“互联网+”背景下社会救助的实践、困境与突破

何钰斌，李双辰

(1.华北电力大学 法政系，河北 保定 071000；2.中国政法大学 社会学院，北京 昌平 102249)

一、问题的提出

社会救助是国家及其他社会主体对于社会中的弱势群体和个人,为维持其基本生活需求所采取的各种形式的援助[1]。自中华人民共和国成立以来，我国的社会救助发展已有70余年历史，其对于我国经济社会发展的作用不容忽视。当今社会，大数据已成为推动社会保障改革发展的内在需求和必然选择[2]，社会救助作为社会保障体系的组成部分之一，其发展自然也离不开大数据的支持。同时，在信息化时代的大背景下，社会救助也必须对信息化时代高复杂性和高不确定性的社会风险和公共问题作出回应[3]。

2015年7月，《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》发布。2018年4月，习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上，对网络强国战略思想进行深入阐述，强调“信息化为中华民族带来了千载难逢的机遇”。李克强总理在会议总结时提出，“推动网络安全和信息化工作再上新台阶”。同年6月，民政部印发《“互联网+民政服务”行动计划》，提出要加快发展基于互联网的民政服务。在文件中，“互联网+社会救助”作为“互联网+民政服务”的典型应用服务之一，被单独列出进行了具体说明。由此可见，“互联网+社会救助”面临着新的时代发展机遇，受到了中央和政府的高度重视。

有学者认为，我国社会救助的范围经过几十年的发展，呈现出了由特殊群体向普通群体救助扩展的特征，社会救助的群体范围呈不断扩大的趋势[4]。从1949年中华人民共和国成立到改革开放前夕，我国社会救助的对象主要为无劳动能力、无收入来源、无法定赡养人或抚养人的“三无”人员。改革开放至今，我国社会救助制度的目标群体在原有“三无”人员的基础上逐步拓展到低收入者、残障人士、孤寡鳏独人士、孤儿以及天灾人祸受害者等各类风险人群,在理论上已经实现了全民覆盖[5]。在这样的形势下，我国社会救助的工作难度也随之大幅度提升。为积极应对新形势下社会救助面临的挑战，我国社会救助相关机构、部门应抓住“互联网+”时代机遇，加速推进社会救助与互联网技术融合，以此提升社会救助服务水平，精确识别救助对象，高效开展救助行动，有效运用社会资源，推进救助服务精准化、效率化、社会化[6]。因此，本研究通过梳理我国地方关于“互联网+社会救助”的实践成果，探讨目前“互联网+社会救助”发展应围绕的重点以及面临的困境，旨在提出建议，填补“互联网+社会救助”发展存在的不足，以促进互联网与社会救助工作的结合，推动我国新时代社会救助工作发展。

二、“互联网+”背景下的社会救助实践

为顺应“互联网+”时代潮流，推动社会救助发展，在民政部文件指导下，我国各省、自治区、直辖市都相继开展了“互联网+社会救助”建设工作。例如，安徽省于2016年5月在省会合肥举办了民政部全国社会救助信息化建设培训活动，并于2020年11月印发《省委办公厅、省政府办公厅关于改革完善社会救助制度的实施意见》，提出要“大力推行‘互联网+社会救助’”，全省对于“互联网+社会救助”工作一直高度重视。近年来，安徽省在“互联网+社会救助”建设工作中取得了较大成效，其下辖各地区结合本地实际，充分利用互联网技术开展社会救助工作。其中，铜陵市、蚌埠市、淮南市取得的成效较为显著。

铜陵市为了对救助申请人及其家庭的经济状况进行准确核对，做好对救助对象的精准认定，在全省率先建立了居民经济状况核对信息化平台。同时，为实现科学规范的信息化救助管理机制，铜陵市通过对全市社会救助相关部门所掌握的救助申请人信息，包括救助申请人及其家庭的车辆、房产(不动产)、养老金、公积金、企业工商、个体经营、税务等, 进行利用整合，建立了社会救助核对信息化平台[7]。

蚌埠市在全省率先建立了覆盖市、县(区)、乡镇(街道)、村(社区)四级的社会救助综合服务信息化平台，并且通过与蚌埠市“智慧城市”大数据平台的结合，使得受助者信息可在双平台之间互联互通，实现了信息的实时共享。同时，蚌埠市依托平台手机客户端，研发了特困人员走访帮扶打卡小程序，通过信息化手段，倒逼包保责任人定期走访特困老人[8]。

