基层政府法治建设中存在的问题与思考——以福州市马尾区为例

黄莉娜

（中共福州经济技术开发区委员会党校，福建 福州 350015）

习近平总书记指出:“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”[1]十九大提出深化依法治国实践，指出到2035年“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”[2]。十九届四中全会作出推进国家治理体系和治理能力现代化的决定，“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”[3]。在这样背景下，基层按照依法治国的要求推进法治建设有着现实的紧迫性。正如习近平总书记指出的“要把全面推进依法治国的工作重点放在基层”[1]，基层政府是政府工作第一线，担负大量行政工作，加强基层政府法治建设至关重要。当前基层政府法治建设进行有益实践，但仍存在许多问题，本文以福州市马尾区法治建设为例进行研究，了解基层法治实践，在剖析现有问题及背后原因的基础上提出对应的建议。

一、福州市马尾区法治建设实践与探索

（一）积极履行政府职能

认真落实“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”十六字方针，发挥依法治区委员会办公室的作用，制定并落实“谁执法谁普法”工作责任制，加强协调和组织领导，把本地区各项工作纳入法治化轨道。一是不断推进行政审批制度改革，“大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理”[4]，简化办事程序，福州自贸试验区的创新举措为全省三个片区之最，达到400余项，其中39项为全国首创。二是完善政府重大行政决策机制。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制[5]；完善政府法律顾问制度，统一聘请律师作为法律顾问为区政府、32个区直部门、4个镇（街）提供法律服务，推进决策科学化、合法化。三是落实规范性文件备案审查制度，2019年共审查规范性文件9件。四是规范文明执法，对全区行政执法人员进行资格管理，落实持证上岗，定期开展业务培训。五是全面推进政府信息公开，对公开的内容、范围做进一步完善，健全新闻发言人、政务听证会等制度，确保对行政权力监督到位。

（二）持续推进法治宣传教育

马尾区贯彻落实普法责任制，形成部门既有分工又有合力的普法工作格局。一是落实责任清单制度。强化实行普法责任清单制度，制定全区“七五”普法目标任务分工方案，组织43家区直部门整理相关法规条例形成年度普法责任清单项目268项，明确了普法的内容、形式、载体和时间节点。二是健全完善考评体系。编制目标绩效考核，将全区三镇一街的法治建设和法治宣传教育工作完成情况变为硬指标，推动普法工作形成各部门合力。三是持续深化和拓展“法律六进”活动。根据不同普及对象因人施策，确保机关、乡村、社区、学校、企业、单位等每一“进”重点明确、成效明显，推动实现由“进”到“驻”后的转变。近年来，通过组织各种大型法治宣传活动、发放法治宣传材料以及举办法律咨询活动，民众的法治意识有所增强，法治观念渐入人心。

（三）大力打造法治文化阵地

马尾船政内涵丰富，影响深远。近年来马尾区着力挖掘船政文化的法治内涵，讲好船政法治故事，并在船政博物馆、格致园区内展出，集中介绍了中国启蒙思想家严复、中国第一个法学博士魏瀚、中国第一个世界标准罗星塔零点（罗零标高），开辟“船政人物清廉轶事”专栏，展示船政聘用外国人的合约等，再现中国近代的法治启蒙和前人开展的法治实践。在此基础上，马尾区还在深受居民喜欢的东江滨、天马山公园分别建设了船政法治文化公园，于2018年4月完工并对外开放，园内共设计有19组造型86套造景，造型设计上融入大海元素，图文并茂，既体现了马尾区船政文化的特色，也将法治精神融入其中，让民众在参观之际沐浴法律阳光。目前，东江滨法治文化园、天马山法治文化园、格致园、船博馆、闽安协台衙门打包组成的综合性大众化法治宣传教育园区向司法部申报全国法治宣传教育基地。除此以外，马尾区在村、社区一级建设民主法治示范点，不断提升村、社区治理水平，目前已有19个村（社区）被授予全国、省、市级“民主法治示范村（社区）”，推进基层民主法治建设成燎原之势欣欣向荣。

（四）加快推进公共法律服务全覆盖

马尾区建成区级12348公共法律服务平台，各镇（街）设立公共法律服务站，各村（居）设立法律服务联系点，构建了区、镇、村三级联动的法律服务网。法律服务热线平台和网络平台设施完善，配有监控、语音、视频对话等系统，2019年共受理各类案件306件（其中农民工援助案件164件），接待群众来信来访834人次，通过法律服务专线解答法律咨询725件，为受援人免收法律服务费用153万元，挽回经济损失935万元。政府还为全区76个村（社区）统一聘请律师购买法律服务，包括法治宣传、法律援助和矛盾纠纷调解等。2019年顾问律师举办的法治宣传讲座和提供的法律服务现场活动共200余场。

