中国高校智库建设历程、困境及出路

杨再峰，潘燕婷

(梧州学院 教师教育学院, 广西 梧州 543002)

智库是进行公共政策研究分析和参与决策制定的社会组织机构，其功能在于引导政策制定者和公众做出明智的行动抉择和决策[1]。面对日益复杂环境制定决策愈加艰难，政府制定决策亟需智库提供智力支持。而高校智库依托人才等资源优势更是辅佐政策制定的主力，可以更好地服务政策制定。2012年习近平总书记首次提出建设高质量智库，此后总书记还曾多次为建设高质量智库做出重要指示或批示。2014年教育部印发《中国特色新型高校智库建设推进计划》提出，培育建设一批具有集成优势的新型智库机构。这是国家对建设高质量高校智库寄予的厚望。当前，我国高校智库已完成总体布局，在高质量发展背景下，要求智库要以思想创新为核心竞争力、扎根实践进行研究，与调研基地、政府机构、媒体等进行聚力合作。深入思考高校智库高质量内涵发展应成为智库理论研究焦点这个论题。因此，分析高校智库建设现状，发现存在问题和困境，对助力我国高校智库迈向高质量发展具有一定的现实意义。

一、我国高校智库发展历程及现状

(一)我国高校智库发展历程

中华人民共和国成立后，我国高校智库发展大致经历了4个基本阶段：

第一阶段，中华人民共和国成立至改革开放前。中华人民共和国成立初期，因国内从事国际问题研究工作的人员和机构较少、所积累国际问题资料匮乏等问题，1963年因外交局势所需，毛泽东主席、周恩来总理等党和国家领导人高度重视国际问题研究。为解决国家外交问题，国务院先后批准部分知名高校设立国际问题研究机构，如1964年北京大学成立亚非研究所、西北大学成立伊斯兰国家研究所；吉林大学、四川大学等高校也成立各种国外研究机构。这些机构是我国诞生最早的高校智库，历史悠久，虽数量不多，但特色鲜明，率先开创国际事务政策研究，奠定了我国高校智库后来发展的基础。

第二阶段，改革开放至20世纪末。党的十一届三中全会后，我国实行改革开放，以经济体制改革作为社会发展引擎，遇到的新问题、新矛盾日益增多，对各类政策需求旺盛。为此高校成立了各种各样的政策研究组织机构。如1980年，武汉大学成立国际法研究所；1982年，对外经济贸易大学成立国际贸易问题研究所；1983年，山东大学成立当代社会主义研究所；1986年，西北大学成立经济研究所，同济大学成立中国战略研究院；1988年，华中科技大学成立张培刚发展研究院；1991年，对外经济贸易大学成立世界贸易组织研究院，等等。这期间出现的高校智库类型及研究都呈现出多样化，也从侧面反映出我国经济社会繁荣发展的景象。

第三阶段，21世纪初至2013年。21世纪初，国务院、教育部等国家政府部门先后出台各种推动高等教育综合改革的相关政策文件，要求高校增强社会服务能力，要求高校成为国家重大政策研究咨询基地，做政府的“智库”和“思想库”。为此，不少高校积极建立了各类政策研究机构。如 2000年，陕西师范大学成立西北历史环境与经济社会发展研究中心；2001年，南京大学成立经济与社会发展研究院；2002年，湖南大学成立廉政研究中心；浙江大学成立民营经济研究中心；2003年，吉林大学成立创新创业研究中心；2011年，中南大学成立知识产权研究院；2012年，清华大学成立国情研究院；2013年，北京大学成立国家治理协同创新中心，中国人民大学成立重阳金融研究院，等等。这期间多数是高水平大学建设智库，反映出高水平大学对社会经济发展影响要大于一般院校，这也符合高校智库主要来自高水平大学的整体情况。

