巨灾保险试点问题解析及对策研究

摘      要：巨灾保险试点运营以来，在取得了一定的巨灾风险管理成效的同时困难也不断出现，因此，如何进一步推行巨灾保险，是一个亟待解决的问题。本文在论述以巨灾保险转嫁巨灾风险与自助、互助、公助的理念相契合，巨灾风险之“公众性”和“社群性”决定了巨灾保险政府介入的必要性和有限性，巨灾保险与大数法则的矛盾及其化解，巨灾保险试点运营存在的问题与政府介入的维度、方式及回弹性的基础上，对推行巨灾保险提出以下对策建议：设立“巨灾保险救助基金”和“巨灾储备金”并采取三级联保方式;推广和创新巨灾保险产品;通过扩大试点范围和强制保险等措施，解决巨灾保险试点运营存在的具体问题。

关  键  词：巨灾保险;巨灾保险试点;巨灾风险;政府介入;大数法则

中图分类号：F842.64        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）02-0082-10

收稿日期：2020-11-20

作者简介：潘红艳，吉林大学理论法学研究中心、法学院副教授，吉林大学法学院金融与保险法制研究中心主任，法学博士，研究方向为商法、保险法。

引  言

2014年以来，深圳、宁波、云南、四川、广东、黑龙江等地相继开展巨灾保险试点并取得了一定的巨灾风险管理成效。然而，在试点运营过程中，问题和困难不断出现：“政府面临较大财政负担”“试点范围较小导致风险无法有效分散”。问题指向清晰可见：在无风险发生年份，有些地方政府要求保险公司将收取的部分巨灾保险的保险费用于改善民生、扶贫等，这种做法是否合理？巨灾保险的保险费资金池应当如何监管？将巨灾保险与亟待解决的问题对接，可以将解决问题的路径导向回溯至两个基本元点：

第一个基本元点是巨灾的基本特征。基于这一元点推演出巨灾保险推行应当采取的基本模式，然后将巨灾保险推行的应然模式作为对比工具观察我国现行巨灾保险的经营模式，显示出问题向度;在此基础上挖掘与我国巨灾风险特征相结合的巨灾保险推行过程中存在的问题。

第二个基本元点是巨灾风险救助体系，即巨灾保险在整个救灾系统工程中的作用和功能导向。将巨灾保险置于更宏观的视域之中，巨灾保险是以商业保险的形式疏导和解决我国巨灾损害填补、灾后重建和灾民救助等一系列关乎灾民个体、灾民家庭、受災地区以至于整个国家的生命财产、受灾心理修复的系统工程中的一种，是解决巨灾问题的有益尝试。从这个立体、多元、相互交织的视域群中可以萃取出三个视域链：一是巨灾保险的保险费应然承担者是投保人自己还是更广泛的社群。二是在巨灾保险推行过程中，探求政府之力和商业保险公司之力综合运用的维度，即两力综合运用顺位的先后之别以及两力并发时推进巨灾保险运营的合理方式和路径。三是探查巨灾保险中自助、互助、公助的关系协调和发挥作用机制，即在巨灾发生、第一时间救灾、灾后重建的不同阶段，这种自助、互助、公助发挥作用的顺位。这三个视域链交织组成三组问题链，彼此连接，急需厘清。

一、巨灾保险、巨灾风险与政府介入、大数法则之间的关系

（一）以巨灾保险转嫁巨灾风险与自助、互助、公助的理念相契合

以风险管理的“社群性”①为标准，风险管理方式主要包括自助、互助、公助三种。自助的风险管理方式是风险承担者自行采取特定形式化解自身风险，如企业设立风险基金;互助的风险管理方式是面对共同风险的特定群体将风险在该群体内部予以分解;公助的风险管理方式是由社会治理主体统一进行风险管理，如各类社会保险。巨灾风险的社群性具有多层次的特点，包括遭受巨灾风险的群体、面临同类巨灾风险的群体、面临不同类巨灾风险的群体以及巨灾风险较低的群体，这就决定了巨灾风险管理方式的多元属性：自助的巨灾风险管理方式，如家庭自留储备资产防止巨灾损失;互助的巨灾风险管理方式，如在遭受巨灾风险的群体内部设立互助基金;公助的巨灾风险管理方式，如政府通过财政拨款救灾。

