中国对外开放格局的演进

[摘 要] 改革开放四十多年以来，中国对外开放的实践经历了从经济特区到自由贸易试验区的不断变化。基于历史视角，从对外开放格局的初步产生、对外开放格局的逐步形成以及对外开放格局的不断深化三个阶段研究我国对外开放格局的演进过程，并对经济特区、国家级经济技术开发区、国家级高新区、国家级新区以及自由贸易试验区的演变及其对我国经济所带来的不同影响进行逻辑梳理。进一步指出在国际贸易摩擦日益频繁和日趋激烈的形势下，更大力度地推进对外开放的进程，更高水平地提升对外开放的质量，更有新意地打造对外开放的格局，应以自由贸易试验区和自由贸易港的建设为主要落脚点。

[关键词]对外开放格局;经济特区;自由贸易试验区

[中图分类号]F124      [文献标识码]A      [文章编号]1672-1071（2021）03-0067-08

1978年党的十一届三中全会决定实行对内改革、对外开放的政策，在广东省和福建省的对外经济活动中实行“特殊政策、灵活措施”，并先后于1980年和1981年设立深圳、珠海、厦门和汕头经济特区，以及在1988年批准设立海南经济特区，在特区内实行特殊政策。1984年，又先后建立14个沿海开放城市，以及设定沿海地区的一些市、县和沿海开放城市所辖县为沿海经济开放区。伴随着改革开放的深化，不断有“经济技术开发区”和“高新技术开发区”在全国范围内成立。20世纪90年代初期，又陆续出现了多个国家级新区以及国家级高新区。2013年以来，又设立了自由贸易试验区。至此，我国形成了经济特区—国家级经济技术开发区—国家级高新区—国家级新区—自由贸易试验区这样一个全方位、多层次、多领域的对外开放格局。本文以我国经济特区、国家级经济技术开发区、国家级高新区、国家级新区以及自由贸易试验区为研究对象，从历史视角分析我国对外开放格局的演进及产生的影响，进而对对外开放格局的未来发展进行展望。

一、文献回顾

尽管早在16世纪就出现了特殊优惠政策地区的概念，但一般认为第一个现代经济特区出现在1959年的爱尔兰 [1]。在此之后，这类特区有不同的命名，包括自由贸易区、出口加工区、自由区、自由港、经济特区等。例如，Farole把经济特区分成六种类型，即自贸区、出口加工区、混合型出口加工区、自由港、企业园区以及单一工场的经济特区[2]。到1975年，全球25个国家建立了79个经济特区[3]。根据估计，目前全球至少有3 000—5 000个经济特区，而且大多数集中在发展中国家[4] [5]。

经济特区对经济增长的促进作用，可以通过不同的机制实现，包括以优惠的条件吸引外商直接投资[6]，企业在特区内的集群形成网络效应和规模经济效益[7] [8]，技术向特区之外的扩散[9]，通过学习改进当地企业的出口能力和技术升级[10]，利用在低端劳动力密集任务上的比较优势等[11] 4。在经济特区影响经济增长的实证研究方面，Chiu等人通过在中国台湾自贸港区运行企业的调查数据，研究了中国台湾自贸港区企业的表现[12];Leong使用了经济特区作为内生变量的工具变量，估计了贸易和FDI对中国和印度地区经济增长的影响[13];Jensen和Winiarczyk研究经济特区对波兰地区发展的影响，发现尽管经济特区吸引了FDI，但是对波兰的就业或工资几乎没有影响[14];Siroen和Yucer使用国家引力模型检验自贸区的政策优惠在促进产品出口和国际贸易方面的作用[11] 4;Khandelwal和Teachout对缅甸的经济特区运行与其周边国家包括中国、孟加拉、柬埔寨、老挝、印度、泰国和越南的经济特区进行比较，指出缅甸经济特区带来的影响[15];Nazarczuk和Uminski使用波兰企业层面数据研究经济特区对企业出口行为的影响[16];Davies和Mazhikeyev通过使用非洲和亚洲企业层面数据，估计了经济特区对企业出口的影响[17]。

随着2013年中国（上海）自由贸易试验区的设立，国内对中国自贸区的研究越来越多。盛斌对中国自由贸易试验区建设中存在的问题与挑战进行了分析，并对自贸区的发展提出了展望[18];Huang等人通过使用反事实方法研究上海自贸区对经济增长的影响，并指出要进一步提高中国的投资和贸易自由化水平，从而让自贸区形成更大的经济效应[19]。Chen等人选择中国6个典型的自贸港区，即上海洋山港、烟台港、厦门海沧港、广州南沙港、宁波梅山港和天津东疆港进行实证研究，并对这些区域的开发效果进行了评价[20]。张二震和戴翔围绕江苏自贸区建设的目标与思路展开分析[21]。谭娜等人、王利辉和刘志红分别运用反事实方法对上海自贸区成立的经济增长效应进行评估[22] [23];刘秉镰和王钺同样利用反事实分析方法，研究上海自由贸易试验区对区域创新生产活动的影响[24]。