淮南市于2019年3月启用了涵盖县、乡、村三级的社会救助综合服务信息化平台。平台的启用，使得社会救助工作人员可协助受助申请人，通过手机应用程序，线上申请各项救助，并替申请人跟踪办理流程，督促救助申请的最终落实。同时，淮南市在乡镇、街道等的政务机构设立了统一受理救助申请窗口，以社会救助综合服务信息化平台为技术支撑，形成了跨部门救助事项的业务协同，并通过网上申报、线上审批等方式，实现了城乡低保、临时救助等多项社会救助业务的同一窗口办理[9]。

三、“互联网+”背景下的社会救助困境

“互联网+社会救助”的工作实践已相继在全国各地开展，但是在推进过程中面临的一些难题亟待解决。从安徽省的实践中可以看出，“互联网+社会救助”建设需要以社会救助信息平台作为依托，而目前存在的问题都对社会救助信息平台的有效运用造成了阻碍，进而使得“互联网+社会救助”工作的推进面临困境。

(一)相关机构人员的专业性亟待提升

部分机构工作人员，往往乐于采用传统的方式去收集、审查、核实受助者的信息，而不愿通过信息平台来获取受助者的信息。究其原因，在于他们已经习惯传统的方法，加上学习新知识本身具有一定难度，因而对于计算机网络、信息平台操作等技能培训持抵触、抗拒的态度。然而，更深层次的原因是，部分现有在编人员在思想上尚未树立起信息化意识，未能认识到互联网技术的应用对于推进我国社会救助工作的重要性，未能认识到互联网技术对于加快救助工作效率的重要作用，因而无法发挥主观能动性，学习积极性不高。

社会救助信息平台在社会救助工作中的运用，也对社会救助相关部门、机构人员的专业性提出了更高要求。如果要对社会救助信息平台进行合理地操作、管理，就要求人员应在具备社会救助专业知识的基础上，同时掌握一定的计算机、互联网技术。而现实情况是，我国许多地区，尤其是农村地区、偏远山区等的社会救助相关部门、机构工作人员在刚刚进入工作岗位时，并不具备互联网、计算机相关知识，他们只能在实践中慢慢摸索，或是求助于技术人员进行操作，这便降低了工作效率，不利于救助工作的开展。

(二)社会救助信息共享程度不高

“互联网+社会救助”要求相关部门借助社会救助信息平台，通过对救助对象信息进行整合，做到对受助群众的精准识别、精确定位、精准监控、精准评估与分析，从而实现精准救助。但整合的前提是，在各级民政、财政、社保、教育、卫生等政府部门之间做到信息共享的基础上，实现与政府外部的医疗、金融、企业、慈善组织等相关涉及社会救助单位的信息共享。安徽省的实践表明，通过对社会救助信息平台的运用，政府部门间的社会救助信息共享正逐步实现，但是政府部门与社会的信息共享仍然不足。社会救助“信息孤岛”问题仍然存在，政府部门与社会的数据壁垒仍未打破。为推进“互联网+社会救助”建设，政府部门与社会的信息共享机制的建立尤为重要。

(三)社会救助信息平台及其配套机制不健全

“互联网+社会救助”建设要想取得实质性进展，就不能只注重信息系统、信息平台等主体的构建，而是要同时建立和完善配套机制。现实情况是，我国“互联网+社会救助”的配套机制还有待完善。

第一，网络信息安全仍存在隐患。在信息化时代，网络信息安全一直是国际社会关注的重点问题，并且也是我国一直亟待解决的一个难点问题。在“互联网+”背景下，社会救助工作需要大量救助对象的基础数据作为支撑[3]，因此需要通过互联网技术对受助者的相关信息进行采集。信息收集完成后，相关机构必须确保信息的安全性，确保受助者的个人信息不被泄露出去。但目前由于社会救助信息系统本身尚未完善，且存在网络攻击、数据泄露、漏洞威胁等风险[10]，对信息安全构成了威胁。同时，我国的网络信息安全相关法律制度尚不健全，规制手段也不完善，仅凭借刑法的威慑力来预防公民个人信息犯罪，震慑力也不强[11]。综合来看，我国的社会救助信息安全问题依旧突出。