在没有开展巨灾保险试点之前，主要采取公助的巨灾风险管理方式即民政部拨款，定点救灾。巨灾发生之后如此，灾后重建也如此。民政部拨款源自于国家统一的财政拨款，国家财政源自于税收，即税收——国家财政——民政救灾款——灾区即时救助——灾区重建费用。虽然这种救灾方式符合笼统的国家帮扶、民众互助的公共管理以及道德伦理要求，但是上述资金流易于导致对受灾地区救助水平不均衡、财政后续支持乏力以及对非遭灾区域纳税主体的不公平等弊端。“如果救灾，完全由国家负担，这也是很难做到的，而且灾区人民还要实行生产自救，自力更生，以克服苦难。”[1]也就是说，采取以往的以国家财政（完全由国家负担）作为巨灾救助途径与巨灾风险中蕴含的深层次的自助、互助、公助理念不完全契合。

以时间为截点，巨灾可以分为三个不同阶段：巨灾发生之前的预测和防御阶段、巨灾发生之后的即时救助阶段、即时救助之后的灾后恢复阶段（这一阶段实际上是两个理性抉择阶段的结合，即是在巨灾区开展灾后重建还是让巨灾区民众进行“社群性”迁徙。由于巨灾预测、历史人文、经济成本等综合因素常常会在巨灾区进行建设，即灾后重建阶段）。在三个不同阶段，自助、互助、公助的关系是不同的：第一，在灾难预测阶段，自助、互助、公助是相互结合的关系。基于维护自身生命财产安全的动因，自（即民众个体）应当主动获取前述灾害预测以及自救信息;互（即面临同类以及不同类巨灾风险的民众）应当做好巨灾风险高发区的警示和预警;基于保护民众生命财产安全的基本义务，公（即政府）应当提供精准的巨灾预测、巨灾风险处理（包括安全逃生）等引导机制。第二，在巨灾发生之中和之后，自助、互助、公助是互助和公助优先于自助的关系。巨灾具有强大的摧毁力，远远超出了私力能够驾驭和控制的范围。灾民万户千家处于求生本能的自助在巨灾面前已经微不足道，而互助和公助成为可以与巨灾之力相抗衡的方法。第三，在灾后重建阶段，自助、互助、公助是并行关系。自助体现在灾民自力更生、恢复生产自信和生活能力等方面，互助体现在未遭受巨灾风险的群体对灾民的物质帮扶上。公助体现在科学判断是否进行重建以及重建的规模和导向上。灾民基本生活设施、灾区基础设施等的重建，既包括以提供灾民基本生活保障为导向的重建，也包括对灾民进行精神抚慰、心理疏导等精神层面的重建。

巨灾保险是以商业保险运营模式由政府推行的对巨灾风险进行防范的措施。巨灾保险的运营基础、运营理念与自然灾害预防、发生和重建过程中自助、互助、公助的协调关系相契合。巨灾保险实现了巨灾风险转嫁的自助、互助、公助的结合，改变了以往以公助为主导的局面，将市场化运营的互助引入巨灾风险转嫁机制中，从而保证在以市场运营为主导的基础上建立政府第二顺位的介入。

（二）巨灾风险之“公众性”和“社群性”决定了巨灾保险政府介入的必要性和有限性

⒈巨灾风险的“公众性”决定了风险转嫁时政府介入的必要性。巨灾风险从“灾”的角度看属于“天灾”，从人的角度看属于“公众风险”。巨灾的公众属性决定了巨灾保险必须由公共事务管理者——政府介入，以矫正和弥补完全交由保险公司进行商业化运营的弊端和不足。诺贝尔经济学奖获得者罗纳多科斯在其《社会成本问题》一文中指出：私有商品市场体系在分配资源方面是最有效的体系，但是当出现妨碍市场功能发挥的因素时，该体系失灵。巨灾风险的转嫁如果完全交由市场主导，政府完全不介入，当出现巨灾保险市场失灵时——保险公司基于营利性的考量，对无经营利润甚至亏损的巨灾保险弃之不推行等状况时，巨灾风险转嫁的市场路径将被切断，巨灾风险转嫁就会遇阻。

同时，政府介入不能是全方位的、主导性的，原因既关涉政府主导与市场主导的本位，同时也关涉政府主导的滞后性。巨灾风险应对实质上是公众负向利益（不利益）分担体系的组成部分。如果不厘清巨灾风险的特殊性，而是将这种风险大而化之地交由政府主导，同正向的公众利益分配一样，也会导致“公共悲剧”①的结果——即巨灾风险承担行为滞后（灾民不能得到及时安置等）、巨灾赔偿受限于政府财政负担能力而不充分（灾民无法获得足够的救灾物资以及足额的灾后重建费用等）。可见，巨灾风险转嫁成为专门的风险处理机制符合巨灾的公众属性特征。