现有文献较多研究经济特区、自贸区等特殊政策优惠地区的个体运行，以及对经济、贸易等方面产生的影响。本文则侧重于分析中国对外开放格局从经济特区设立到自由贸易试验区设立的演进过程。

二、中国对外开放格局的演进

从改革开放初期经济特区的设立开始，到2018年设立海南自由贸易港，中国对外开放格局不断深化，见图1。对外开放格局的演进，可以分成三个阶段。

第一个阶段是1980年至1990年对外开放格局的初步产生阶段。在这一时期中，中国相继设立了以经济特区、沿海开放城市、高新区等对外开放窗口和阵地。1980年我国设立了4个经济特区，1984年批准14个沿海开放城市，1984—1986年批准14个国家级经济技术开发区，1988年设立第五个经济特区，1988年批准第一个国家级高新区。改革开放之初，设立经济特区是探索通过特殊的经济政策、灵活的经济措施和独特的经济管理体制，實现外向经济发展目标。经济特区作为世界自由港区的主要形式之一，以减免关税等优惠措施为手段，通过创造良好的投资环境，鼓励外商投资，引进先进技术和科学管理方法，以达到促进国家经济技术发展的目的。14个沿海开放城市则作为经济特区的延伸，实行经济特区的一些特殊政策，鼓励对外经济合作和技术交流。随着经济特区建设取得成功，我国需要将经济特区的经验在全国推广。同时，为了充分发挥沿海港口城市的优势，把我国的对外开放政策与国内工业基础相结合，也为了更进一步吸收国际资本和产业转移，国务院从1984年开始，在已经设立的经济技术开发区基础上，逐渐设立国家级经济技术开发区。国家级经济技术开发区以更高的服务效率打造更具优势的投资软环境，吸引更多投资和先进技术。

图1 中国对外开放格局的演进逻辑

第二个阶段是1991年至2009年对外开放格局的逐步形成阶段。这一时期中，中国开始了国家级对外开放平台和载体的建设。1991—1992年第一轮国家级高新区加速建设，1992年第一个国家级新区——上海浦东新区批准设立，时隔14年后，2006年第二个国家级新区——天津滨海新区设立。这一时期，出现了2个国家级新区、56个国家级高新区以及现存的大部分国家级经济技术开发区。随着20世纪80年代中国对外开放格局的初步形成，以经济特区、沿海开放城市和国家级经济技术开发区为代表的开放模式，为中国经济的快速增长提供了极其重要的动力支持。但是在对外开放过程中，逐渐出现一些深层次的问题，特别是制度上的瓶颈，既和技术产业特性有关，也和地理区域特性有关;既和整个社会治理有关，又和管理体制及政府的政策等方面密切相关。制度瓶颈的破解，需要更综合的措施和方式来实现。国家级高新区和国家级新区就是在这样的背景下产生的。高新技术的发展和高新技术产业的发展，更加需要特殊的政策扶持。国家级高新区以智力资本和开放环境条件为依托，依靠科技和经济实力，通过实施高新技术产业的改革措施将科技成果转化为现实生产力。国家级新区则承担了国家重大发展和改革开放的战略任务，它的地理范围比较小，通常是一个市内的某一个区域，是承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。国家级新区主要是行政区划调整的一种措施，由中央政府批准设立并拥有相应的配套政策。

