构建兼顾均等与财政激励的一般性转移支付制度研究

肖育才 谢 芬

[提要]财政转移支付制度是财政体制的重要组成部分，肩负着财力均等化、基本公共服务均等化和实现政府不同社会经济目标的作用。分税制改革后建立的转移支付制度对我国经济发展和社会发展起到了非常重要的作用，但也因存在制度缺陷导致了其有效性缺失，现行转移支付制度已经无法满足国家治理能力现代化和现代财政制度的需要，亟待进行完善和改革。本文主要探讨我国的一般性转移支付制度改革，基于对中国一般性转移支付的现状分析，发现其有效性不足的主要原因在于均等化效应不佳及缺乏激励。我们认为我国一般性转移支付制度目标应定位为兼顾均等和财政激励双重目标，本文在明确构建兼顾均等与财政激励的一般性转移支付制度设计路径基础上，进行了具体的制度设计。

引言

分税制改革以来，转移支付制度作为我国财政体制的重要组成部分，对政府间纵向和横向财力均等化、促进基本公共服务均等化以及实现政府各种政策目标发挥着不可或缺的作用。与此同时，由于中国财政转移支付在实现财政均等化目标和对地方政府行为激励方面都不尽人意，中国转移支付制度效率有待进一步提高，这就需要进行制度优化和创新，主要从转移支付制度的均等化和财政激励功能着手进行制度改革，实现转移支付制度财政均等和财政激励的双重目标。十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”，确立建立现代财政制度的改革方向，我们应该基于国家管理到国家治理理念的转变来重新认识财政。[1]十九大报告针对现代财政制度构建，提出了首要任务是“建立权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央与地方财政关系，理顺中央与地方政府关系，发挥中央和地方的积极性，财政体制改革的重心是要重构政府间财政关系，促进政府治理能力的提升。转移支付作为财政管理体制的重要组成部分，转移支付制度的有效性是政府间财政关系协调的基础，转移支付制度改革也将成为推进我国财政体制改革的突破口。

中国现行转移支付的制度功能定位更多是满足上级政府管理的需要，在信息不对称和地方政府竞争的环境下，自上而下的转移支付制度的形成机制在监督约束上存在严重不足，对地方政府无法实现有效的激励，降低了转移支付制度的公平与效率目标，并且导致了财政资源分配的失衡。基于国际经验，转移支付作为财政分权体制下政府间财政收入分配关系的协调机制，良好的转移支付制度应该具备财政均等化和财政激励的双重目标，在制度设计和机制选择上应该从功能定位、结构优化和资金分配多层面考虑。我国目前转移支付主要有一般性转移支付、专项转移支付和税收返还，一般性转移支付在功能定位上以均等化为目标，主要体现在财力均等化、基本公共服务均等化方面。我国现行一般性转移支付制度存在均等化效应不佳以及缺乏激励效应等问题，导致了一般性转移支付有效性缺失，无法满足新形势下建立现代财政制度的需要，亟待进行制度改革。鉴于此，本文主要对我国一般性转移支付制度进行相应研究，并以实现均等和财政激励双重目标为基础，进行具体的制度设计。

一、中国现行一般性转移支付制度分析

一般性转移支付的主要功能是实现均等化，又称为均等化转移支付，均等化主要体现在两个方面：一是实现政府间财力均等化，包括纵向政府间财政均等化和横向政府间财力均等化。二是实现基本公共服务均等化。中国现行一般性转移支付是由分税制改革后建立的过渡期转移支付制度演变而来，中国的分税制改革是财权上移的同时事权下移，导致了中央和地方政府间事权和财权不匹配，中央政府为了缓解纵向财政不均衡的问题，1995年开始实施过渡期转移支付制度。由于当时中央政府财力有限以及为了推进分税制财政体制改革，过渡期转移支付是在不调整地方政府既得利益前提下，中央政府用于调整地方之间利益格局的工具，主要是向经济落后地区以及民族地区倾斜。资金分配采用客观因素法，并采用统一的公式来计算，以各地标准财政收支差额作为资金分配依据，体现了公平和公正的原则，是具有均等化功能的转移支付。1998年党中央明确提出“逐步建立公共财政制度”为中国财政改革指明了方向，基于建立公共财政体制要求和中国社会经济发展中基本公共服务供给缺失严重等问题，十七大提出了“围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。按照公共财政体制要求和实现基本公共服务均等化目标需要，转移支付制度进一步体现了均等化功能，转移支付制度结构不断调整和优化，其中税收返还比重逐渐下降，具有均等化功能的财力性转移支付比重大幅增加。