第四阶段，2014年至今。2014年教育部印发了《中国特色新型高校智库建设推进计划》，这是国家政府首次出台推进我国高校智库建设文件，随后我国高校智库犹如雨后春笋般出现。如2014年，中南财经政法大学成立产业升级与区域金融湖北省协同创新中心，西北大学成立丝绸之路文化遗产保护与考古学研究中心，上海大学成立智库产业研究中心，同济大学成立可持续发展与新型城镇化智库，华中科技大学成立国家治理研究院。2015年，南昌大学成立江西发展研究院，云南大学成立边疆民族问题智库，重庆大学成立国家网络空间安全与大数据法治战略研究院，复旦大学成立中国研究院，上海交通大学成立中国海洋装备工程科技发展战略研究院，中南大学成立粤港澳发展研究院。2016年，中国农业大学成立国家农业农村发展研究院，对外经济贸易大学成立全球价值观研究院，等等。作为最新诞生的高校智库，它们主要围绕着协同创新、丝绸之路、“一带一路”、边疆民族、城镇一体化、大数据、“三农”、社会治理体系和治理能力、全球价值链等现实问题开展针对性研究。这符合我国当下社会整体发展的实际需求，力求在经济、军事等硬实力和文化、思想等软实力方面双管齐下，推动我国伟大复兴之路。

(二)我国高校智库发展实然状态

截至目前，官方认可的我国高校智库有441家，约占我国各类智库总量的62%。在收录的441家高校智库中，有194家高校智库来自“双一流”A类建设高校，有家10高校智库来自“双一流”B类建设高校。其中，武汉大学以12家高校智库数量高居榜首，华东师范大学9家紧随其后，清华大学8家，中南大学、南开大学、上海交通大学、复旦大学各7家，北京大学、东南大学、湖南大学、吉林大学、兰州大学、南京大学、山东大学、西安交通大学、中国人民大学各6家。由此可以看出，高水平大学成为我国高校智库建设的主力。

从区域分布看，我国高校智库数量排名前5位的地域分别为北京、上海、天津、江苏及湖南。其中，北京共有78家高校智库入选，数量稳居榜首，而上海、天津、江苏紧随其后，湖南作为哲学社会科学大省，近年高校智库建设成效显著。与此同时，湖北、陕西、广东等地也在不断强化高校智库建设，而像广西、贵州、海南等地区高校智库建设还有待加强。

从研究领域看，我国高校智库在研究方面已由最初的国际问题研究拓展到环境、经济、金融、教育、法律、人口、安全、国防科技、文化、交通、工业、管理、公共政策、廉政、国情、战略、知识产权等社会发展各重要领域，高校智库依托高校学科齐全在各领域充分开展政策研究。

二、我国高校智库建设面临的现实问题与困境

近年来，我国高校智库在资政建言等方面发挥了积极作用，但高校智库在高端建设中尚存在一些突出问题，深度影响高校智库参与决策咨询效能。

(一)对现代智库认识相对不足

从研究范式及价值取向看，高校智库与传统学术机构都不同。认清高校智库本质、体制机制是建设高校智库的首要前提。近年全国各地纷纷出台了推进智库、高校智库建设相应政策文件，如浙江省出台《浙江省新型智库建设管理办法》(试行)、福州大学出台《福州大学智库建设实施方案》等。从地方、省属到部属高校都热衷于高校智库建设，高校智库建设热情高涨，个别高校一些机构喜欢扣上智库帽子以显时髦，使得高校智库建设出现鱼龙混杂局面。但现实中我们发现对高校智库本质、体制机制等相关问题，许多高校智库建设者都尚未认识到位。认识不足制约了对现代高校智库规律的把握，一些高校智库的管理者和从业者尚处于“干中学、学中干”的自发阶段，这种做法极易使高校智库被误读，并导致高校智库功能异化，出现名不符实的新困境[2]。也使得高校智库建设充满了不确定性。

