试论公共服务供给方式中“三大供给主体”全面发展

摘      要：高效的公共服务供给方式有利于提高公共服务的质量和效率。随着社会的不断发展进步，主体较为单一的集中供给方式已无法满足人民美好生活需要，以政府为主导的分散供给方式即多主体参与的供给方式成为应然选择。新时代，明确政府主体责任、实现政府与市场“双到位”、强化社会组织主体地位、引入并稳定外资力量，是促进公共服务“三大供给主体”全面发展的必由之路。

关  键  词：公共服务;供给方式;“三大供给主体”;政府与市场“双到位”

中图分类号：D630        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）02-0027-06

收稿日期：2020-07-20

作者簡介：赵崇爱，中共中央党校（国家行政学院）博士研究生，研究方向为公共服务与公共管理。

基金项目：本文系中共中央党校（国家行政学院）创新工程项目“新时代政府管理创新”的阶段性成果，项目编号：01192050018040。

一、完善公共服务供给方式的必然性

近年来，我国公共服务水平有了很大提升，基本公共服务均等化基本实现，为改善民生提供了有力保障。但应看到，与人民日益增长的美好生活需要相比，公共服务还存在一些薄弱环节，公共服务供给总体上仍然不足，布局结构还不尽合理。[1]目前，我国的公共服务供给主要有资源统一配置和资源分散配置两种方式。资源统一配置方式是由政府统一对资源尤其是稀缺或急需资源进行管理和供给，其最大优势就是能够“集中力量办大事”，这主要是由我国社会主义制度的性质所决定的。“社会主义制度的优势就是可以集中全国的力量来发展社会主义事业，然后使广大人民群众都可以享有国家发展带来的一系列成果，我国发展的目的从来都不是为了只满足一部分人的需求，而是为了使生活在社会主义中国的广大人民群众都获得发展，使人人都可以实现‘美好生活的殷切期盼。”[2]但资源统一配置方式存在一定的局限，控制幅度与管理内容之间的不相适应导致了资源配置效率较低、误差较大。现实中，无论个人抑或是一个组织，其精力、知识、能力等都是有限的，能够有效管控的资源量也是有限的。如在领导能力方面，指挥员对突发事件现场态势判断不准、敏感性不强，往往会导致事件升级、恶化，致使后续处置难度加大，甚至造成惨重损失。又如在公共安全领域，我国现有的公共安全应急指挥具有一定的临时色彩，在应对大型突发事件时不可避免地会出现合力不强、效率不高和资源浪费等问题。[3]资源分散配置方式是将资源供给的主体分散化，多主体参与供给。其优势在于：一方面，供给主体的安排更加合理，管理程序更趋科学。一般而言，在分散组织结构中往往有处在不同层次的多个决策人（决策单元），每个决策人有一定的自治权，[4]有助于供给主体准确、有效地对供给内容作出决策;另一方面，最大限度降低资源配置的成本，满足人民美好生活需求。以2008年汶川地震救助工作为例，除了国家派出的机构和人员，还有很多社会组织与个人共同参与到救助工作中，既减轻了国家在资源供给方面的压力，又提高了资源供给的效率、数量和质量，增强了资源配置和供给的多样性，形成了相对多元的资源配置机制。但资源分散配置方式亦有不足之处，制度失范、外部不可控因素影响等极易导致公共利益受损、公共服务公正性缺失。

党的十九届四中全会《决定》强调：“创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。”新公共服务理论认为，政府的职责是“掌舵而不是划桨”，政府的作用是维护社会稳定运行的方向，对于社会发展的事项可以在政府的监管之下通过其他主体共同完成，这是社会管理活动创新的必然选择。其一，完善公共服务供给方式是我国服务型政府建设的必然要求。服务型政府就是以人为本、全心全意为人民服务，建设人民满意的政府，这就必然要求不断完善公共服务供给方式，更好地为人民服务。国家治理体系与治理能力现代化包括以下几个方面：一是国家治理的制度化、规范化、法治化;二是治理主体的多元化;三是治理手段的网络化;四是国家治理的价值取向即关注效率，更关注社会公平正义。[5]供给服务是检验服务型政府建设的标准之一，治理能力现代化最核心的标准就是党和政府把人民对生活的美好期望通过一系列合理合法的制度安排变成现实，满足人民的需求。政府治理效果好与不好，最终还是要看人民群众的期待有没有得到满足，人民的生活质量有没有提高，安定、和谐、民主、人权和公平正义有没有保障。[6]其二，完善公共服务供给方式是推进社会治理科学化的迫切要求。加强和创新社会治理，归根到底是为了不断满足人民日益增长的美好生活需要，让人民群众共同享有治理成果。[7]构建政府主导、覆盖城乡、可持续的公共服务体系，充分发挥社区、社会组织、公众等主体在公共服务供给中的作用，是实现社会治理科学化的有效途径之一。其三，完善公共服务供给方式是人的全面发展的必然选择。“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”[8]“人的自由而全面的发展”是马克思确立的关于人的彻底解放的最高命题，是人的发展的终极目标与人的本质的最高体现。人的现代化是现代化的核心内容，社会主义发展历程中必须不断实现人的自由全面发展。人的现代化中所指的“人”不是一个抽象的、静止的概念，而是具体的、发展的、需要放在一定的历史环境中去认识的“现实的人”，其有阶层之分、有不同的性别、来自不同的民族、国家和地区。在人的自由而全面的发展过程中，公共服务存在较大的城乡或地域差距，在这一现实对比之下，公共服务供给方式的完善就成为实现人的自由全面发展的重要途径之一。

