网络环境下回应式政策议程设置的风险及防范

马小娟 冯钰婷

[摘 要]政府回应是实现政民有效互动的关键环节，是实现民主治理的核心要义和衡量政府能力的重要维度。技术生态的变革使公共政策议程设置中的政民角色及其互动方式发生了重大变化，回应式政策议程设置应运而生。回应式政策议程设置使公众议程中的讨论议题快速进入政府议程，这一社会倒逼型政策建构模式对于优化政府治理和化解社会矛盾起到了积极的作用，但同时也在政策质量、政府权威、程序规范和回应效度等方面存在风险。因此，政府应注重前瞻性决策，引导多元参与，发挥平衡协调作用，并加强信息甄别和规制不同主体行为，助力提高回应实效。

[关键词]网络环境;政策议程设置;回应;风险

[中图分类号]D63       [文献标识码]A        [文章编号]1672-1071（2021）03-0075-05

政府回应是民主理论研究的核心话题之一，是实现政民有效互动的关键环节。在国家存续的任何发展阶段，政府都会对社会公众的呼声和诉求有所回应，当然在不同社会形态中政府回应的广度、深度、频度以及回应的方式、动机和效果会有较大差异。在相对集权和专制的政权下，政府回应是一种低度的回应，往往是政府履职过程中的偶发行为，且与当政官员的个人作为密切相关，并未形成一种制度化和长效性的机制。现代社会里，政府回应逐渐成为实现民主治理的重要环节和衡量政府能力的重要维度。美国学者罗伯特·达尔指出：“民主政治的一个关键特征就是政府能够持续地回应民众的偏好。”[1]1需要指出的是，在长期的民主政治实践中，政府回应主要和选举制度联系在一起，即候选人为了赢取选票而在竞选中依据选民诉求做出某种承诺，并在当选后一定程度上将这些承諾体现在具体的管理过程中，以便获得认同并有助于其在下一轮选举中获得选票。在此过程中，社会公众的实质性利益诉求是被裹挟在竞争性选举的政治过程中的，因此而产生的政府回应，若要在具体的施政方案中体现，需要很多的中间机制。也就是说，这一回应性是通过一个长长的链条来实现的，其中涉及多个阶段的行为及其相互之间的联结，只有当制度安排有效地支持了每个阶段中的行为并促进了这一链条上的每个关键联结时[2]，预期的效果才能达成。所以，这种借助选举制度表现出来的政府回应形态会产生回应性不足、回应效果大打折扣的问题。现如今，无论在实践还是理论研究层面，对政府回应的关注已经超越了选举这一环节，公共政策过程中的回应问题日益凸显。事实也表明，无论从民主价值的实现还是从治理绩效的提升来看，政策制定环节的政府回应都至关重要。政策制定的过程是涉及议程设置、备选方案和决策等多环节的复杂过程。行政生态的变革为公民参与政策制定过程创造了诸多条件，其中技术生态的革新使公共政策议程设置中的政民角色及其互动方式发生了重大变化，回应式政策议程设置应运而生。

一、回应式政策议程设置：网络环境下政府回应的新形态

（一）回应式政策议程设置的提出

政策议程设置作为公共政策制定的首要环节，是政策问题输入决策系统并转化为政策产品输出的关键“门槛”，受政策资源、政府能力以及政治价值观的影响。面对层出不穷的社会问题，政策议程设置直接决定着哪些社会问题能够成为政治系统关注的焦点，更能体现政治系统的回应性[3]。基于不同的研究视角和分析路径，政策科学领域的学者们对政策议程设置进行了大量研究，理论成果颇丰。其中，美国学者Cobb等和国内学者王绍光提出的模式最为本领域研究者熟知①。在不同的政策议程设置模式中，政府和公民的角色以及互动方式各不相同，其中体现的政府对公民诉求的回应度差异也较大。总体而言，政治体系越封闭，政府独立自主地进行议题判断和议题选择的情形越普遍，政府回应越存在界定需求不精准的局限。反之，政治体系越开放，政府与公民的互动越频繁，信息沟通越充分，政府回应与公民需求的一致性越高。但在前互联网时代，绝大多数的政府回应只是作为议程设置过程中的要素和环节之一存在，完全以回应社会关注或诉求为原动力并在短期内将原本不属于政府计划的议题提上日程的情况是极少的。但是，网络的普及和对社会生活各个领域的渗透改变了这一局面。