第三个阶段是2010年以来对外开放格局的不断深化阶段。这一时期是在前两个阶段基础上的深化和发展，既有经济特区、国家级新区及国家级高新区的大力推进，也有自由贸易试验区等新的对外开放载体的探索。2010年国家设立新疆喀什经济特区和霍尔果斯经济特区，开始大规模国家级新区，以及第二轮国家级高新区建设，2013年开始设立自由贸易试验区。2010年5月设立的喀什经济特区和霍尔果斯经济特区，对实现喀什以及新疆经济的跨越式发展都具有重要的战略意义。作为中国的西大门及拥有世界最大面积之一的经济特区，喀什将以“东有深圳、西有喀什”为目标，依托国家批准设立“中国—喀什经济特区”的特殊扶持政策，把喀什建成中亚、南亚和西亚的桥头堡，推动形成我国“陆上开放”与“海上开放”并重的对外开放新格局。在现有的19个国家级新区中，17个是从2010年开始设立的。它体现了上一轮设立的浦东新区和滨海新区在国家重要战略中所起的示范效果，并希望在全国更大范围内发挥其应有的作用。而自由贸易试验区作为国家战略的一部分，是先行先试、深化改革、扩大开放的重大举措，是顺应全球经贸发展新趋势，实现更加积极主动的开放战略。从2013年设立第一个自由贸易试验区开始，到2019年我国共批准设立了18个自由贸易试验区，初步形成“1+3+7+1+6”的基本格局，形成了东西南北中协调、陆海统筹的对外开放态势。18个自由贸易试验区，形成了“沿海无缺口，内地有重点”的新格局。即从南到北，从海南、广西、广东、福建、浙江、上海、江苏，到山东、天津、河北、辽宁、黑龙江等12个沿海省份，中西部重要省市湖北、河南、四川、重庆、陕西以及延边地区的云南等全部拥有自由贸易试验区。自由贸易试验区的设立，将进一步扩大对外开放的前沿阵地，全方位发挥沿海地区对腹地的辐射带动作用，更好服务陆海内外联动、东西双向并济的对外开放总体格局。

三、从经济特区到自由贸易试验区的嬗变

（一）经济特区

在现有的7个经济特区中，除了喀什和霍尔果斯经济特区在2010年设立，其他5个经济特区都是20世纪80年代在出口特区的基础上设立的，在中国所有经济区中也是最早出现的。

早期设立的经济特区，除了海南之外，其他几个面积都较小，见表1。从20世纪90年代中期开始，经济特区所享有的特殊优惠政策逐渐消失，国务院在经济特区设立三十周年之际，先后同意将四大经济特区范围扩大到全市。到2010年下半年和2011年上半年，深圳、厦门、珠海和汕头经济特区先后将经济特区扩大到全市范围。经济特区范围的扩大并不是地理范围的简单扩张，而是为这些改革开放的前沿阵地注入新的发展动力，扩大经济特区的辐射力和带动作用，为推动中国区域经济平衡发展作出新的贡献。

（二）国家级经济技术开发区

1981年经国务院批准在沿海开放城市建立经济技术开发区，1984年9月成立第一个国家级经济技术开发区即大连经济技术开发区，截至2018年，我国共设立219家国家级经济技术开发区。这些开发区分布在全国30个省市（山西省未设立），其中江苏拥有26家，排在全国第一位，其他省份分别是浙江21家，山东15家，安徽12家，以及江西、河南、河北、福建各10家，余下的都低于10家。从区域分布来看，在219個国家级经济技术开发区中，东部地区107家开发区实现地区生产总值67 333亿元，占所有国家级经济技术开发区地区生产总值的比重为66%，而中部地区63家和西部地区49家国家级经济技术开发区分别实现地区生产总值21 389亿元和13 302亿元，占总量的比重为21%和13%，见表2。

国家级经济技术开发区对地区经济发展产生了重要的辐射带动作用。根据统计，2018年国家级经济技术开发区前10强全部位于中国经济最发达的长三角、珠三角和环渤海经济区，其中3家位于江苏，2家位于山东，除此之外，广东、天津、北京、浙江和上海各1家。2018年，全国219家国家级经济技术开发区实现地区生产总值10.2万亿元，比2017年增长13.9%，占国内生产总值的比重达到11.3%。实现财政收入1.9万亿元，比2017年增加7.7%，超过全国同期平均水平1.5个百分点，占全国财政收入的比重为10.6%。实际使用外资513亿美元，比2017年增加5.5%，占全国吸引外资的比重为20%;实现进出口总额61 937亿元，比2017年增加10.8%，占全国进出口总额的比重为20.3%。2018年，出口高新技术产品12 531亿元，比2017年增加12.8%，占国家级经济技术开发区出口总额的36.7%，占全国高新技术产品出口总额的25.4%;进口额达到9 001亿元，比2017年增加21.2%，占国家级经济技术开发区进口总额的32.3%，占全国高新技术产品进口总额的20.3%。此外，全国国家级经济技术开发区在多项主要指标上表现优异，尤其是地区生产总值年增长率都超过全国平均水平。除了2015年地区生产总值仅增长1.4%，其他4年的增长率都超过7%，5年平均增长率超过8%。另外，进出口总额、实际使用外资数量、财政收入以及税收收入都稳步上升，见图2。

