审计工作的重大方针思路，事关本部门本单位全局和长远发展的重大事项、年度审计项目计划、审计中发现的重大问题等。三是明确请示报告的程序和方式，如口头报告、专项报告、年度工作报告、会议报告、重大决策执行情况报告反馈等。

（四）完善黨领导内部审计工作的相关保障机制

一是加强制度保障。以制度法规的形式对党领导内部审计工作予以明确，如明确党对内部审计工作的绝对领导，将领导主体具体化、职责任务清单化、工作运行机制化、保障措施制度化，形成党领导内部审计工作的制度规范。二是加强监督制约和督促检查。各单位各部门党委（党组）应当构建权责清晰的责任体系，建立健全与内部审计工作领导机制相适应的监督制约机制。通过程序化、平台化、公开化的管理监督方式，对维护党中央领导、落实党和国家重大决策部署、落实请示报告制度和领导决策制度等开展全过程监督。三是将内部审计工作领导机制落实情况纳入党内监督和考核。如将内部审计工作领导机制落实情况作为巡视、督查、纪检监察等党内监督的重要内容;将党委（党组）领导内部审计工作情况作为领导班子考核的重要内容，纳入领导班子年度考核、民主生活会等定期检查和考评考核工作，审计署党组可定期组织述职会议，并向中央审计委员会汇总报告;党委（党组）应定期对归口管理内部审计工作的党内组织（如专门领导小组或总审计师）和下一级党委（党组）领导内部审计工作列入述职和专项检查内容，全面了解、掌握相应履职情况，并及时提出指导意见。四是明确对不履行相关责任的追究形式。对于执行党的重大决策部署不及时、不深入、不到位的;对于党委（党组）未能真正履行领导职责，让组织程序空转的;对于重大问题事前不请示、事后不报告，或者报告不真实、不完整、不及时，造成重大影响的，应当明确相关责任追究形式。

（作者单位：审计署审计科研所，邮政编码：100086，电子邮箱：liuyuze84@163.com）