一方面，经济体制转轨和社会转型积累了大量未解决的矛盾，公众的关注点和需求也在发生变化，利益矛盾凸显，社会结构性失衡问题不断涌现。另一方面，互联网环境下的新型沟通机制加快了信息传播速度、降低了人际互动成本，像催化剂一样极易使公共事件放大并使社会舆论聚焦，从而使政府面临更大的管理压力和政策挑战。传统政策议程设置的规范过程和理性程序受到冲击，受以某焦点事件为指向的舆论压力驱动的议程设置不断出现。很多情况下，政府部门已经没有足够的时间、精力和资源去识别问题、解释问题、确定排序，而是需要即刻应对和解决那些已经直逼面前的问题，快速进行问题合法化并提上议程，以缓解政府压力，满足公众的关注需求。这逐渐演化为一种公共政策设置的策略模式，即回应式政策议程设置模式[4]。

（二）网络环境下回应式政策议程设置的价值

作为技术变革催生的议程设置新模式，回应式政策议程设置使公众议程中的讨论议题快速进入政府议程，这一社会倒逼型决策模式对于推动政府治理和化解社会矛盾起到了积极的作用。1.从内容建构来看，回应式政策议程设置中的议题排序以社会需求为导向，提高了公共政策的针对性。一系列社会问题经过网络平台发酵、热议与传播后，公众表现出了强烈的政策需求，产生了强大的公共舆论并对政府形成持续性压力。政策制定者以此为导向分配注意力和政策资源，快速提出针对性的应对措施，体现了政策供给与政策需求的统一。2.从程序运行来看，回应式政策议程设置以公众参与为核心，体现了民主的双向互动特征。一方面，互联网的特性使政策议程设置中权力弥散化，决定议题轻重缓急的力量不再囿于政府权威，而是使社会公众享有了前所未有的话语表达权和影响力，他们积极参与与自身利益密切相关的事务讨论中，实现了对政策系统的输入。另一方面，网络环境为政府充分感知社会问题、体察公众诉求提供了可能，通过便捷的沟通方式直接反馈和回应，避免了代议制链条中可能存在的信息传递的时滞和失真。技术变革提升了表达和回应的可操作性，从程序上保证了民主的双向性进程。3.从结果生成来看，回应式政策议程设置以快速解决问题为“输出”，提升了政府管理的有效性。此种议程设置中政府面临的压力不同于寻常，常常是“不解决不行”。这种情境出现的前提往往是日常的某种诉求缺乏有效的表达路径或表达后没有被关注，而焦点事件、高压舆论和各种形式的社会抗争可能会打破原有的利益格局和政策均衡，此时政府回应所建立的政策议程推动了政策创新。

二、网络环境下回应式政策议程设置的风险

回应式政策议程设置是政府回应的新形式，也是政策议程设置的新模式。这一现象从根本上说是政府追求民主治理的体现，但直接的推动力是互联网的普及应用。就像每一枚硬币都有两面一样，这一议程设置模式的价值体现在对社会问题的快速回应上，同时这种快速回应本身又潜藏着风险。我们必须在预知和识别风险的基础上，客观理性地认识这一议程设置模式，以便在实践中有效防范和应对。

（一）政策议程设置紧迫，存在降低政策科学性的风险

当前我国正处于社会转型期，社会矛盾激增、社会挑战积聚，一旦发生关注度较高的公共事件，公众便聚集于网络平台进行热议与传播，凸显了事件的危机感，放大了事件的影响力，倒逼政府快速回应和决策。由此，政策议程设置面临着政策制定的科学性与解决冲突的紧迫性的矛盾。一方面，政策议程设置要考虑社会发展的整体需求和现有条件，兼顾不同政策的系统性和协调性，考虑长远目标和当前任务的整合性，基于此，按照议题的轻重缓急和现实可行性进行排序。当然，议程设置中议题的排序还要受到政府价值观的影响。另一方面，焦点事件的发生和公共舆论的高压态势要求政府在短时间内作出反应、提出对策、化解危机，以使社会秩序恢复正常运行。在此情形下，政策议题本身的重要程度远不及事件热度和公众关注压力对政府注意力的影响大，因此议程设置本身可能是一种短期效应的行为，而且往往会忽略其他社会成本。结果是，政府在网络舆情与突发事件的助推下采取回应式政策议程设置方式来平息众议，回应诉求，满足了问题应对的时效性要求。但是，这种源于对具体问题作出回应而即刻建立的议程模式往往缺少系统性的政策设计，“头痛医头，脚痛医脚”，导致公共政策碎片化，科学性不足[5]。

