地方创新性立法的限度及其规范化

摘      要：地方创新性立法是推进地方治理法治化的重要手段，鼓励地方立法创新是完善我国立法体制的应有之义。为实现地方创新性立法的规范化，应明确地方性事务的判断标准，引入重大事项请示报告制度，加强立法决策量化论证。

关  键  词：地方创新性立法;备案审查制度;央地关系;立法体制

中图分类号：D927        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）02-0042-10

收稿日期：2020-11-26

作者简介：高馨玉，中共中央党校（国家行政学院）政法部法学理论博士研究生，研究方向为地方立法。

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”妥善处理中央与地方的关系，是全面深化改革所面临的重大课题。明确中央和地方的角色分工，建立中央治理和地方治理的合作机制，我国治理体系才能得以完善，才能为我国治理能力现代化奠定稳固的秩序基础。“在某种意义上，地方由于真切感受到民众压力而在治理实效方面作出种种努力，将构成推动我国国家治理现代化的最直接动因。”[1]为实现地方治理的规范有序，国家应适度放权让地方因地制宜地探索“本地化”治理模式，调整立法权的纵向配置便是其中的一项重要举措。2015年，我国修改后的《立法法》将地方立法权主体扩容至所有设区的市，以满足全面深化改革时期地方治理法治化的制度需求。2019年7月，习近平总书记对地方立法工作作出重要指示：“在维护国家法制统一的前提下，鼓励地方立法创新发展。”创新性立法是地方立法的特有概念，指的是地方立法主体根据地方实际情况和发展需求，在地方立法权限范围内，运用自主立法权在上位法没有规定或者不存在上位法的情况下进行创制性立法活动的总称①。

实现地方治理法治化，要充分认识地方创新性立法的重要性。但地方创新性立法工作应在合理的边界范围内开展，一旦超出合理的限度，地方创新性立法就有可能背离地方治理法治化的目标。如祁连山生态破坏案就是地方创新性立法超越必要限度的反面典型。2017年，全国人大常委会专项审查有关祁连山自然保护区的49件地方性法规时发现多项法规与党中央保护生态环境的政策方针不相符，对此，党中央在通报中严厉批评地方立法“为破坏生态行为‘放水”的问题。在某种意义上说，此次事件抑制了地方立法的“扩张”趋势，在地方立法人员“怕担责”的思想包袱下，地方立法渐趋保守。[2]在制度层面，对“地方事务”权威界定的缺失，使得地方难以明晰创新性立法的范围，地方立法“试验田”作用的发挥急需方向指引。

一、备案审查制度下的地方创新性立法

为保证地方创新性立法，我国的备案审查工作应寻求维护法制统一与保障地方有效治理间的平衡，既要确保法律体系的协调，又要鼓励和支持地方立法“不抵触、有特色、可操作”。[3]自2017年开始，全国人大常委会法工委每年向全国人大常委会作年度备案审查工作报告。笔者梳理2017—2019年全国人大常委会法工委备案审查的3份年度工作报告时发现，地方性法规是备案审查工作中数量最多的规范性文件类型（见表1）。

同时，笔者根据年度工作报告汇总出全国人大常委会法工委公布的33个备案审查典型案例。其中，以地方性法规为备案审查对象的案例20个，约占备案审查案例总数的60.6%。值得一提的是，在2019年度备案审查工作报告中首次提到了允许和鼓励立法机关进行地方立法创新的两个具体案例①。根据我国《法规、司法解释备案审查工作办法》第36条—第39条的规定，可将备案审查时各种规范性文件可能出现的问题分为四类：违背宪法、与政策不一致、违背法律、不适当（见表2）。