⒉巨灾风险的“社群性”决定了政府介入的有限性。首先，政府第一顺位、完全意义上的主导与巨灾风险转嫁的“社群性”相排斥，其主导方式和推动能力受到巨灾涉及的“公众”范围的影响。巨灾虽“巨”但并非所有社会公众均为受灾群体或潜在受灾群体，仅为全体“公众”范围囊括之下的特定“社群”（灾区民众）。如果巨灾风险完全由政府承担，对未受灾的“公众”以及没有受灾可能性的“公众”是不公平的（政府完全承担巨灾风险的后果，实际上是用全体纳税人缴纳的税款支付救灾费用）。其次，巨灾风险的“社群性”是巨灾保险市场化运营的基础。巨灾保险市场化运营与政府的有限、第二顺位介入巨灾风险管理是一个问题的两个方面，即政府对巨灾保险的介入是第二顺位的和有限的，市場对巨灾保险的主导和第一顺位是巨灾风险管理的全面性和有效性的必然要求。二者均由巨灾风险的“社群性”决定。原因在于：“社群性”的风险转嫁机制最直接、最有效的方式是市场化运营的保险制度。“保险，简而言之是受有同类风险迫害者，群聚力量分摊风险之制度。目的在于，当风险实现于某团体成员身上时，众人齐力填补该成员所受之损害所面临之需要。”[2]起源于中世纪地中海沿岸国家的保险制度，进入现代后已经形成了专业的在某一特定团体中（风险共同体）转嫁风险的运作机制。巨灾风险的“社群性”同风险转嫁的需求共同指向了市场化运营的巨灾保险，世界诸多国家和地区纷纷选择以巨灾保险的方式转嫁巨灾风险。在洪水多发的美国，通过系列立法确立和不断完善洪水保险制度：1956年美国国会出台《联邦洪水保险法》;1969年美国国会通过的《国家洪水保险计划》向愿意参加国家洪水保险计划的社区提供由联邦给予补贴的洪水保险;1994年美国国会通过的《国家洪水保险改革法》将信贷与洪水强制保险绑定;2004年美国国会通的《国家洪水保险改革法》设立了领航计划，帮助在洪水中遭受财产损失的产权人减轻损失。[3]地震多发的日本，通过设立地震保险制度将风险在遭受地震灾害的国民中分摊。[4]

（三）巨灾保险与大数法则的矛盾及其化解

⒈巨灾保险与大数法则的矛盾。市场化的现实逻辑是以营利为经营目的，以获得经营利润为生存竞争的前提，保险经营概莫能外。如何保证保险公司实现营利目标是决定巨灾保险存亡绝续的核心问题。一般而言，保险依据大数法则运营并获得经营利润。但作为保险制度存在基础的大数法则在巨灾保险中发挥的作用受限：大数法则支撑保险经营的原理在于，同类风险的投保群体发生风险的投保人只占其中一定的比例，这样才能保证保险费高于保险金支出。从保险公司运营角度看，保险公司的营利水平直接取决于保险费的收取和保险金的支出之间的费用差额，只有保险金支出数额小于保险费收入数额，保险公司才能营利。从投保人购买保险的动机看，投保人购买保险产品的根源在于投保人的保险费负担与所获得的保险金赔付之间的差额水平，只有投保人获得的保险金数额大于其所支付的保险费，投保人才有动力购买保险。在巨灾保险中，如果不进行保险产品的技术处理，购买同一保险的同一投保群体支出的保险费数额和其能够获得的保险金数额相同的话，就会颠覆大数法则存在的基础。