2002年中央政府出台了《财政部关于2002年一般性转移支付办法》的文件，将“过渡期转移支付”更名为“一般性转移支付”，功能定位均等化政府间财力，以保障地方政府间基本公共服务均等化能力。一般性转移支付在制度设计时候遵循公平、公正、客观的原则，资金分配采用“因素法”和客观公式计算，并建立一般性转移支付资金规模增长机制，同时资金分配向中西部地区和老少边地区倾斜，一般性转移支付的均等化功能明显增强。为了适应社会经济环境变化的需要，中央又增加了多项具有均等化功能的专项转移支付，主要包括民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、县乡奖补转移支付和其他财力性转移支付，并将一般性转移支付和其他专项转移支付统称为“财力性转移支付”[2](P.32)。2009年中央对转移支付收支科目进行重大调整，将“财力性转移支付”更名为“一般性转移支付”，“一般性转移支付”又更名为“均衡性转移支付”。因此，中国现行一般性转移支付主要由均衡性转移支付和其他各类独立子项目构成，但一般性转移支付下面的项目功能定位都是均等化，其中均衡性转移支付相对其他项目均等化目标更明显，完全按照均等化转移支付的一般公式进行资金分配，并且对资金使用没有任何限制，主要功能就是解决地区间财力差异。一般性转移支付下的其他子项目大多是国家出台重大政策或者社会经济发展过程中出现的一些特殊问题时，为了保证政策顺利实施和缓解矛盾而设立的，资金上大多没有采用公式法，并且有一些子项目还对资金用途有限定，均等化功能相对有限。

我国现行一般性转移支付构成较为复杂，但功能定位较为明确，即通过均等化地方政府财力以保障基本公共服务均等化。但从一般性转移支付均等化效应来看，并没有达到预期效果，财力均等化和基本公共服务均等化并不明显。根据国内学者研究发现其原因主要有两个方面：一是一般性转移支付规模有限导致均等化效果不佳，如曹俊文和罗良清[3](2006)、尹恒和朱虹[4](2009)、赵桂芝和寇铁军[5](2012)、马海涛和任致伟[6](2017)等的研究；二是一般性转移支付资金分配和使用效率较低，导致了均等化效果被削弱，如郭庆旺和贾俊雪[7]2008)、宋小宁等[8](2012)、赵永辉和付文林[9](2017)、鞠芳煜和陈建宝[10](2018)。另外，也有学者对一般性转移支付对地方政府行为影响研究，发现一般性转移支付不利于地方财政努力，对地方政府行为激励不足，甚至出现了反向激励，抑制了地方政府积极性，不利于基本公共服务均等化。

一方面，由于我国现行一般性转移支付构成项目过多，在总资金规模有限的情况下，最具均等化功能的均衡性转移支付规模有限，其他子项目很多都不是采用公式法分配，导致了资金分配并不一定倾斜于财力弱的地区。均衡性转移支付基于地方标准财政收支差额来分配资金，由于地方标准财政收入和标准财政支出核算不准确，导致均衡性转移支付非但没有向财力较弱地区倾斜，反而倾斜于财力较强的地区，[11]这些因素都大大削弱了现行一般性转移支付财力均等化效果。由于地方政府为了获得更多财力性转移支付，往往会隐瞒真实的财政收入或者通过降低财政努力来扩大财力缺口，在信息不对称的情况下，中央政府无法有效测算地方标准财政收入，就会导致了一般性转移支付将资金分配给财力较强或者财政不努力地区，无法真正实现财力均等化。另一方面，地方财政支出存在生产性偏向问题，国内学者尹恒[12](2011)、付文林和沈坤荣[13](2012)、吕冰洋和张凯强[14](2018)等的研究已经证实。由于一般性转移支付在资金使用上大多没有具体限制，地方政府拥有较大的自主权，地方政府官员为了会将财政资源更多的投入到能带来政绩的经济性领域而非基本服务领域，导致了地方财政支出存在生产性偏向，财政支出偏向不能有效实现基本公共服务均等化。另外，地方政府在基本公共服务供给过程中的资金使用效率也会影响到基本公共服务均等化，如果基本公共服务供给努力程度较低的地方政府获得更多转移支付资金，不断不会促进基本公共服务均等化，反而会进一步扩大基本公共服务供给的不均衡。[15]可见，一般性转移支付制度设计时，不仅要注重财政均等化功能，还应该兼顾财政激励目标。