二、基层政府法治建设困境及原因分析

（一）存在的问题

1.法治意识有待加强

政府工作人员在多年法治宣传教育下依法行政水平有所提升，但是法治理念仍然不强。在基层政府领导及其工作人员的潜意识中，“依法行政”更多只是停留在运用法律的层面，内心对法律的信仰还未形成，尊重法律、敬畏法律、法律至上等意识还没有确立。许多领导干部工作中仍然不具备法治思维，习惯按照传统的思路和方法，依赖经验办事，轻视或不善于运用法律的手段处理问题。政府工作人员脑海中即便有法治意识，但是当领导意志与相关法律规定冲突面临两难选择时，往往也是按领导意志和指示办理。而且许多人认为像拆迁这样有时限要求的工作，按照“依法行政”的要求反而会束缚手脚，影响效率。

2.基层法制机构建设薄弱

法制机构是政府法治建设的基石，基层法治建设离不开基层法制机构作用的发挥。当前基层法制机构建设面临的问题有:一是人员配备较少。马尾区机构改革后，2019年初将政府法制工作移交马尾区司法局，司法局下设法制办，目前仅有2名专职人员编制。法制办职能涉及规范性文件备案审查、行政复议、应诉、执法监督、聘请法律顾问等在内的全区法律类事务，在推进基层法治政府建设过程中，法制机构人员数量与承担的工作任务存在着一定的差距。二是乡镇（街道）没有法制机构。马尾区下辖的三镇一街没有相应的法制机构，没有专门法制工作人员，这不利于乡镇一级政府法治工作的开展与落实。

3.社会公众参与度不高

民主决策是依法决策的重要内容。民主决策要求政府决策尽可能地体现人民群众的根本利益。政府公共决策要求做到充分调研、专家咨询、民主协商、群众听证、集体决策。涉及重大民生和公众利益的决策必须在通过听证会、代表座谈会、民意调查等途径了解民意的基础上做出。目前马尾区公民参与公共决策程度还是比较低。一方面，政府虽然有通过发放问卷、座谈等方式听取意见，但更多是基于决策程序上的要求出发，这使得民意调研容易走过场，流于形式。另一方面，民众参与决策的意识也不强，能参与的行政领域也很有限。

4.行政监督机制乏力

对政府行政监督从不同监督主体来看有外部监督和内部监督。外部监督包括党的监督、权力机关的监督、司法监督、群众监督等，内部监督有上级行政机关监督、行政机关内部自我监督等。但是，这些监督仍然存在监督不力的现象。外部监督往往缺乏有效监督手段，内部监督又存在各方面制约和牵制因素。比如上级行政机关监督，由于上下级之间的隶属关系和工作业务往来，在政绩、工作成效等各方面发生千丝万缕的联系，上级监督难以发挥作用。行政监督很大程度上是行政机关内部的自我监督，导致监督约束力下降，效果大打折扣。

（二）制约因素分析

基层政府法治建设过程中暴露出来的问题具有普遍性，在这些问题背后隐藏着深层次原因，既有发展阶段局限性的因素，也有传统文化影响的因素以及我们体制方面的因素，分析厘清这些因素对现阶段法治进程的影响和制约并加以有效克服，对基层政府提高法治建设质量极为重要。

1.思想障碍

邓小平同志说:“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”[6]在我们几千年历史文化传统中始终奉行的是人治的传统，即便有法律，也仅仅是当做人治的手段，缺少现代法治理念。这种长期积淀下来的人治文化对国人的影响最典型的就是法律工具主义观念的盛行。信仰法律、尊重法律、敬畏法律是现代法治社会的基本要求，在只把法律当做工具使用的社会不存在对法治的尊崇。在这种观念指导下，依法行政必然在执法者认识上演变成以法行政，法律从制约规范政府权力运行的制度设计转变成政府管制老百姓的手段。既然当做是工具，那么使用不使用、执行不执行、遵守不遵守就变成可选项，因而在实际中基层工作人员重长官意志轻法律规定、重上级指示轻法律原则、重行政效率轻行政程序等现象还比较突出。

2.体制障碍

目前政府机构设置、职权划分仍然存在职能交叉、权责不清等情况，引发政府机构之间多头管理、相互扯皮推诿等现象。从基层实践来看，一是基层政府权力小，任务重，责任大。基层政府的工作面向大众，与大众生产生活关系紧密。政府许多工作开展需要基层一线政府来落实，基层政府担负大量繁重任务。但是基层特别是乡镇（街道）一级的机构和职能设置使得乡镇政府权限日益收缩，与它要承担的工作任务不相匹配。实际工作中，基层工作需要大量人员，但受限于编制和财政的不足，只能大量设置临时岗位，不少乡镇甚至出现临聘人员超过编制人员的情况。二是乡镇（街道）职权不对等。乡镇一级不具有行政执法主体资格，对于所涉及的一些执法工作承担法律上规定的一部分职责，但乡镇不具有执法权。比如乡镇有山林防火、安全生产监督、村镇土地监管等职责，一旦发现有相应违法行为只能上报具体职能部门来执法。诸如此类有责无权的情况考验乡镇与不同职能部门之间的配合度，在实际工作开展中也带来诸多不便。而且重叠的职责也会引发乡镇与职能部门在不同个案中出现争抢或推诿的情况。