第二，互联网普及工作亟待推进。“互联网+社会救助”需以社会救助信息平台为依托，以互联网技术作为技术支撑，二者缺一不可，共同发挥作用。第46次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020年6月，我国的互联网普及率为67.0%，较同年3月提升了2.5%，城乡地区互联网普及率差异为24.1%[12]。报告表明，我国依然需要继续加大互联网普及力度，努力实现互联网的全民普及。同时，城乡互联网发展差距正逐渐缩小，但发展不均衡问题仍然存在。互联网的不充分普及，使得社会救助信息平台无法充分发挥作用，进而对“互联网+社会救助”建设造成了阻碍。

四、“互联网+”背景下的社会救助突破

(一)树立“信息化思维”，提升社会救助专业水平

1.培养救助工作人员的信息化意识

全国各地区政府部门，应深入学习习近平总书记网络强国战略重要思想，深入理解党中央、国务院作出的关于推进信息化工作和“互联网+”行动计划的战略部署，按照民政部《“互联网+民政服务”行动计划》文件指示，加快树立“信息化思维”，清楚认识“互联网+”时代带给社会救助的重大发展机遇。同时，各地区政府部门应牢固树立几个重要理念：一是政府部门与社会力量在社会救助领域的协同合作、信息共享理念。政府各部门应摒弃各自为政的 “信息孤岛”思维，努力破除“信息壁垒”，在加强部门间信息交流与合作的基础上，以开放的态度对待社会力量的参与。二是计算机、互联网技术应用理念。各部门、机构应清楚认识到计算机、互联网技术对于提升社会救助工作效率的重要作用，鼓励部门、机构人员主动学习和掌握计算机、互联网相关知识，提升技能。三是信息安全理念。信息安全既是对个人隐私权利的保护，也是对国家信息安全的保护。各部门、机构应强化信息安全意识，不断开发或引进先进技术，努力提高信息安全水平，同时要加强部门、机构人员的思想政治教育和法制教育, 提高他们的信息安全意识和责任意识，意识到泄漏信息所要承担的社会、政治及法律后果。

2.提升社会救助队伍的专业性

“互联网+社会救助”对社会救助相关部门、机构人员的专业性提出了更高的要求，即不仅应具备社会救助相关专业能力，而且应掌握一定的计算机、互联网知识。因此，建议从如下方面进行队伍专业性的提升：第一，择优录取专业人员。在对外招收新的社会救助人员时，应在要求应聘者掌握社会救助相关专业知识的基础上，将其是否能熟练操作和使用计算机、互联网作为择优录取的条件之一。第二，加强对在编人员的专业培训。对于部门、机构的老干部、老员工，不能因其专业知识薄弱而将其淘汰出去，而是应努力提升他们的专业水平，使他们能够适应新的环境。具体可以通过办专题培训班，邀请专家来部门、机构进行现场讲解、演示等。第三，提高专业人才的待遇。要提高专业人才的薪酬水平、福利待遇，从待遇方面体现出对社会救助专业人才的重视，从而加强对高素质人才的吸引力。

(二)打破“信息壁垒”

1.完善政府与社会力量的协同救助机制

政府部门应在合理、有限的范围内向社会力量开放救助信息，破除与社会力量之间的“信息壁垒”，帮助社会力量及时、准确地获得受助家庭的救助相关基本信息。同时，应重点鼓励企业、慈善组织等救助重要主体向政府部门提供其所获取和掌握的受助者的信息。通过救助信息开放，可以使得政府部门与其他救助主体的信息交流更加顺畅，从而降低信息获取成本,及时精准捕捉和整合受助者需求,提升社会救助服务精准与高质量供给[3]。

2.建立更加统一的社会救助信息平台，打破“信息孤岛”

安徽省蚌埠市、铜陵市、淮南市等已建立了全市统一的社会救助信息平台，初步实现了本市政府部门间的社会救助信息共享。但是，受助人员的流动性、跨区域性等因素，使得建立全省统一，甚至全国统一的社会救助信息平台十分必要。在当前条件下，建立全国统一的社会救助信息平台的时机尚未成熟，因此首先应加快建立省一级的统一的社会救助信息平台，在省一级政府部门协调下, 提供省、市、县、乡四级使用，从而实现全省范围内跨区域的社会救助业务和信息数据整合，实现省内各地区之间的救助信息共建共享[13]。