（三）国家级高新区

第一个国家级高新区是1988年5月10日国务院批准建设的北京市新技术产业开发试验区（中关村科技园区的前身）。截至目前，共有169家国家级高新区（包括苏州工业园区）。其中，1991年和1992年共设立51个国家级高新区。从1995年开始基本上维持在52—56家之间;到2010年开始增加到83家，然后急剧上升，尤其是2015年增加到146家，2018年增加到169家，见图3。

从地区分布来看，70家集中在东部地区，44家集中在中部地区，而西部地区和东北地区分别只有39家和16家。从省级分布来看，169家国家级高新区分布在全国除港澳台之外的31个省（自治区和直辖市）。其中，江苏省拥有18家，排在第一位;其次分别是广东省14家，山东省13家，湖北省12家;其他省份都低于10家。截至2018年底，高新区企业数量达到120 057家，其中高新企业数量62 792家，占企业总数的53%。从企业类型来看，小型企业数量最多，达到69 664家;其次分别是微型企业27 915家、中型企业17 661家和大型企业4 817家。

（四）国家级新区

第一个国家级新区是1992年10月成立的上海浦东新区。截至2018年末，我国共设立了包括雄安新区在内的19个国家级新区，分布在我国19个省市。国家级新区的布局更多考虑通过新区的建设带动区域的发展，使之成为一个区域的增长极，改变整个区域的发展态势，产生辐射效应。比如：最早设立的上海浦东新区对长三角、东南沿海及沿江的经济增长有不同程度的带动作用;重庆的两江新区，对整个重庆的经济增长和发展的带动作用十分明显。在19个国家级新区中，除了浦东新区和天津滨海新区，其他17个新区都是2010年之后批准设立的。其中，雄安新区又不同于一般意义上的新区。雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地，将在打造以首都为核心的世界级城市群的布局和调整优化京津冀空间结构中起到关键作用。通过建设雄安新区，我国将探索人口经济密集地区优化开发的新模式。

2017年18个国家级新区（不包括雄安新区）创造的地区生产总值为39 612.19亿元，占全国GDP的4.8%。其中，浦东新区的地区生产总值最大，达到9 651.39亿元，占上海市GDP的32.03%;其次是滨海新区，地区生产总值7 050亿元，占天津市GDP的37.91%。在所有18个国家级新区中，8个新区的地区生产总值超过平均值，10个新区的地区生产总值低于平均值，见图4。从所有国家级新区的地区生产总值占当地比重来看，2017年滨海新区、浦东新区、金普新区和西海岸新区的比例都超过25%，分别以37.91%、32.03%、31.82%和28.54%排在前四位，尤其是前三个新区，它们创造的地区生产总值同样排在所有国家级新区的前三位。这说明，这几个国家级新区不仅经济总量较大，而且对所在城市的贡献度也非常大。相反，西咸新区、南沙新区、兰州新区和贵安新区对当地所在市的贡献都低于10%，分别贡献了当地所在市GDP的4.61%、6.47%、7.16%和9.95%。尤其是贵安新区、西咸新区和兰州新区，其创造的地区生产总值排在18个国家级新区的后三位。

深圳特区的使命是让世界进入中国、让中国融入世界，发挥窗口和桥梁的作用;浦东新区最重要的功能是金融发展和国际化;雄安新区承载的使命就是创新。雄安新区的远期规划面积达到2 000平方公里，与深圳相当，比浦东面积大。按照要求，雄安新区将成为绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，这与深圳特区、浦东新区的发展思路一样，均为城市发展提供新的发展路径。

（五）自由贸易试验区

2013年9月设立的中国（上海）自由贸易试验区是我国第一个自由贸易试验区，目前已经步入了建设的第八年。就国家层面而言，自由贸易试验区作为国家战略的一部分，是先行先试、深化改革、扩大开放的重大举措，是顺应全球经贸发展新趋势，实现更加积极主动的开放战略。自由贸易试验区的设立，将对上海的贸易、航运、金融等领域起到“牵一发而动全身”的作用，有利于上海突破已有的制度框架，放宽税收、外汇使用等优惠政策，为上海带来更多制度红利。以最早设立的上海自由贸易试验區为例，经过几年的发展，不仅实现了自身的快速发展，也带动了上海浦东新区和上海市的快速发展。根据统计，上海自由贸易试验区以1/10的面积创造了浦东3/4的生产总值、70%的外贸进出口总额;以1/50的面积创造了上海市1/4的生产总值、40%的外贸进出口总额。从图5可以看到，2015—2017年上海自贸区几个主要指标表现情况良好，尤其是进出口总额上升更快。其中，2017年进出口总额比2016年增加72.3%。