3.立法障碍

现阶段，依法行政难在法律方面的因素就在于行政立法缺陷。依法行政首先遵循的就是法律法规的规定。行政立法缺陷导致依法行政出现没有法律法规可依据、有法律法规却难以依据等情况。当前行政立法不完善主要表现在:一是立法没有相应规定。基层工作千头万绪，但是由于行政立法滞后导致基层政府工作被动，出现有职无权等情况。二是立法权限不明确。不同层级法律规定的内容缺乏明确界限，不同立法主体间可能就同一事项立法产生立法冲突、打架现象，破坏法律权威，也给行政执法造成混乱。三是行政程序法的缺位。我国在行政程序方面尚无统一法典，执法程序不当情况时有发生。另外，行政方面立法滞后带来的法律空白常常使得政府以颁布政策的方式来推进。但是现实中上级制定的许多政策到了基层可能“水土不服”，导致基层只能寻求变通，出现“上有政策，下有对策”的情况，为人所诟病。这种现象的存在客观上不能全部归咎于基层政府。实际上，基层政府及公职人员常常处于一种尴尬境地，如果严格按照上级政策去执行会发现工作无法开展下去，为了完成任务只得在政策与实际情况之间寻求变通的做法，结果就使得政策到基层走样。究其原因，上级政策规定与基层情况脱节才是症结所在。

三、推进基层政府法治建设的几点建议

（一）树立法治理念

基层政府及公职人员要真正从思想上确立法律至上观念，一方面加强宣传，营造良好的法治运行氛围。通过宣传，强化公职人员对法律意识的高度重视并在行为上有意识提高依法行政的办事能力。另一方面加强对公职人员法律培训，更新知识储备，提升业务水平。为此，一方面通过党校、行政学院等干部培训基地加强法治思维、法律知识的培训。党校（行政学院）在主体班次开设法治课程，以树立现代法治理念为主要内容，以提高领导干部依法执政、依法行政能力为目的，提高领导干部法律素养，适应新时代法治政府建设要求。一方面建立健全领导干部法律知识日常学习机制，确保领导干部学法制度化常态化。结合基层实践，对一般领导干部可以在政府常务会议前通过专家讲座形式组织对通用法律知识、新颁布的法律法规等的学习；对行政执法人员要定期开展培训，除了培训通用法律知识，还要有针对性地对履行职责需要的专业法律知识进行系统培训。

（二）加强行政立法

依法行政的唯一依据就是“法”，政府法治建设第一步就是要有法可依。推进基层政府法治建设的当下，首先要加强对基层治理方面的立法，明晰不同部门职责权限，让基层工作权责一致、有法可据，避免立法缺失。其次，上级制定的政策法规要符合基层实际，制定过程中要广泛调研，既要“走下去”听取基层意见与实际难处，也要“请进来”听取法治专家建议，在多方调研汇总合理意见情况下制定切实可行的政策法规，确保立法质量和效果。第三，跟进立法同时，对规范性文件做好备案审查，及时清理过时政策法规，维护法律的权威与统一。第四，加快行政程序立法，强化依法行政程序意识，进一步规范行政执法行为。

（三）调整机构设置

推进政府法治建设需要政府职权的合理划分。首先要理顺各部门的职责与权限，避免多头管理；职能存在交叉部门要加强配合协作，可以建立联合执法机制共同执法，同时也可以建立权限冲突调处机制，解决权限冲突问题，实现行政系统内部良好协调运转。二要给乡镇（街道）等基层一线更多的赋权。乡镇（街道）工作任务量大且繁重，面对社会管理压力不断加大的紧张态势，要保障编制、人员、经费方面的需求，改变现有的职权不对等现象，确保各项工作的有序推进。三要加强法制机构建设。重视法制机构作用的发挥，增加法制机构人员编制和经费投入，配齐有专业素养、办事能力强的法治人才，夯实基层法治力量。

（四）强化行政监督

不断完善政府行政监督制度建设，使得政府行政决策与运行更加公开透明。首先从制度设计层面完善人大、政协的监督，解决人大、政协权威性差、权力不足的问题，使人大、政协在政府决策、行政、执法等各个环节发挥有效监督。二是加强政府内部法制监督。包括对规范性文件合法性审查和备案、具体行政执法行为监督、执法人员资格审查、行政复议等方面的法制监督工作要落到实处，避免走过场，流于形式审查。三是全面推行政务公开，公开政府的职能、权限、管理流程、监督方式等事项，明确政府权与责，在此基础上做到把决策、立法、行政和执法过程向公众开放，方便公众知晓与监督。四是鼓励群众积极运用舆论监督。运用新闻媒介和大众的力量对权力进行监督和制约是法治国家权力监督的重要部分。群众一旦发现违法违规行为，积极通过互联网、报刊杂志、热线电话等方式予以披露，让违法违规行为及时得以曝光处理。同时，要探索建立公众参与互动平台，拓宽公众表达意见的渠道，吸纳大众对公共事务合理建议，对群众揭露的违法行政行为严肃对待，一经确认强化问责，提高公众参与政治事务、行使权力监督的积极性。