⒉化解巨灾保险与大数法则矛盾的三个向度。围绕巨灾保险的一个核心问题是：巨灾保险的保险费可负担，保险金赔偿标准与遭受损失匹配，即保险费收取与保险金支出符合保险运营的收支平衡要求。如果以作为保险制度基础的大数法则截取投保群体，巨灾风险因其出现地域集中、损失巨大的特征会出现具有同类风险的投保人同时受灾的结果，最终导致或者保险公司亏损或者保险费过高投保人无法承担。这一核心问题包括两组矛盾关系：一是保险费聚集与保险金赔付之间的矛盾关系;二是投保人保险费负担能力与出险时获得保险金赔付之间的矛盾关系。将这两组矛盾关系进行拆借组合，化解巨灾保险与大数法则之间矛盾的路径指向三个向度：第一，扩大投保群体范围，即扩大保险费承担主体范围。将不同种类的巨灾保险捆绑销售，使同类保险的外延扩大，如将地震、洪水、海啸保险捆绑销售。第二，扩大投保巨灾险的地域范围。巨灾风险是全人类共同面对的风险，理论上如果能够通过全人类的共同行动，抵御巨灾损失的能力会增强，也可以避免区域性巨灾保险所有投保人均同时出险、不符合保险运营成本核算规律的后果。现实中，基于国家利益、财政政策支持、公共事务管理效率提高等因素，巨灾风险转嫁的最优区域较适宜限定在全国范围内。第三，扩充险种的业务范围。将巨灾险置于一系列相关其他保险中，作为其他险种的补充险或者附加险捆绑进行保险产品设计。如日本就将地震险作为家财险的附加险一并销售，这样，可以缓解保险种类过于单一给保险公司造成资金损失的巨大压力。以上三个指向都是围绕巨灾保险的核心问题展开的，回到保险费可负担、保险金补偿功能发挥的问题元点，结合调试巨灾保险与大数法则矛盾的三个向度，即可得出化解前述二者矛盾的路径。

二、巨灾保险试点运营存在的问题与政府介入的维度、方式及回弹性

（一）对巨灾保险试点运营的观察

我国现阶段巨灾保险推行的特点是以点带面，区域性特征明显。如深圳试点经验：政府主导、多层次风险保障、纳入综合灾害防范体系。开创了巨灾损失的多元化补偿模式，提高了对灾害风险的综合防范能力。不足在于未能有效调动个人投保的积极性。[5]上海试点的特点：“政府引导，市场运作，多层保障，风险共担”。[6]从在后理赔向在前风险防控延伸，将一定比例的险资投入到气象灾害风险预警和社区气象灾害防御能力建设中。中国太平洋财产保险上海分公司已经委托上海气象部门开展气象风险防控工作，进行暴雨内涝灾害风险普查，绘制台风暴雨内涝风险隐患点风险地图，建立社区灾害信息报告机制。巨灾发生的区域集中，损害范围的区域性、损害发生的全方位是试点存在问题的根源：“宁波、大理的巨灾保险存在极高的保险赔付率，多年的苦心经营无法抵挡一次巨灾事故的冲击。”[7]

（二）政府介入巨灾保险的维度

即使经由前述三个向度可以在一定程度上缓解巨灾保险之风险发生波及面广、赔付金额巨大与投保群体承担保险费能力之间的矛盾，但如果发生诸如汶川地震等强烈灾害时，这种矛盾仍会凸显出来，再次成为威胁甚至导致巨灾保险无法存续的结果。此时，仅依靠市场手段已经无法解决问题。回溯投保群体的“社群”形态，如果该“社群”遭受自然灾害在自助、互助的市场化机制失灵的前提下，则需要公助方式的介入。公助依据实施救助主体不同，包括公共管理机构——政府的救助以及其他社会群体的救助。政府救助行为的实施是政府作为公共事务管理者的职责所在。依据《中华人民共和国突发事件应对法》第61条第2款的规定：“受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。”这是公民具有的社会保障权的具体体现。社会保障权是公民生存权的补充性权利，即“公民在面临威胁其生存的社会风险时，从国家和社会获得物质保障和社会服务，使之维持生存并达到相当水准生活的权利。”[8]概言之，政府介入巨灾保险应当遵循顺位的维度和时间的维度：顺位的维度在于市场优先，政府在后;时间的维度在于市场调节失灵之时就是政府介入之时。

政府管理公共事务的职能包含了对巨灾风险控制、管理、预防和出险后救助的内容，政府公共管理专业化与保险公司承保风险专业化的对接是政府介入保险市场的实质所在。但与市场化运营、专业处理风险转嫁的保险制度相比，由政府一揽子对巨灾风险进行管理，在效率、专业化程度、成本控制、人员可持续发展以及公平性等方面均处于相对弱势。