二、一般性转移支付制度的目标：均等化与财政激励的兼顾

传统财政分权理论认为财政分权能够提高公共资源的配置效率，有利于公共产品和服务的有效供给，各国进行财政分权改革的主要目的也是基于效率的原则。但在财政分权改革实践中，由于分权体制不健全、区域经济发展差异等因素导致了财政的不均衡和公共服务供给的非均等化，需要政府通过转移支付制度来进行公平与效率的协调。传统财政分权理论假定政府是以社会福利最大化为目标，只要实现财政能力均等化就可以实现公共服务的有效供给，但公共选择理论认为参与公共决策主体也是“经济人”，现实中的政府官员有着自身的偏好，并不一定是以社会福利最大化作为其目标。当政府官员的偏好偏离了社会公众偏好，有可能会出现财政均等化不一定就能实现公共服务均等化，转移支付制度在实现均等化目标的同时也需要对地方政府进行财政激励。可见，财政分权实践中，政府间转移支付制度的目标是均等化和财政激励双重目标的兼顾。

财政分权的目标是为社会公众有效的提供公共服务，并且满足社会各阶层对公共服务的需求，即实现公共服务均等化。基于效率原则，财政分权要求公共服务供给职责在各级政府之间划分，并基于事权的分配来划分财权，实现财权和事权的匹配以及政府间的财政均等化，是基本公共服务均等化实现的基本前提。但财政分权实践中，一方面，大多数国家普遍存在财政分权体制不健全导致了事权和财权在各级政府之间不匹配，出现了纵向的财政失衡。另一方面，由于经济发展的不平衡导致了地方政府间财力差异，出现了横向的财政失衡，横向财政失衡进一步导致了政府间的财政非均等化。政府间财力的不均等，必然导致地区间公共服务供给的非均等化，转移支付首先要实现政府间财力均等化。转移支付均等化目标的价值观念可以这样理解：一个国家的所有公民都有平等权利享受国家最低标准的基本公共服务。[16]

以均等化为目标的转移支付制度主要解决以下的均等化问题：(1)纵向财政失衡导致的上下级政府间财政能力差异。在多级政府财政体制中，纵向财政失衡是指上下级政府间支出职责和收入能力结构性失衡，体现的是上下级政府间财政收支差异。由于国家管理需要，为了维护中央的权威和国家的统一，中央财政需要集中更多的财力，在税收收入分配中，将税基大、税源广的税种划归中央政府，税基小的归地方政府。从效率角度来考虑，很多事务由地方政府来执行效率更高，中央将其事务委托地方执行就会将其支出责任转移给地方，中央政府再通过转移支付来补偿地方财力的不足。(2)横向财政失衡导致的地区间财政能力差异。由于区域之间资源禀赋差异和分配的不均衡，再加上各地区经济发展存在一定差距，地方政府间税源也会存在较大差异，必然导致地方政府间财力差距。在相同征税努力的情况下，发达地区财政收入大于落后地区，地方政府间提供基本公共服务的能力差距造成了福利差异，不利于基本公共服务均等化。这就要求中央政府集中更多财力，通过转移支付在政府间再分配财政资金，均衡地区间财力差异来缩小基本公共服务供给的地区差距。(3)供给成本差异导致的基本公共服务非均等化。由于受到自然地理环境、地区间社会经济结构、人口密度等因素影响，同类基本公共服务的供给，不同地区供给成本也存在较大差异，导致了财力需求差异。基本公共服务均等化成为一般性转移支付的重要目标，以此来消除由于基本公共服务供给成本差异带来的地区间基本公共服务的非均等。