(二)智库实体法人化进展缓慢

具备一个单独实体或行政单位是高校机构被认定为高校智库的必备条件[3]。高校智库只有具备单独实体及法人化，才能便于其对外开展各种相关活动及承担相关民事责任。我们通过对北京、西安、武汉、长沙等地多家高校智库进行调研发现，在实体化方面我国部分高校智库存在一套人马两块牌的情况，甚至有个别高校智库无实体依托。而像广西大学东盟研究院等少数高校智库能够在依托母体高校框架内独立建制很少，我国能够独立建制的高校智库约占总调研数的5%[4]。现实中我国高校智库能够真正法人化的数量极少，实体法人化受到限制，导致高校智库运行需求受制于高校现行的人事制度和财务制度等，高校智库不能独立行使和承担民事责任，其职能发挥不充分，许多高校智库机构设置依然是学科导向而不是问题导向。高校智库难以摆脱原来的学术研究和教育培训职能的惯性，难以真正建成新型高校智库。

(三)评价激励机制影响智库活力

构建科学评价指标体系是高校智库建设的关键。当前有些高校对智库普遍缺乏与之相匹配的评价激励机制。部分高校使用现有的教学评价制度来考核高校智库。高校现有评价制度其评价内容更多倾向于常规教学，对教师从事智库职能研究关注不足，不认可智库教师实践工作量。单纯以论文和著作为主体的评价难以体现智库贡献。高校智库独立的考核评价体系不完善, 考核范畴和内容不够清晰, 学术一统化倾向较为突出[5]。在调研中了解到个别高校要在某种程度上改变对高校智库的评价考核，对高校智库老师成果考核要改变单纯地考核论文数量和课题经费，仅注重学术成果的考核方式。激励评价要综合考虑高校智库在社会服务方面成果所带来的社会影响，要进行公正核算评价，给高校智库工作者相应待遇，这个实际上在高校是一个非常重要的方向标。如果高校不重视对这方面的考核，那么势必导致优秀的教师和学者没有积极性去做智库工作。这也说明评价激励机制对高校智库活力影响甚大。

(四)智库研究难以助长学科生态

高校智库与学科应持续互惠共生，互为倚重。高校智库建设以学科为支撑，学科特色决定高校智库的研究方向，学科交叉研究促进高校智库研究成果创新。高校智库项目研究理应锻炼人才培养和学科梯队建设水平，其研究成果反哺于及支撑学科建设。高校智库研究重点在于对实际问题的探索，推动学科建设朝着更高级的方向发展[6]。而现实中学科支撑高校智库建设作用却远大于高校智库对学科发展的贡献。虽然，我国高校智库研究成果显著增长，但有的高校智库研究成果以获得领导批示为价值追求，高校智库成果形式以为政府政策制定提供研究报告或方案为主，缺乏对学科发展的考虑，许多成果对学科建设贡献效果甚微。高校智库研究与高校其他学科建设、人才培养的互动性、关联度不高。导致高校智库建设发展得不到其他群体的理解，高校智库容易形成孤岛。

(五)智库领军型运营型人才不足

领军人才是智库能产出高质量、有影响力成果的关键。国际高端智库注重高水平人员配置。我国社科人员富足，2018年我国社科活动人员764 235人(1)注：①https://www.sinoss.net/uploadfile/stat/2018hdry.pdf.。社科人员主要集中在高校，高校智库虽有丰富的人力资源，但高水平专业智库型人才匮乏，笼罩群雁的领军人才更是不足，许多高校智库尚未形成高水平专业团队。现有的许多高校智库专家也是“新手”，并没有足够经验积累，没有形成大家普遍认可的规范、标准等[5]。部分高校智库存在学术上有建树、资政上有经验的首席专家、资深研究员等严重缺乏的问题，影响了高校智库高质量发展及后劲。