保险以商业经营模式为雏形，大数法则的定价机制以及精算方法的运用大大提升了保险定价的科学性，保险公司经营者从以往的依据商业经验判断保险费变成依据科学数据判断保险费，使保险公司保持营利或者只赚不赔成为可能。手有盈余，有暇他顾——具有情怀和更长远视野的保险人开始关注社会责任，加之保险法律调整的制度需求，保险之风险治理的社会功能不断得以彰显。

（三）政府推行巨灾保险的方式

政府介入巨灾保险有五种方式：一是政府作为再保险机构，承担巨灾保险公司的再保险业务;二是政府对于巨灾保险出现困难的，进行财政支持和补偿;三是经营巨灾保险的保险公司可以向政府借贷融资，以应对巨额保险金支出;四是组建政府参与经营的半官方、半民营巨灾保险机构;五是政府和保险公司一起承担向被保险人的保险金给付义务。[9]在我国，政府推行巨灾保险可与巨灾保险的地域性相结合，同时考虑到我国财政拨款的地方性特点，政府介入巨灾保险的具体措施宜采取举全国之力、省级财政拨款的方式进行。

（四）对强制巨灾保险可行性和正当性的追问

⒈强制巨灾保险的可行性先例。国家公权力的介入体现在对巨灾保险的强制性方面。对灾害多发地区可以采取强制保险的方式，其他地区采取任意保险的方式。如在地震灾害频发的新西兰，“居民建筑火灾险中对地震造成的土地、建筑及内容物的损失的保险是强制性的。”[10]新西兰政府相继颁布了《地震及战争法》《地震委员会法》，将巨灾强制保险通过立法的方式加以规制。

⒉一直以来，关于强制保险虽然不断有纷争，但交强险、旅游意外伤害险、船舶油污险等险种仍采取强制的方式运行。强制保险无异于强制投保人缴纳保险费，这是否构成对投保人财产自由处分权的侵害？在巨災风险频发的时代，巨灾保险能否采取强制的方式推行？如果采取强制的方式推行，如何避免出现强制保险带来的负效应，即保险公司因为强制而获得市场竞争规则以外的业务，其拓展市场、提供更优质的保险服务以及开发更具有创新性的保险产品的积极性减退;受害人基于强制保险获赔，司法裁判系统弱化了原有的对基础法律关系中蕴含的查明事件真相的动力。

从“社群”利益本身不能推演出强制保险的正当性，但因为所有类型的保险均具有群体属性，均涉及对一定范围群体的利益保护，因而推演的结果是所有类型的保险均具有可强制性。

从巨灾损害社会化的现实以及巨灾保险的功能导向可以反推出超出对投保群体利益保护、延伸至对巨灾保险受益群体利益保护视域之中的强制性巨灾保险的正当性，这样，强制巨灾保险的正当性追问就回归到巨灾损害社会化的机理中来：即回归至对不同“社群”利益的权衡中来，回归至保险运营机制的社会功能中来。加强了对受害群体的利益保护——对处于巨灾多发区的企业和个人，基于生产成本相对较低、消费群体为该区域内民众、国家进行的经济政策扶持以及税收减免等，决定了企业和个人获得了巨灾多发区独有的相对利益。对这一群体施加强制缴纳保险费的义务，以确保巨灾风险受害人的利益得到保障，既符合朴素的“谁获益，谁支付对价”的原则，也符合巨灾受灾民众与巨灾区获益企业和个人之间的基础利益平衡原则。加之基于巨灾多发区的群体自担风险的理由，由此强制巨灾保险的正当性凸显出来。

（五）政府推行巨灾保险的回弹性

政府介入和推进巨灾保险旨在调动保险市场主体的积极性，一旦形成良性的保险市场层面的参与和竞争状态，政府就应当将巨灾保险交由保险市场运营。相应地，如果市场运营的结果是保险公司入不敷出，纷纷选择退出巨灾保险市场，政府就应当及时介入，再次以其他方式激发保险市场主体参与的热情。同时，鉴于巨灾保险的特殊性，政府和市场的作用应当协同发挥：既不是完全交由市场，也不是退回到完全由政府管理、防控巨灾风险和承担巨灾风险造成损失的阶段。这种协同集中体现在政府对巨灾风险相关信息平台的搭建、对保险公司信息提供平台的维护、对巨灾风险研究和预防①经费的支持以及对巨灾风险数据化管理公共服务系统的运营等方面。