由表2可知，在全国人大常委会法工委公布的备案审查案例中，“违背法律”是地方性法规存在的最突出问题，具体分为四种情形：一是与法律规定明显不一致或与法律的立法目的、原则相违背，旨在抵消、改变或规避法律规定。如2017年全国人大常委会根据公民提出的审查建议，对多个省份关于计划生育的地方性法规进行审查，最终认定部分文件中关于用人单位可对超生职工解除劳动合同或者辞退、开除的条款与《劳动合同法》相抵触。二是违法设定行政许可、行政处罚、行政强制，或者对法律法规设定的行政许可、行政处罚、行政强制作出调整和改变。如2015年全国人大常委会审查《杭州市道路交通安全管理条例》，审查结果认定该条例增设了“扣留非机动车并托运回原籍”的行政强制手段，违反了法律规定;有的地方性法规规定，临时占用草原的，应当向草原监督管理机构缴纳草原植被恢复费用，经全国人大常委会法工委审查，认为该规定对《草原法》设定的行政处罚（临时占用草原期满必须恢复草原植被，逾期不予恢复，由草原行政主管部门代为恢复，所需费用由违法者承担的规定）作出改变②。三是超越权限，违法设定自然人、法人和非法人组织的权利与义务，或者违法设定国家机关的权力与责任。如根据中国建筑业行业组织提出的审查建议，全国人大常委会审查认为北京、山东、江西等多个地区的审计条例或审计监督条例中“以审计结果作为工程竣工结算依据”的规定，超越了《审计法》和《审计法实施条例》规定的审计监督职能。四是违反《立法法》第8条对于只能制定法律的事项作出规定③。有的地方性法规规定，人大常委会闭会期间可以由主任会议许可对人大代表进行逮捕，如《湖北省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》第31条和《四川省〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉实施办法》第39条。经审查认为，此类规定与《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》相抵触。

党的十九大报告对于人民的食品安全诉求作出回应，提出“实施食品安全战略，让人民吃得放心”。[4]2018年12月，我国重新修订《食品安全法》，规定食品安全工作要实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，要建立科学、严格的监管制度。2019年2月24日，国务院办公厅相继印发了《地方党政领导干部食品安全责任制规定》和《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》，进一步落实食品安全党政同责，为各地区各部门推进食品安全工作提供了基本遵循。《上海市食品安全条例》设定行政许可和行政处罚的规定属于《法规、司法解释备案审查工作办法》第38条所规定“违法设定行政许可、行政处罚、行政强制或者对法律设定的行政许可、行政处罚、行政强制违法作出调整和改变”的情形。但全国人大常委会认为《上海市食品安全条例》中的有关规定属于“地方适应新情况新需要作出的带有创制性的规定，应当允许探索”。《上海市食品安全条例》针对从事食品和食用农产品贮存、运输服务的经营者未按规定备案的行为设定行政处罚被解释为没有超出对食品安全事件“实行最严厉的处罚”的权限范围，“属于地方适应新情况新需要作出的带有创制性的规定，应当允许探索”。此外，我國《行政处罚法》正处于修订阶段，有学者和实务部门的工作人员认为现行的《行政处罚法》中有关地方性法规设定行政处罚的规定限制过严，地方立法缺乏主动性，束手束脚，因此建议扩大地方立法权限。[5]已公布的《行政处罚法（草案）》第12条第3款规定：“地方性法规为实施法律、行政法规，对法律、行政法规未规定的违法行为可以补充设定行政处罚。地方性法规补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式听取意见并向制定机关作出说明。”与现行《行政处罚法》相比，《行政处罚法（草案）》中地方性法规的行政处罚设定权有所扩大。根据现有案例，在《行政处罚法》未修改之前，增设行政处罚的地方性法规都被认定为违反上位法的规定。总之，地方性法规被认定为是地方立法创新具有偶然性，地方创新性立法仍有待进一步探索。

二、地方创新性立法的种类与限度

（一）地方创新性立法的种类

根据我国《立法法》第73条的规定，以立法事项为标准可将地方性法规划分为三种类型：一是细化操作型立法，即法律、行政法规已对此类立法事项作出一般性规定，考虑到地方差异的客观存在，地方立法主体要立足本地区的实际情况细化上位法的有关规定，让上位法在本地区落到实处。二是赋权确认型立法，即上位法对某些地方特色立法事项缺少制度供给，地方自主创造新的法律予以补充，通过赋予或确认相关主体的权利（权力），明确利益相关方之间的法律关系。三是漏洞填补型立法，即在国家层面立法尚付阙如的情况下，地方发挥立法“试验田”的作用，探索立法，总结立法经验，先行先试，填补立法空白。[6]一般而言，“凡是地方立法按照地方实际情况制定出来的地方性法规，一定是同上位法一致但不一样的新的法律规范……理想的地方立法都是应当具备‘地方特色的，都属于地方立法创新的结果。”[7]但本文所讲的地方创新性立法采取的是狭义解释，根据前文关于地方创新性立法的定义，细化操作性立法是在上位法限定的框架内开展立法活动，本质上是对上位法的重复和细化。因而该种类型的立法不属于本文所探讨的地方创新性立法范围，本文研究的对象主要是赋权确认型立法和漏洞填补型立法。