二、公共服务“三大供给主体”全面发展的应然性

当今世界，能否满足人民群众日益增长的公共服务需求，提高公共服务的供给能力，缓解社会阶层矛盾，促进社会公平和稳定发展，已经成为衡量一个国家治理能力的重要标准。[9]新时代，我国的主要社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众对公共服务的需求比以往更迫切、更强烈，这就需要党和政府从广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，完善公共服务供给方式，提高供给质量，努力增进人民群众的获得感、幸福感、安全感。世界正处于百年未有之大变局，社会发展瞬息万变，各种情况错综复杂，伴生的危机往往突如其来，难以防范。任何一个部门即使水平再高、能力再强，也难以单独应对大规模的突发性危机。[10]因此，完善公共服务供给方式，首要前提是实现“三大供给主体”（即政府、社会力量、外资力量）的全面发展，发挥政府职能，激活社会职能，稳定外资职能，形成治理主体多元化、供給方式多样化的公共服务供给新格局。

公共服务供给需要保障不同主体的基本需求，而每一个主体的需求都具有差异性和层次性，这就需要采取分散供给的方式，多元主体共同参与以实现供给和需求之间的契合。但传统的公共服务供给是高度聚集的，其分散供给的程度较低，主要依靠政府供给，在供给数量、质量和效率等诸多方面极易招致批评。如在新冠疫情防控初期，由于资源供给主体较为单一，导致供给与需求在配置过程中出现效率上的输出差（见下图）;防控中期及后期，除政府动员的人力、物力和财力资源之外，社会力量也积极参与到公共服务中，面对物资短缺的情况，一批高校校友会积极协调海外资源，募集、采购防护物资和设备，向国内紧急输送;一些文化艺术团体则通过文艺作品的创作和传播，给人们以精神激励，发挥凝聚人心的作用;很多志愿者组织主动深入基层，贴近疫情防控第一线，宣传防疫知识，引导群众增强信心，参与社区服务工作，满足社区群众生活所需。

“多中心治理”理论反对配置权力过于集中和垄断，提倡由多元的具有独立性的行为主体在一定的行动规则的指导下，通过相互调适实现目标。在这一理论的指导下，多主体通过共同参与合作等互动形式逐渐形成相对多样化的公共事务管理制度或组织模式。“多中心治理”理论的独特性在于因地制宜，主张采用分级、分层、分段的多样性制度安排，主张政府、市场和社区之间的协调与合作。换言之，在公共领域存在另一只“看不见的手”，即“多中心”治理。相较于“单中心治理”模式中只有一个主体的配置格局，“多中心治理”模式在资源配置过程中具有较高的效率，多元行为主体既独立自由地追求各自的目标，又相互协调合作，形成了一个由多个中心组成的治理网络，能够有效满足人民群众日益增长的美好生活需求。

三、公共服务“三大供给主体”全面发展的实然性

公共服务涉及诸多主体和环节，应在明确不同公共服务主体权利和义务的基础上，促进多元主体共同参与，增加公共服务供给。

第一，明确政府主体责任。在公共服务“三大供给主体”中，政府起主导作用，主要负责创新制度供给方式，将“满足人民对美好生活的向往”作为出发点和落脚点，通过完善公共服务供给体制满足人民群众的现实需要。一是完善公共服务供给体系。随着我国经济社会的快速发展，社会流动性日益增强，传统的立足于属地管理的公共服务方式已不能完全适应现实情况，公共服务体系建设越来越需要强调协调发展、有序对接和一体化布局。应以人民群众需求为导向，创新公共服务供给方式，更新服务理念、优化服务过程，增强公共服务供给的针对性和有效性，使公共服务供给与人民群众个性化、差异化、多样化的需求更加匹配，让公共服务给人民群众带来更多获得感、幸福感、安全感。[11]二是构建公共服务供需交互机制。美国第28任总统威尔逊在其著作《行政学研究》中有过这样的论述：“在行政管理活动当中，公共舆论将起权威性批判家作用，行政管理必须在一切方面都对公共舆论有敏锐的反应。”美国学者登哈特夫妇在其著作《新公共服务：服务，而不是掌舵》中提出，政府应该更多地是服务而不是“掌舵”，应该让公民参与政府对公共服务的提供。对公众负责并对其需求作出回应是公共服务供给的出发点和落脚点，构建公共服务供需交互机制则是实现公共服务供给科学、精准、高效的必然选择。交互是充实用户信息、需求甚至获得个性化要求的途径，是不断探索如何满足用户需求的过程。[12]需要注意的是，交互机制中的重点是对通过交互得到的信息进行及时反馈，否则极易导致行为与结果之间出现偏差。三是加大监管力度。应加强对公共服务成本与质量的监管，搭建公共服务绩效管理平台，运用大数据处理技术和云计算技术核定公共服务供给主体的成本与收益，形成统一的公共服务质量参考标准。对于服务好、成本低、公众满意度高的供给主体逐步扩大规模，服务质量差、成本高、公众满意度低的参与主体予以淘汰。四是做好风险防范工作。防范发展不均衡的风险，公共服务资金向重点地区倾斜;防范道德风险，建立诚信档案和社会组织自律与诚信建设评估指标体系;预防贪污腐败的风险，确保公共服务供给由全民共享。