三、推行巨灾保险的对策

（一）设立“巨灾保险救助基金”和“巨灾储备金”并采取三级联保方式

⒈设立“巨灾保险救助基金”。以社会力量形成“巨灾救助基金”，即无灾之地助力遭灾之人。具体而言，可以将向企业征收的环境责任保险费、慈善个人和团体捐赠的费用等汇集到一起，作为专款专用的“巨灾保险储备基金”。将上述储备基金作为经营此类保险公司的保险费补助金或者投保巨灾保险主体的保险费补助金，以填补保险公司补偿巨灾损失保险金的不足以及个体投保主体保险费支出。保险费汇集是推行巨灾保险的关键，既要运用自助、互助、公助“三位一体”的保险费汇集方式，同时还应当将非灾害“社群”中愿意伸出援手的费用集中起来，共同作为巨灾保险中保险金支出的后盾和保障。

⒉设立“巨灾储备金”。巨灾保险中保险费面临的最大问题是：如果没有国家托底，承保地震保险等保险公司会倒闭，所以一定要有国家财政支持和地方政府介入。国家财政支持和地方政府介入的救灾基金可以组成保险公司的巨灾保险基金。国家财政支持和地方政府介入的方式一定是自上而下而不是自下而上的。由国家财政和地方政府共同分担（如依据6：4的比例分担），可将国家财政支持和地方政府介入救灾基金剥离出来，如将民政部的救灾基金转化为专款专用的“巨灾储备金”，变事后救助为事先储备，以防止出现巨灾救助财政支持后援不足等问题。

⒊采取国家保险、再保险、保险公司三级联保方式。集聚国家“巨灾储备金”、再保险公司、保险公司三级力量推行巨灾保险，能够形成“举全国之力汇集保险费，借巨灾保险市场经营东风”“畅行巨灾保险”的局面，即由国家、再保险公司、具体承保的保险公司共同承担巨灾风险，降低具体承保保险公司的经营风险。如日本政府采取的是政府作为再保险母体的方式进行参与，如果发生大灾害，保险公司所承受的保险金给付责任由原保险公司与进行再保险的政府共同补偿被保险人的损失。日本颁布的《地震保险法》规定，如果发生大地震，日本政府通过再保险的方式对地震保险进行最后托盘。我国国土广阔，面临的巨灾种类多样，这就决定了我国政府介入巨灾保险的方式也应当是多样互补的。国家保险可以实现举全国之力应对巨灾;综合再保险可以将有意愿参与到巨灾再保险的保险公司纳入到巨灾保险的风险分担机制中，不仅有利于促进保险公司之间的竞争，也有利于分担国家介入巨灾再保险市场的压力;保险公司采取共同保险、联合保险的方式推行巨灾保险，分解单一保险公司经营巨灾保险的压力和风险。

（二）推广和创新巨灾保险产品

⒈在巨灾保险产品推广上，可以采取两级（国家和省级）巨灾保险产品推广方式，以政府之力自上而下地推动。在这一点上，我国巨灾保险区域性试点虽然存在诸多问题，但已经进行了先导性尝试，在巨灾保险产品设计、巨灾保险销售渠道、巨灾风险预测机制等方面均累积了有益经验。如果能够将试点扩展到全国范围，巨灾保险产品销售以及保险费补充分省而治，巨灾保险的推行和市场化阻力则会进一步减小。

⒉在投保主体范围上，可以将“巨灾受灾区”作为裁定标准，对于经常遭受巨灾侵害地区的投保人，可以采取强制投保的方式要求其投保巨灾保险;对于非经常遭受巨灾侵害地区的投保人，为其提供自愿选择的商业巨灾保险产品，由其根据自身风险转嫁需求自主决定是否投保。强制的方式符合灾民自助的导向，也有利于巨灾保险的推行。只要保险费限定在合理的可负担的范围，巨灾地区的民众也会具有投保的意愿和主动性。