(六)“政产学智媒”协同需加强

智库是政治、社会、文化、经济等多元资本融合、交换、增值的场域。高校智库从政策研究到政策建议并非孤立完成，需综合考虑外部各种力量因素。与外部协同有利提升高校智库研究成果质量并增强其实用性。从圈层结构权力谱系视角分析我国各类智库与决策部门之间交集关系发现，高校智库均缺乏与政府决策部门等各方主体交集及有效沟通交流。一方面，地方政府在进行决策时习惯于依赖与自己关系密切的“内脑”和党政智库(如办公厅、政策研究室等)，对高校智库缺乏应有的倚重、沟通和交流。另一方面，高校智库与政府决策部门缺乏主动对接、积极沟通的意识，既存在信息不对称现象，也存在自话自说现象，这导致其研究成果难以满足决策部门的需求。高校智库与决策部门沟通机制不畅，这对高校智库建设和发展造成了一定的负反馈。高校智库缺少深入社会和联结社会的能力，无法构建自己的社会网络，在整个政策共同体中被边缘化。

(七)信息数据分析能力待提升

与传统政策研究不同。在信息数据时代，与公众密切相关的各类数据是政策研究的基础，信息时代政策研究要求研究者具备较强信息数据采集及分析能力。现代高校智库可通过对大数据发掘发现一些潜在的隐蔽性问题。因而，要求政策研究者必须跟上时代步伐，与时俱进。当前有的高校智库政策研究在数据信息处理方面还停留在一般数据分析、对策分析、预测愿望层面上，真正有助于实现决策精细化和科学化的大数据、云计算领域还是比较少[7]。许多人文社会科学背景的智库高校专家不太擅长现代数据采集工作，缺乏熟练掌握和运用一些软件(如SAS、Python Satisfybl等)和研究方法，制约了智库研究采用现代科学思维、模型和方法的进程，限制了其研究范畴。

(八)国际影响力需提升

掌握国际话语权是现代各国综合国力的重要标志，各国都希望智库能塑造国际话语和号召力。高校智库作为世界各国软实力的重要标志，其在国际上的地位和话语对国家显得格外重要。从国际互动来看，我国高校智库国际化进程还不够。当前我国高校智库在国际话语权方面尚未形成领导权，在国际上尚未形成主导他国的国际号召力。高校智库在国际传播和交流中参与全球的深度不足，有失语和独白现象。当前我国有国家公认的441家高校智库，但在《2018年全球智库索引报告》显示，我国仅有5家高校智库跻身全球最佳94家高校智库中，其中北京大学国际战略研究所作为我国在国际上最具有影响力的高校智库，这也从侧面反映出我国高校智库在国际上的影响力还是不强。

三、促进我国高校智库高质量建设路径分析

新时代我们应牢牢把握并从以下方面推进高校智库高质量建设发展。

(一)推进高校智库独立建制

高校智库独立是其实体法人化前提，独立对高校智库运行和政策制定具有重要的意义。实体独立是国际高端高校智库发展恪守的重要原则。我国高校应允许高校智库获得一定独立，独立建制使高校智库能够按照自己独特模式运行，是产出高质量研究成果的前提。同时，独立可避免高校智库与二级学院在人事、财物、组织管理等混淆一起，使高校智库能够按照适宜自身体制机制运行，这是确保高校智库走向专业化发展的保障。

(二)健全高校智库激励评价机制

评价机制是联结组织目标和个人目标的纽带，在实现高校智库组织目标的同时，应让智库研究人员付出的努力获得其应有的激励[8]。以评促建对高校智库高质量发展极其重要。过去高校智库发展动力不足很大程度是由于缺乏科学激励评价机制。建立高校智库激励评价机制对高校智库持续发展意义重大。高校智库激励评价机制力求科学、公正、公平。突出需求、问题和前瞻导向，着力提高政策建议对决策的实际应用价值和理论价值。