基本公共服务均等化不仅仅需要足够的财政能力，也需要政府有提供基本公共服务的偏好，政府间财政能力均等化是实现基本公共服务均等化的基本前提，但在具备财政能力的情况下是否能实现基本公共服务的有效供给，还需要地方政府有提供基本公共服务的意愿。世界各国财政分权实践表明，地方政府不一定按照当地居民的偏好来提供公共服务，分权体制下地方政府具有独立的经济利益和自身偏好，在对财政资源具有自主决策权的情况下，地方政府往往会在自身偏好和当地居民偏好之间进行平衡，当上级政府或当地居民对地方政府缺乏约束力的情况下，可能会导致地方政府财政支出的偏向，不利于基本公共服务均等化。特别是在非联邦制国家，地方政府的晋升主要是上级政府来决定，地方政府官员为了获得政治和经济上的利益，往往会将更多的财政资金用于自身偏好的领域，而忽视了公共服务的供给。鉴于此，转移支付制度还需要具有激励目标，通过转移支付制度这一政策工具激励地方政府增加财政努力程度，纠正地方政府财政支出存在的偏向性。

转移支付制度的财政激励涉及到两个方面的问题，即对地方政府公共服务供给的激励和对地方政府税收努力的激励。首先，转移支付对地方政府公共服务供给的财政激励涉及供给意愿和财政努力两个层面。一是对地方政府财政支出偏好的激励，通过转移支付制度设计来激励地方政府将更多的财政资源投入基本公共服务领域，在自身偏好与社会公众偏好之间平衡，提升地方政府供给公共服务的意愿，增进地方政府公共服务供给的合意性，[17]当然在政治集权的国家还需要通过政治激励才能实现。二是应该激励地方政府提高公共服务的供给效率，引导地方政府降低财政资金使用中的浪费、寻租等行为，提升地方政府的公共服务供给努力，既降低供给成本又增进供给的有效性。[18]其次，转移支付还应该激励地方政府增加税收努力，地方政府的财力主要有自有收入和转移支付，地方政府能够获得转移支付导致预算软约束问题，预算软约束不利于地方政府改善公共服务供给效率。[19]马斯格雷夫(1983)曾指出中央政府通过转移支付激励地方政府公共产品供给，但那些自身财政收入有限的地方政府对上级转移支付资金形成依赖性，甚至有些贫困地区财政收入主要来源于转移支付资金，这就弱化了地方政府的预算约束。[20]有的地方政府为了获得更多的财政转移支付资金，通过降低征税努力而隐藏真实的收入能力，这就需要转移支付制度设计时考虑对地方税收努力的激励。另外，软预算约束降低了地方政府财政赤字的机会成本同时增加了税收成本，由于“财政幻觉”的存在，地方政府实际的公共支出规模将远远超出计划水平，如果中央政府不援助，就会使得当地居民获得更低的公共服务水平，从而不利于地方政府公共服务的有效供给。

三、构建兼顾均等与财政激励的一般性转移支付制度设计思路

基于传统的财政分权理论和发达国家均等化转移支付制度设计的经验，均等化转移支付制度设计时，在考虑地方财政收入能力和公共服务支出需求双重需求标准基础上，还要考虑公共服务成本支出和财政收入在内的双重制约标准。[21](P.88)中国一般性转移支付要更好的实现财政均等化功能，需要进行制度体系优化，主要涉及三个方面：一是要建立一般性转移支付规模的稳定增长机制，规模的扩大是提升均等化效果的前提，近年来的税制改革将财力进一步集中到中央，中央应该将更多的财力用于一般性转移支付。吴俊培和郭柃沂等(2016)提出在我国建立一般性转移支付基金制度，将一般性转移支付资金集中统一分配，有利于实现财力均等化和基本公共服务均等化。[22]二是一般性转移支付结构的优化，除均衡性转移支付外，一般性转移支付还有十多个子项目，这些子项目在资金分配和使用上并不完全体现均等化目标，而且有些子项目兼顾专项转移支付性质，通过增设分类转移支付，并将均等化较强的项目可整合为一个项目，严格按照公式法进行分配，其他类别子项目可以划分为分类转移支付项目，根据其特征采用不同的资金分配方法。[23]三是一般性转移支付资金分配中考虑引入财政激励因素，考虑地方财政努力和公共服务供给努力，中国一般性转移支付财力均等化和基本公共服务均等化效果不明显，其中有一个方面的原因在于对地方政府财政激励不足，地方财政努力不足导致转移支付资金分配效率较低，地方政府基本公共服务供给不努力导致转移支付资金使用效率较低，都不利于均等化效应实现。