赋权确认型立法与漏洞填补型立法都是因上位法无法满足地方治理的制度需求，地方立法机关根据本地实际情况进行补充立法。但二者存在本质上的不同，区别在于是否创设了新的权利（力）义务关系。赋权确认型立法并非创设了新的法律关系，而是在原有制度基础上进行了权利（力）义务的增添。以对违反规定停放车辆的行政处罚为例，我国《道路交通安全法》第93条规定对此种行为“处20元以上200元以下罚款”，《河南省道路交通安全条例》第58条则直接规定“处200元罚款”，这实际上是加大了对违法停车行为的处罚力度，增加了地方行政管理方式和权限的制度供给。漏洞填补型立法则填补现有制度的“空白点”，对尚未制度化的实践经验予以法律认定，而非另辟蹊径创设行政主体或增加权利（力）。[8]地方立法实践中强调的“先行先试”归属于此种类型，如青岛市出台的《青岛市商品流通市场建设与管理条例》，这是我国首部规制地方商品流通的规范性文件;《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》，是我国首次针对无人机规范化管理的立法探索与创新。

（二）地方创新性立法的限度

地方创新性立法是满足地方发展需求，实现地方治理法治化的必由之路。同时，地方发挥先行先试、立法“试验田”的作用，为国家提供了可资利用的法治本土资源，有助于完善社会主义法治体系。但这并不意味着地方立法创新不受任何约束，立法创新不能超出合理限度。诚如有学者所言，地方立法创新不是钻上位法的空子，不是想尽办法规避上位法;地方立法创新不是为了保护地方利益设立自留地，不是将地方立法变成权力扩张的工具;地方立法创新不是为了政绩工程，不是将地方立法变成急功近利的万能之法。[9]因此，地方创新性立法要处理好以下三方面的关系：从规范性文件的内容来说，处理好创新立法的具体内容与上位法规定之间的关系;从创新立法的必要性来说，处理好必要创新立法与地方治理需求的关系;从创新立法的参与者来说，处理好创新立法参与主体与地方立法质量之间的关系。

⒈创新立法的具体内容与上位法的关系。为协调法制统一和地方立法的关系，我国《立法法》第72条规定了“不抵触”原则，与“宪法、法律、行政法规相抵触”是地方立法的禁区。厘清地方立法创新与抵触上位法的界限，是明晰地方创新性立法范围的基本前提。有学者认为，“抵触”是指上位法与下位法针对同一事项作出规定，而下位法与上位法的规定内容不一致，下位法的规定违背了上位法的立法精神与原则。[10]需要强调的是，不违背上位法的立法精神与原则是这一概念的核心内容，有学者将其称为“法意不抵触”，即“地方立法不得同上位法的立法目的、立法原则和立法价值相抵触，不得违反上位法的立法精神，限制公民、法人和其他组织的权利或者增加其义务”。[11]简言之，地方性法规与上位法的具体条文不一致，并不必然导致抵触，只有地方性法规违背了上位法的立法精神和原则才能被界定为与上位法相抵触。如《青岛市城市房屋拆迁管理条例》中有关赔偿标准的规定与上位法不一致，但更加符合上位法的立法精神，更加有利于保护被拆迁户的合法权益，因而不被认为抵触上位法。[12]

⒉必要创新立法与地方治理需求的关系。目前，多数地方立法主体尚未积累丰富的立法经验，地方立法普遍存在立项选择不科学，偏离社会公众的立法诉求;法案内容缺少针对性，规定过于原则，不利于具体执行等问题。如果所立之法不是地方治理所需，就违背了立法的必要性原则。地方立法权的有效运用，关键在于地方立法主体结合当地发展策略，妥善处理地方事务和解决地方问题。要警惕地方立法陷入法律万能论的“怪圈”，要着眼于本地的实际情况，在“不抵触、有特色、可操作”原则的指引下，用地方立法解决地方问题，切实提高地方治理的法治化水平。