(三)促进高校智库反哺学科发展

共生为高校智库与学科高质量协同发展提供了理论基础。国际高端高校智库建设依托母体高校世界一流学科优势，同时这些智库研究成果又反哺于学科，促进学科朝更好的方向发展。我国高校智库要解决以往与高校其他学科建设、人才培养的互动性、关联度不高等问题。高校智库决策管理层在制订智库发展规划时应深入思考其对学科发展的贡献，使两者之间形成互利共生。在高校智库建设应克服“为智库而智库”的“孤岛式”发展理念，切实将智库建设融入学科的发展战略[9]。在思维上高校智库的管理者、研究者要积极接纳自然科学知识，应积极吸纳具有自然科学、心理学、人工智能等学科知识的教师参与其中建设。此外，高校智库研究成果不仅要符合政府要求，同时应切合学科需求，做好高校智库与学科协调。

(四)打造高校智库领军型人才队伍

高校智库要实现质的飞跃首要前提是具有一批高水平的专职研究人员。高校智库亟需超越传统学术组织运行模式的路径依赖，从培养领军人才和运营骨干两方面双向发力。思想毅力和平衡力是高校智库人才队伍建设应考虑的因素。加强我国高校智库高水平专业人才队伍建设就要从高校、政府、社会各界吸纳优秀人才加盟。高校智库应采用一套严格的、公正的业绩考核评价体系，对员工进行有效的考核。

(五)强化高校智库的协同合作

“旋转门”是美国智库与政府官员沟通交流的渠道。这对我国高校智库建设中实现政府与智库沟通具有镜鉴作用。从供给视角分析，当高校智库研究内容与政府决策部门现实需求能有效对接时，高校智库的建议方案被采纳的机会就会提升。高校智库应认真考虑政府尤其是地方党委和政府短期或未来会面临什么问题和自己的使命是什么，怎样才能最好地实现它。高校智库应专注提升政府政策质量，就应向政策制定者提供他们最需要的东西如地方经济社会发展的内政外交关键问题的长期战略思维。建设具有中国特色的高校智库与政府官员交流机制。高校智库应积极邀请一些政府官员，尤其是退休还有余热的人进队伍里，或派遣一些工作人员到政府部门锻炼实习。与政府决策部门及时沟通，了解决策者的政策需求，政府也可以委托高校智库承担一些实践调研。

(六)提升信息数据分析能力

新时代大数据背景下，高校智库可通过技术手段从海量数据采集相关有用资料并对其进行分析从而获得所需结论。因而智库研究人员熟练数据采集和信息分析方式尤为重要。在大数据背景下高校智库工作者要充分认识到社会化媒体如微信、微博等已成为影响政策制定的因素。高校智库工作人员必须认识到在大数据背景下运用先进技术手段开展政策研究的重要性，政策研究过程培育高校智库工作者互联网思维能力。高校智库研究人员要自觉积极应对，学会大数据思维和分析方法，智库工作者应通过自学或参与相关培训掌握一些数据采集和分析工具。高校智库也可以积极吸纳具有现代教育技术背景人员作为研究者，充分利用他们熟练的数据采集和信息分析优势开展政策研究。

(七)提升高校智库的国际影响力

服务国家公共外交是现代高校智库重要职能定位。提升高校智库影响力既是其发展的关键策略，也是评价其成功与否的核心要素。要实现服务国家公共外交需求，高校智库在国际上必须要有一定的影响力。我国高校智库应努力提升其在国际上的影响力，有实力高校智库应积极参与诸如全球变暖、资源枯竭、恐怖主义等全球重要议题，通过对全球治理参与有为搏得有位。此外，我国高校智库还可以通过其他方式扩增自身在国际上的影响力，如高校智库在人才队伍建设时可以考虑加强国际间的合作，拓宽研究视野，有利于引领和把握国际研究前沿，掌握国际话语权。成果宣传国际化是高校智库提升国际影响力的重要方式，我国高校智库成果宣传不应仅局限于国内，除汉语宣传外还应通过英语把自身研究成果传播到国际上，让国内外人士都可以及时了解智库的研究成果，这既能促进国内外信息交流，同时还能提升自己在国际上的影响力。