基本公共服务均等化为目标的一般性转移支付通过调节地区间财政收入和财政支出差距来实现地区间财力均等化，要真正实现基本公共服务均等化，还需要实现不同地区人均财政支出均等化。因此，一般性转移支付在制度设计时，要基于地方政府财政收入能力和财政支出需求，并且综合考虑地方政府基本公共服务供给成本差异和地方财政能力差异的约束，同时还应该明确地方财政努力的影响。基于均等化转移支付制度基本框架、发达国家经验和中国现实情况，对一般性转移支付制度进行优化设计。由于中国目前一般性转移支付制度主要由均衡性转移支付和其他十多个子项目构成，如前所述，一般性转移支付首先应该进行对子项目进行整合，我们这里所阐述的一般性转移支付制度设计主要是针对以规范的公式进行资金分配的一般性转移支付，即对原一般性转移支付进行整合后应该如何设计规范的一般性转移支付制度。

首先，建立均等化转移支付制度的预算体制，来规范一般性转移支付公式核算中的地方标准财政收支科目。一般性转移支付是基于地方标准财政收支的测算，通过确定地方财政缺口来确定转移支付分配，来实现地区间财力均等化，但这种机制是假定地方政府收支规范性和合理性基础上。中国现行财政体制下，地方政府财政收支规范化程度较低，基于客观因素测算的地方政府标准财政收入和标准财政支出和实际财政收支会存在较大差异，以此为基础来测算地方财政收支缺口并进行转移支付，必然导致一般性转移支付均等化效应大打折扣。鉴于此，中国一般性转移支付制度设计时，首先要规范地方政府收支行为，通过政府预算制度和相关法律确立应纳入一般性转移支付制度的财政收入和支出种类，以减少地方政府收支行为不规范和各类政府政策的干扰，使得一般性转移支付资金分配更加有效。

其次，建立规范的地方标准财政收入和标准财政支出测算基础，准确核算出地方财政收支缺口。地方标准财政收入测算应该以潜在财政能力原则进行测算，发达国家在进行地方标准财政收入测算时主要以税收收入来测算，但中国地方政府除了有税收收入外还有大量非税收收入，如果仅仅以税收为基础测算地方财政收入，会大大低估地方财政收入能力。中国一般性转移支付在测算地方潜在收入时，应该包括地方标准税收收入能力和地方标准非税收入能力测算两个方面。中国一般性转移支付在测算地方标准财政支出时，基本公共服务的范围以及均等化标准是测算核心要素，由于除了基本公共服务之外，还有大量其他类型支出，哪些财政支出应该纳入到基本公共服务范围以及基本公共服务供给水平都会影响到具体的支出需求测算。当然，在地方标准财政支出测算时，还要考虑各地区特定要素对基本公共服务财政支出需求的影响，如人口因素、地理环境因素、社会习俗等。

最后，中国一般性转移支付制度设计时，应该考虑地方财政努力和基本公共服务供给努力，转移支付公式设计中需要引入激励机制。一方面，由于转移支付可能会影响地方财政努力，乔宝云[24](2006)、张恒龙[25](2007)等学者的研究已经证实，中国转移支付不利于地方财政努力。如果两个地区税基相当，一般性转移支付在资金分配时，不考虑地方财政努力，就会导致转移支付资金更多分配给财政不努力的地区，不利于一般性转移支付均等化目标实现。另一方面，转移支付对地方基本公共服务供给效率也会产生影响，拥有同等财力和相同基本公共服务需求的地区，如果基本公共服务供给努力程度不一样，最终基本公共服务供给水平也会不一样，一般性转移支付如果更多的分配给公共服务努力程度较低的地区，会进一步加大地区间基本公共服务供给的不均衡。

四、兼顾均等与财政激励的一般性转移支付制度设计

基于财政均等目标，一般性转移支付根据公式来测算地方财政收支缺口，中央对地方转移支付资金规模依据地方财政收支缺口来确定，具体计算公式为：

(1)