⒊创新立法参与主体与地方立法质量之间的关系。地方创新性立法是对上位法的变通或是对国家立法空白的填充，相对于细化操作型立法，地方创新性立法更需注重立法的公众参与。公众参与是指“公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途徑从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。”[13]在地方创新性立法过程中，应当拓宽公众参与立法的渠道，尤其注重专家、学者和社会团体力量的发挥，使地方创新性立法凝聚公众智慧。因此，地方立法机关应当尊重社会公众提出的立法建议，通过组织立项前期的民意调研、立法听证会、立法座谈会、立法论证会等多种方式，使社会公众能够平等表达意见，立法机关对公众意见及时予以反馈。

三、地方创新性立法的异化与成因

（一）地方创新性立法的异化表征

⒈重复立法。地方立法根据上位法制定，难以避免出现某些条文重复上位法的情形。需要强调的是，作为地方创新性立法的异化表征之一，重复立法的主要表现形式为：在篇章结构上追求与上位法“一一对应”;大部分内容完全照抄上位法“一字不差”;在主要内容上照搬上位法，调整上位法的条文顺序，对上位法进行重新组合;通过变换语句表述方式的办法，对上位法进行“同义替换”;以“依据国家……、省……等有关法律法规处理”等形式，隐含重复上位法。[14]总体来说，重复立法主要存在以下消极影响：一是造成地方立法资源的浪费。地方立法的首要目的在于立足于地方事务，在维护国家法制统一的前提下制定符合地方发展规律的规范性文件，使国家的法律、政策能够在地方得以有效贯彻执行或者填补国家法律空白。一项法案的制定需要经过立项、起草、审议、公布等多个环节，期间投入了大量的人力、物力、财力。重复立法没有考虑地方实际，而是照搬照抄上位法，忽视了本地区公众重点关切的、有重大争议的内容，导致“不必要”立法事项挤占了“必要”立法事项的宝贵资源。同时，地方重复立法给备案审查工作增加负累。一方面，繁杂的待审议规范性文件加大了备案审查工作的工作量;另一方面，如何处理不抵触上位法的地方重复立法给备案审查机关提出了难题。二是阻碍地方治理水平的提升。地方重复立法是地方立法保守主义的外化体现，片面追求与上位法的“一致性”而不考虑地方发展规律和立法需求，地方容易陷入“地方治理需要——地方重复立法——无适合地方发展的‘良法——地方治理难题”的恶性循环之中。

⒉过度创新。过度创新是对合理限度的违反和突破。总的来说，地方立法实践中有两种过度创新的情形：一种是对立法事项的越界。地方立法应遵循《立法法》对地方立法事项划分范围的规定，不能对属于中央专属立法权的事项进行立法。另一种是对地方发展客观规律的错误认识，没有结合本地区实际，地方立法制定超越本地区实际发展水平的立法文件，超前立法。过度创新主要发生在上位法没有规定的情形下，即漏洞填补型立法。但地方填补立法空白应考虑立法目的与一系列立法价值的调和，不能与其他规范性文件的立法目的发生冲突。以2018年淄博市制定的《淄博市快递网点管理办法》为例，我国目前尚未对快递网点监管出台有关法律规定，而《淄博市快递网点管理办法》却为淄博市快递网点监管提供了合法依据。《淄博市快递网点管理办法》第18条规定：“快递网点违反本办法第十一条规定，收寄、分拣、存储快件露天作业或者存在抛扔、踩踏、坐压快件行为的，由邮政管理部门责令改正，可以对设置快递网点的快递企业或者分支机构处五千元以下的罚款;情节严重的，处五千元以上一万元以下的罚款”。山东省人大常委会审查后认为，因快递公司行为不当造成快件损毁，并未损害社会公共利益，可按照合同的相关条款进行赔偿或者采取诉讼、仲裁等救济方式，以行政手段进行干预是不必要、不适当的。此例发生的主要原因在于地方立法创新没有做到与其他法律法规融贯一致。