⒊在巨灾保险产品创新上，可以通过发行“巨灾保险证券”的方式开发巨灾保险市场，变“望灾兴叹”为“全民投保巨灾险”。依据保险的一般原理，保险金源自于投保人缴纳保险费的累积，以大数法则为基础的保险，其商业营利机理在于出险的投保人仅是投保群体的一部分。巨灾风险的特点与大数法则基础上的保险费累积存在不契合问题，这就需要将那些不属于巨灾高发区的投保群体吸纳到巨灾保险的投保群体中来。这样，可以保证出险的投保人与缴纳保险费的投保人范围不会完全重合。但如何吸引不具有巨灾风险或者巨灾风险系数较低的投保群体购买巨灾保险成为亟待解决的问题。一般而言，投保人愿意购买某种保险产品，是基于转嫁自身风险的需要;如果投保人可以通过经验以及科学体系预测到自己不存在某种风險，则不会非理性地支付保险费购买保险产品。巨灾保险的出险原因在于天灾，不存在道德风险，因此笔者建议，通过发行“巨灾保险证券”的方式扩大投保群体范围，可以弥补巨灾保险金支付的缺口。从购买“巨灾保险证券”的投保人角度看，不发生巨灾即可以获得保险费金融市场投资的红利，符合投保人购买保险产品的心理预期。

（三）解决巨灾保险试点运营具体问题的措施

⒈试点与巨灾风险的“社群”特点不匹配，必须扩大试点范围。巨灾风险转嫁的“社群”是更广泛的社群，举全国之力应对巨灾风险，符合国家利益、国家公共财政管理、国家灾难预防治理体系等共同发挥作用的要求以及巨灾风险预防、治理、救助要求的高效益、低摩擦的功能导向，因而应在全国范围内推行巨灾保险。以美国为例，美国巨灾保险的推行是举联邦政府之力，共担巨灾风险①。美国巨灾保险运营的特点包括：一是政府主导。联邦紧急事务管理局制定洪水管理法律法规和洪泛区防灾措施，联邦保险管理局负责国家洪水保险计划的运行与管理以及洪水保险的费率、承保范围、投保审核和理赔等。政府作为直接保险人，承担洪水保险的风险和责任。二是私人商业保险公司参与合作。利用商业保险公司在营销体系和服务体系方面的优势，邀请商业保险公司参与销售经营。政府和商业保险公司签订合作协议，约定由政府支付佣金，商业保险公司以自己的名义销售保单、评估风险和清算理赔，赔付金额由联邦政府支付。三是个人以社区为单位参与到社区统一购买模式中，作为被保险人的个人不直接从保险公司购买洪水保险，而是以社区为单位，只要社区统一购买，社区中的个人必须承担保险费，否则无法享受政府提供的灾后救济。

⒉保險费挪作他用与巨灾保险目标排斥，应做到保险费用途与目标相统一。巨灾保险的保险费“逐年累积、专款专用”符合保险的基本原理，巨灾补偿数额巨大，保险费的累积更应当严格遵循前述导向。巨灾保险的核心问题在于保险费聚集不足以支撑保险金赔付，如果反其道而行之将保险费挪作他用，将不利于巨灾保险的存续。

⒊保险费运营和监管问题可以采取“巨灾保险保险费信托”方式解决。信托能够实现保险费的闭锁效应，避免监管不到位、监管不及时、巨灾保险中保险费被挪用等弊端。同时，可将巨灾保险的保险费通过信托方式运营，以实现保险费保值增值的目的，进而实现履行赔付巨灾损失的巨灾保险合同的目的。另外，对于巨灾多发地区，可以采取强制保险的做法。

【参考文献】

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[10]尹田，任自力.保险法前沿法[M].北京：法律出版社，2012.

（责任编辑：高  静）

On the Analysis and Countermeasures of Catastrophe Insurance Pilot

Pan Hongyan

Abstract：Since the pilot operation of catastrophe insurance，it has achieved certain results in catastrophe risk management，but at the same time，there are many difficulties.Therefore，how to further implement catastrophe insurance is an urgent problem to be solved.This paper discusses that catastrophe insurance transfers catastrophe risk in accordance with the concepts of self-help，mutual assistance and public assistance.The “publicity” and “community” of catastrophe risk determine the necessity and limitation of government intervention in catastrophe insurance，the contradiction between catastrophe insurance and the law of large numbers and its resolution，the problems existing in the pilot operation of catastrophe insurance and the dimensions，methods and resilience of government intervention on the other hand，it puts forward the following countermeasures and suggestions for the implementation of catastrophe insurance：the establishment of “catastrophe insurance rescue fund” and “catastrophe reserve” and the adoption of three-level joint insurance;the promotion and innovation of catastrophe insurance products;the expansion of the pilot scope and compulsory insurance and other measures to solve the specific problems existing in the pilot operation of catastrophe insurance.

Key words：catastrophe insurance;pilot catastrophe insurance;catastrophe risk;government intervention;law of large numbers