自由贸易试验区的发展，为其他地区积累了成功经验。2018年5月，国务院印发《关于做好自由贸易试验区第四批改革试点经验复制推广工作的通知》，指出上海等11个自由贸易试验区形成复制推广的改革事项共30项，在全国范围内复制推广改革事项27项，累计形成向全国或特定区域复制推广的改革试点经验153项。从全国范围看，2019年5月《第五批自贸区经验加速复制推广》指出，在投资管理、贸易便利化、事中事后监管等三个方面共有18项改革试点经验复制推广，其中17项在全国范围内复制推广。目前，共有171项改革试点经验在全国范围内推广。另外，根据2019年6月首次发布的《中国自由贸易试验区发展报告》，我国自由贸易试验区运行5年以来，累计新设企业60多万家，以不到全国万分之二的面积，吸收了12%的外资，创造了12%的进出口额。自由贸易试验区运行5年多来，多项试验任务落实良好。上海自贸区试验任务完成情况最好，3.0版本《全面深化方案》完成率达到98.99%;广东、天津、福建第二批自贸区《总体方案》任务完成率都超过90%;湖北等第三批自贸区《总体方案》试验任务完成率总体超过70%。

四、结论及展望

自1978年改革开放以来，中国对外开放形成了从沿海到内地的全方位、多层次、多领域的新格局，经历了从经济特区到自由贸易试验区的转变。这种演进及转变，不仅符合理论和历史发展的规律，体现了我们对更开放、更包容、更美好未来的追求，也为中国过去40多年的经济持续快速增长提供了重要的制度保障。未来基于海南自由贸易试验区的海南自由贸易港建设，不仅是建设海南经济特区、海南自由贸易试验区的需要，也是整個海南发展的需要，更是中国进一步深化改革、扩大对外开放、提升更高层次开放型经济的需要。

新时期打造新的对外开放格局，应以自由贸易试验区和自由贸易港为契机，推动中国经济的高质量发展。从习近平总书记在第二届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲中所谈到的“中国将继续鼓励自由贸易试验区大胆试、大胆闯，加快推进海南自由贸易港建设，打造开放新高地”，到十九届四中全会所形成的重要精神文本《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》所明确的“加快自由贸易试验区、自由贸易港等对外开放高地建设”，无不表明自由贸易试验区建设在推动经济高质量发展中的重要引领作用。因此，在国际贸易摩擦日益频繁和日趋激烈的形势下，更大力度地提高对外开放的程度，更高水平地提升对外开放的质量，更有新意地打造对外开放的格局，应以自由贸易试验区和自由贸易港的建设为主要落脚点。

总体而言，在建设自由贸易试验区和自由贸易港的过程中应深化“四个认识”。首先是政策优惠与制度创新相结合，既应给予适当的政策优惠来吸引和集聚生产要素，又应通过制度创新来优化营商环境，以进一步释放制度红利。在发挥贸易监管、投资便利、金融制度、创新创业等制度创新作用的同时，自由贸易试验区建设仍应发挥税收、土地、人才引进等优惠政策的引力，在经济欠发达的地区尤应如是。其次是区内发展与区间协同相结合，既应注重自由贸易试验区内的高质量发展，又应发挥其对区外其他地区的辐射效应和外溢效应，以实现区内区外的联动发展。其实，自贸区并不只是自贸区的自贸区，应是结合周边地区和经济腹地共同发展的自贸区。区域之间，既应各扬所长，又应共享所有，在竞争与合作中共同推进区域的高质量一体化。再次是精心筑巢与主动引凤相结合。精心筑巢体现为完善基础设施和改善营商环境，但这并不是自贸区建设的全部。地方政府及辖内企业还应在此基础上主动出击寻货源、找市场和拉人才，以在自我营销中实现产出的增长和经济的发展。最后是便利推进与自由探索相结合，既应在投资便利化上进行创新，又应在贸易自由化上进行探索，以最终实现贸易区和贸易港的“自由化”。客观而言，国内自由贸易试验区在便利化推进上已几乎碰到了“天花板”，进一步突破这一限制继续发挥自贸区在经济高质量发展中的推动作用，应在“自由化”上做大文章，诸如部分产业和产品的进一步放开、人民币自由兑换的进一步放权等。

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（责任编辑：向 梅）

（校  对：颜 婷）

[基金项目]国家社科基金后期资助项目“研发投入、产品质量升级与经济增长”（17FJL013）;江苏省社科基金“产品质量升级视角下研发投入促进江苏经济增长方式转变的机制研究”（17EYD003）。

[收稿日期] 2021-03-08

[作者简介]李怀建，江苏师范大学商学院副教授、经济学博士、硕士生导师，221116。