第二，实现政府与市场“双到位”。美国学者B·盖伊·彼得斯在其著作《政府未来的治理模式》中提出了政府治理未来发展的四种模式，即市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府，其核心目标是提高政府的效率和公共服务质量。2008年，中共中央、国务院印发的《关于深化行政管理体制改革的意见》强调，要从制度上更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。完善政府与社会力量合作的制度及方式，有利于针对不同群体的不同需求提供人性化的高品质服务。因此，有必要建立政府与市场之间“统分结合”的协调机制，政府与市场“双到位”、齐发力，政府负责公平，市场负责效率，处理好供求关系。

第三，强化公共服务供给型社会组织主体地位。应把发展公共服务供给型社会组织纳入到经济和社会发展规划中，通过强化公共服务供给型社会组织主体的力量，实现以政府“专职”职能和社会“兼职”职能相结合的供给主体框架。一方面，要培育、扶植社会组织的发展，不断强化社会组织参与公共服务供给的能力;另一方面，要充分发挥人民群众的力量，形成规模宏大的志愿者队伍与社会工作者队伍。在多主体共同参与的分散配置模式下，形成兼备专业化、职业化的公共服务供给人才队伍和规范化、常态化的志愿者队伍。应完善志愿者注册办法，探索建立社会工作人才和社会服务志愿者协作机制，细化社会工作岗位设置，提高专业化社会服务水平。

第四，穩定外资力量。在我国改革开放的进程中，外资发挥着不可忽视的作用。以我国自贸区建设为例，政府不断加大自贸区建设力度并赋予其“国家重大战略”的重任，其意义绝非限于经济层面，而是牵涉到政府职能转变、社会治理、金融发展等诸多领域。2018年，《国务院关于印发中国（海南）自由贸易试验区总体方案的通知》明确提出要大幅放宽外资市场准入，并在医疗、教育、互联网等重点领域加大开放力度，在一些领域取消外资股比限制。2019年，《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案的通知》进一步明确提出要促进产城融合发展，拓宽国际优质资本和经验进入教育、医疗、文化、体育、园区建设、城市管理等公共服务领域的渠道，加强新片区各类基础设施建设管理，提升高品质国际化的城市服务功能。引入并稳定外资力量，实现公共服务供给方式多元化，能够更好地满足人民群众对美好生活的向往，提高人民群众美好生活的质量。

【参考文献】

[1][11]徐增阳，张磊，翟延涛.不断提升公共服务水平[N].人民日报，2019-12-17（09）.

[2]童亚新.新时代“美好生活”的科学内涵及其实现路径研究[J].喀什大学学报，2019，（2）.

[3]王雷，赵秋红，王欣.应急管理技术与方法[M].北京：北京航空航天大学出版社，2016.

[4]仲伟俊，徐南荣.分散组织结构下的资源配置模型及方法研究[J].管理工程学报，1996，（9）.

[5]卢洪友.从建立现代财政制度入手推进国家治理体系和治理能力现代化[J].地方财政研究，2014，（1）.

[6]刘须宽.传统特性与现代规律的有机衔接 中国特色国家和社会治理模式[M].北京：国家行政学院出版社，2016.

[7]徐汉明，邵登辉.打造共建共治共享的社会治理格局[N].人民日报，2018-06-21（07）.

[8]袁钢.人民美好生活需要的法治保障——以律师作用为视角[J].中国律师，2019，（1）.

[9]黄燕芬，党思琪，杨宜勇.英国伦敦市公共服务清单制度研究[J].行政管理改革，2018，（10）.

[10]闫玉新.面对公共危机事件政府何去何从[M].北京：中国政法大学出版社，2012.

[12]赵崇爱.新时代智慧政府建设与管理方式创新[J].行政与法，2020，（1）.

（责任编辑：刘  丹）

On the Comprehensive Development of “Three Main Suppliers”

in Public Service

Zhao Chongai

Abstract：Efficient public service supply mode is conducive to improve the quality and efficiency of public service.With the continuous development of society，the centralized supply mode with single main body has been unable to meet the people's needs for a better life.The decentralized supply mode led by the government，that is，the supply mode with multi main body participation，has become a natural choice.In the new era，the only way to promote the all-round development of the “three main suppliers” of public services is to clarify the main responsibility of the government，realize the “double in place” of the government and the market，strengthen the dominant position of social organizations，and introduce and stabilize foreign capital.

Key words：public service;mode of supply;social organization;three main suppliers