首先，地方标准财政收支的核算决定着一般性转移支付资金的分配，在对地方标准财政收支测算时，要基于中国当前财政体制对地方政府收支行为的影响。一方面，地方政府税收潜在收入测算要基于中国现行主体税收划分，地方标准税收收入能力可以划分为十四项税收收入能力进行测算，具体计算公式为：

(2)

(3)

地方政府非税收入测算基于各地方非税收入构成进行分别测算，测算公式为：[6]

(4)

(5)

在测算出地区潜在税收收入和潜在非税收入以后，将两者加总得到地区标准财政收入，计算公式为：

(6)

另一方面，地方标准财政支出的测算涉及到基本公共服务供给的范围、供给水平以及成本影响因素等。综合考虑上述因素的情况下，其计算公式为：

(7)

其次，由于不同地区之间财政能力差异和基本公共服务供给成本差异，基于标准财政收支核算出来的财力缺口不利于基本公共服务均等化，还应该考虑地区间差异。一般性转移支付资金分配公式应调整为：

(8)

(10)

通过对(10)式变换可得：

(11)

(11)式反映了地方财力缺口的构成，主要由三个部分构成。(11)式右边第一项为全国标准财政收支差额导致的转移支付资金需求，是中央主导的均等化转移支付，资金主要由中央政府提供。(11)式右边第二项为某地区的成本差异，当该地区供给成本超过了全国平均水平，就可以获得更多的转移支付资金，(11)式右边第三项是由财力差异导致的转移支付资金需求。可见，均等化转移支付将更多资金分配给那些财力弱和成本差异大的地区。[11]

上述一般性转移支付标准财政收支核算是建立在地方政府财政努力一致假设前提下，在公式中没有考虑财政激励问题。实际上，转移支付对地方政府行为产生不同影响，地方政府财政努力程度也不一样，如果不考虑地方政府收支行为的影响，一般性转移支付资金分配就会偏离均等化目标。因此，在一般性转移支付制度设计中，兼顾财政均等和财政激励双重目标，在不扭曲地方财政努力和基本公共服务供给努力的情况下，通过转移支付资金的合理分配，实现地区间财政能力均等化，并且能够激励地方政府提供当地居民需要的基本公共服务，提升转移支付的有效性。[15]

在具体的公式设计中，需要引入激励机制来激励地方征税努力和公共服务供给努力。首先，要在地方标准财政收入测算中加入地方征税努力因素，根据国内学学者对征税努力衡量的研究，主要参照Bahl(1972)[27]的研究思路，通过计量模型估算出地方预期财政收入，然后将预期财政收入和地方实际财政收入进行对比，作为对地方征税努力的评价，计算公式为：

(12)

(13)

其次，地方政府基本公共服务供给努力程度也是重要的激励因素，是提升基本供给服务供给合意性的关键，地方政府基本公共服务供给努力的衡量要依据转移支付资金绩效评价，地方政府转移支付使用绩效将决定着后续资金分配。一般性转移支付制度设计中，如果引入地方公共服务供给努力因素，其公式可以调整为：

(14)

综上所述，一般性转移支付制度设计中兼顾均衡和财政激励，更有利于实现基本公共服务均等化，其中(1)式是均等化为单一目标的一般性转移支付资金分配公式，(8)式则考虑了地区间基本公共服务供给成本差异和地区间财力差异的影响，加入了转移支付系数进行调整，更有利于一般性转移支付均等化目标的实现。仅仅以均等化为目标的一般性转移支付由于受到地方政府收支行为的影响，可能无法真正实现基本公共服务均等化，需要在资金分配公式中考虑对地方政府收支行为激励，(13)式加入了地方政府征税努力的激励因素，(14)式加入了地方政府公共服务供给努力的激励因素。当然，我们这里主要是针对规范的一般性转移支付制度设计的研究，就目前我国一般性转移支付构成项目来说，主要是针对均衡性转移支付公式设计而言，一般性转移支付中的其他类子项目不一定完全适用。但如前所述，中国一般性转移支付制度改革方向为将现行一般性转移支付进行整合归并，最终应该形成较为单一的一般性转移支付，其他子项目可以与专项转移支付进行整合，或者重新设立分类转移支付，采用切实有效的资金分配方式。