重复立法和过度创新都会对我国法治建设产生消极影响。立法事项越界创新直接导致抵触上位法的结果，地方立法削弱了中央立法的效力，是对我国法治秩序的直接破坏，易引发地方在执法和司法过程中的混乱，最终打破央地关系平衡。越界创新的地方立法难以通过人大备案审查，导致地方立法实际效力丧失。同时，地方立法与地区的客观发展规律不一致，不利于地区的科学发展，还可能成为地方治理的“绊马索”。

（二）地方创新性立法异化成因分析

⒈立法思维存在误区。地方立法不得照搬、照抄上位法既是我国立法体制的内在要求，也是理论界和实务界的共识。但地方立法实践中的重复立法现象不断出现，成因在于地方立法机关立法思维存在误区。目前，进一步扩大地方立法权范围成为大趋势，但仍存在“向上看，跟着学，照着写”的惯性思维。在一些地方立法者看来，只有严格按照上位法体例结构和条文内容起草地方性法规，才能最大程度地保证地方性法规的规范严谨。过度创新则是地方立法机关存在立法思维误区的另一种具体体现。有的地方立法者片面地认为，如果某一特定立法事项缺少上位法的规定，地方就可以不受限制地随意立法。

⒉央地事权划分的界限不明。为了解决既往地方立法中“大而全、小而全”“上下一般粗”等功能性失衡的问题，我国《立法法》设置了不同层级的地方立法权。《立法法》通过原则和规则两方面的规定固化了设区的市的地方立法权的不完整性特征。原则上，除了法律专属立法外，设区的市可以针对“属于地方性事务需要”的事项制定地方性法规，但“对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”。除了原则外，《立法法》还进一步通过具体的列举式规定来限定地方立法权。无论是语义分析还是具体适用，“城乡建设与管理”“环境保护”和“历史文化保护”这三项内容实际上难以分清楚。“环境保护”的外延包含着“城乡建设与管理”，“历史文化保护”是“城乡建设與管理”的一个方面，“环境”则与“历史文化”的意涵胶着粘连。此外，如何界定这三项内容的范围亦是一项难题，尤其是“城乡建设与管理”。“城乡”一词几乎涵盖了我国全部地域范围，而“建设与管理”的表述如此模糊以至于所有事项都可以归属于“城乡建设与管理”的范畴。地方立法权限范围的粘连和外延的模糊使地方立法机关难以通过具体的规则而获得清晰的立法方向。

四、地方创新性立法之规范化

（一）明确地方性事务的判断标准

我国《立法法》第73条规定，除本法第8条规定的事项外，地方可以就国家尚未制定法律或者行政法规的地方性事务制定地方性法规。但如何判定一项事务是否属于地方性事务，难以从我国的法律体系中找到明确答案。“由于地方性事务自身特点的复杂性，通过中央以立法方式来详尽地统一规定地方性事务的范围的确是不现实的。但地方性事务又是地方治理法治化的前提。因此，在准确把握中央分权精神前提下有效识别什么是地方性事务，对于通过地方立法权扩容来提升地方治理能力现代化程度具有重要意义。”[15]地方性事务的判断标准，关键在于对“地方性”的确定。相较于中央，地方性事务与地方具有更高的关联程度，即具有地方信息获取便利性、维护地方公众权益，规制范围未超出本区域。地方信息获取便利性是指对立项开展立法评估，即是否应该立项，立项是否回应公众关切等问题，科学立项要求立法事项符合本地区公众的利益诉求。同时，对立法质量的评估主要以本地区公众的反馈为主，此类信息的获取未超出本地域范围，而不必考虑其他地区公众的意见和建议。立法背后体现的是不同利益主体的博弈，如果对一项事务的规制所产生的利益将涉及全国或中央，该事务就属于中央事务;如果涉及的是某个地区公众的权益，该事务就属于地方事务。