3.树立“共治”意识，加强对其他社会救助主体的扶持与合作

为加强政府部门与社会力量的社会救助信息共享，就需要促进政府与社会力量在社会救助领域的相互合作。为建立政府与社会力量之间良好的合作关系，其现实着力点在于政府与社会力量的救助资源共享、救助服务共建。政府应在有限、合理的范围内，与社会力量在社会救助领域共享资源，并且主动让渡部分关键性资源给社会力量，以此推动社会力量在救助资源供给上与政府之间的相互支持，加强政府与社会力量在社会救助工作上的互动联系，提高社会力量参与社会救助的独立性和主动性。同时，应形成社会救助服务多元主体供给结构，使政府和社会力量共同成为社会救助服务供给的重要主体，推动政府与社会力量的救助服务协同供给[14]。

(三)完善社会救助信息平台配套机制

1.加强网络信息安全建设

第一，加强网络信息安全法制建设。我国已于2017年出台了《网络安全法》，对保护网络安全提供了法律依据。但随着信息技术手段的不断革新，一些新的窃取、泄露个人信息的手段也在不断出现，信息安全也受到新的威胁。因此，应根据现实情况对《网络安全法》的条款不断进行修改、完善，弥补漏洞。同时，应借鉴西方国家的信息安全法律制度建设经验，出台一些新的法律法规，以健全信息安全法律体系。有学者提出，应在现行的《互联网信息管理办法》的基础上，出台《网络信息服务管理法》；应尽快出台《个人信息保护法》，保障公民个人信息安全；应制定《信息通信网络法》，以规范网络设施和网络资源的开发、建设和运营行为；应推进《电子政务法》的制定，以在电子政务领域确立信息化、信息公开、信息共享和信息安全等方面的基本制度,实现对政务数据采集、传输、存储、利用、开放的安全管理,明确各部门数据共享的边界范围和使用方式[15]。上述法律法规如能出台，将对网络信息安全法制建设起到极大的促进作用。

第二，加强网络技术和信息系统安全研究。一直以来，网页浏览器安全漏洞、计算机病毒与木马、以及黑客的攻击等都被视为网络信息安全的主要威胁。因此，应采取相应措施防范并应对上述威胁。具体来说，应将研究的重点放在入侵预防技术、防火墙技术，以及漏洞扫描技术上来。首先，要加强入侵预防技术的研究，以预防不同种类病毒的攻击，并且对于潜伏在系统内部的病毒进行彻底的清理，从而保证网络环境的安全性和稳定性；其次，要加快提升防火墙技术。防火墙是信息网络最重要的网络防护屏障，防火墙技术的应用可以实时监测和保护信息网络中的重要数据，保证信息的安全传输；再次，要加强漏洞扫描技术的研究，以及时发现系统网络中的安全漏洞问题，并及时快速进行修复[16]。

2.加大互联网在社会救助工作中的普及力度

近年来，我国互联网普及率不断增长，并于2020年6月达到了67%，这也说明我国互联网普及率仍有很大提升空间，因此，需继续加大互联网普及力度，争取早日实现互联网的全民普及。在互联网普及的进程中，政府和企业都应该努力发挥自身作用。首先，企业应主动承担互联网普及的社会责任，积极参与互联网基础设施建设，运用其技术优势，优化互联网性能。其次，电信运营企业应切实完成“提速降费”任务，在提升带宽的同时有效降低用户上网通信资费[17]，尤其是针对落后、贫困地区的困难群众，更应采取一些优惠措施，以减轻困难群众上网的经济负担。

地方政府也应加大对互联网普及的支持力度。一是坚决贯彻落实相关国家政策，深刻认识互联网对于地区发展的重要性，把提升互联网普及工作作为工作重点；二是保障互联网基础设施建设用地，在建设用地的选址、征地方面给予相应的优惠政策，鼓励企业积极参与互联网基础设施建设；三是责任落实，做好对干部和部门人员的监督考核工作，将互联网发展成果指标，包括互联网普及率、网络带宽等，纳入地方政府绩效考核范围[17]，以督促政府各部门严格按照政策指示，完成互联网普及和发展任务。