（二）引入重大事项请示报告制度

按照“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”科学立法工作格局的要求，做好新时代地方立法，保持正确的政治方向，就要将“坚持党的领导”放在首位。重大事项请示报告是发挥党对立法工作领导作用的重要机制。目前，我国已有多个地区出台了地方立法工作中的重大事项请示报告制度的规范性文件，形成了立法重大问题向党委请示报告的常态化、制度化机制。如2016年云南省人大常委会制定出台《中共云南省人大常委会党组向省委请示报告立法工作办法》;2018年甘肃省人大常委会通过《中共甘肃省人大常委会党组关于健全完善向省委请示报告制度的办法》。2019年我国制定颁布《中国共产党重大事项请示报告条例》，其中规定“出台重大创新举措，特别是遇到新情况新问题且无明文规定、需要先行先试，或者创新举措可能与现行规定相冲突、需经授权才能实施的情况”，应当向上级党组织请示，地方创新性立法的请示报告宜采取书面形式进行。同时，地方立法机关要平衡立法自主性和重大事项请示报告之间的关系。我国法律对国家机关的权力边界有明确规定，请示报告制度既有强制要求的成分，也有积极主动的因素。地方立法机关要正确界定“重大事项”，对属于地方立法创新等重大问题及时向党委报告。

（三）加强立法决策量化论证

⒈调研论证。开展立法调研是社情民意融入立法过程的重要途径，也是民主立法的必然要求。地方立法起草前应详细了解立法背景，收集、整理立法资料，包括上位法的有关规定、其他地区关于相关问题的具体立法经验等。通过聚焦本地公众的关切，找准立法的重点、难点，制定科学、严密的立法规划。当然，达成上述目标离不开立法的调研论证。立法调研有三个方向：一是向上调研。要求起草团要全面梳理掌握上位法、相关政策文件精神等，为地方立法找寻合法性依据。二是向下调研。充分听取利益关涉方的建议和意见，力求草案规则设置合理。三是向外调研。学习借鉴其他地区的有效做法和立法经验。[16]同时，可以在立法调研过程中运用大数据技术，对立法调研收集、获取的公众意见进行分类整合，深入分析立法决策的必要性和可行性。

⒉立项评估。立项评估是指对特定事项是否具有制定规范的必要性、可行性以及社会效益进行综合判断、预测和评价的活动，主要解决的是特定事项“该不该立”“能不能立”“立了会怎么样”的问题。通过客观公正的地方立法前评估，可以实现立法资源的有效分配，提高地方立法的针对性，减少不必要立法带来的立法资源浪费以及不成熟立法项目的试错成本，从源头上确保地方立法工作积极有序开展。截至目前，我国已有多个地区组织开展立法前评估工作，出台了关于立项评估的规范性文件，如《陕西省地方立法评估工作规定》《苏州市人民政府立法前评估办法》《达州市人民政府立法前评估办法》等。建立健全立法项目可行性评估制度，可以尝试建立一套立项和草案可行性评估机制。地方人大常委会在建立立项和草案可行性评估机制后，应聘请专家、学者、人大代表和利益相关群体发表评估意见，形成一个相对中立的、公正的评估结论，以避免部门利益的干扰。通过对立项的客观评估，识别出立法条件尚不成熟、不宜制定地方法规予以规制的事项，为其他必要立法事项预留足够的立法空间。地方立法如何开展立法前评估，关键在于评估标准的设定即评估指标体系的构建。目前，对于评估主体应当从哪几个方面、依据何种标准展开地方立法前评估，理论界和实务界尚未达成共识。因此，如何构建具有普遍适用性的地方立法前评估指标体系，是解决地方立法前评估中“如何评估”这一问题的关键。笔者认为，在构建地方立法前评估指标体系时，应当坚持系统全面、科学客观、可行可测的原则，统筹考虑各方面因素，客观全面地反映评估对象的现实情况，服务于地方立法前评估的目的，保证评估结果的科学性、准确性。

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（责任编辑：苗政军）

On the Limitation and Standardization of Local Innovative Legislation

Gao Xinyu

Abstract：Local innovative legislation is an important means to promote the legalization of local governance，and it is necessary to encourage local legislative innovation to improve China's legislative system.In order to realize the standardization of local legislation，it is necessary to clarify the judgment standard of local affairs，introduce the reporting system of major issues，strengthen the quantitative demonstration of legislative decisions，and give full play to the role of local innovative legislation.

Key words：local innovative legislation;record review system;quantitative demonstration of decision-making;legislative system