（二）诉求表达主体非均衡，存在偏离公共利益的风险

从规范意义上说，政治民主倡导的是每个公民个体的平等参与权，因此政策议程设置中应该吸纳各类不同群体的意见和诉求。而且，也只有在全面了解公众需求的基础之上，政策议程设置才更能符合公众利益和整体社会发展的要求。然而在实践中，不同群体和个体由于个人禀赋和资源占有方面的差异导致了他们政治参与能力和参与影响力的巨大差异。尤其在互联网环境下，技术使用技能和网络表达能力的不同又加剧了原有的社会分层，产生了“数字原住民”、“数字移民”和“数字难民”。这些因个体信息能力不同产生的社会分层又在地域、职业、年龄和学历等方面呈现出较强的群体特征。在新的环境下，信息弱势群体无法平等地享有参与和表达利益诉求的机会，他们关注的问题进入议程的可能性低于信息强势群体，而其难度则高于后者。“那些不被界定为问题的社会状况永远不会成为政策问题，永远不会成为新闻，永远不会引起政府官员的关注。”[6]6回应式政策议程设置迫于公共事件的危机感和公众舆论的压力对议题进行排序，容易忽视信息弱势群体的呼声和诉求，也会因急于平息舆论和化解冲突而对整体性、根本性问题考虑不周。不仅如此，也会存在网络中的不同强势群体表达着不同的利益需求的情形，他们之间相互较量和博弈，干扰政府对社会真实状况的判断和对全局问题的关注。此外，在回应式政策议程设置中，少数精英的意见发挥着重要作用。回应式政策议程设置其实是一种滞后应急性的问题处理方式。政府在社会矛盾凸显或受焦点事件吸引之后才逐渐开始关注问题，缺乏事先的研判和充裕的决策时间。此时，政策精英凭借其专业的知识和能力易成为政府决策的权威，影响着议程设置和政策出台。但是，政策精英的个人偏好能否代表公共利益也具有较大的不确定性。

（三）滞后回应和机械式回应，存在侵蚀政府权威的风险

新技术的日益革新与应用带来了信息的超时空传播，削弱了传统媒体的中心地位和权威，强化了新媒体的舆论导向功能。与此同时，新技术的即时传播也使各种信息瞬时聚集，焦点事件一旦发生，即刻便形成强大的网络舆论倒逼政府快速决策，而政府总是与网民同时，甚至落后于网民才了解到事态信息，当政府无法在第一時间做出回应时，公众容易对政府产生不信任感，造成政府公信力的下降。当政府无暇顾及其他相关问题，过多关注社会呼声容易导致回应过载。奥尔森在阐述国家兴衰之道时认为，太过强大的利益集团政治会使政府将很多精力用于回应各种分散的社会偏好，这可能导致整个社会出现不可治理的状态。回应式政策议程设置受外部焦点事件驱动，一定程度上有效地回应了社会关注，表现出民主性的特质。然而，如果只是机械性地不加整合地回应，那么政府权威会下降，决策自主性会弱化。

（四）决策信息质量受限，存在影响政府回应实效的风险

回应式政策议程设置情境中所面对的信息和意见是经过网络途径反复传播的，因其点击量和传播频次高而容易被决策主体关注和重视，但这并不能保证信息本身的可信度和意见的代表性。相反，社会化群体的异质性和人的理性的有限性都会导致这些海量信息和焦点意见在真实性和合理性方面存有偏差。同时，网络参与的便捷一定程度上也使公众意见的表达变得随意而非深思熟虑，这与议程建立和公共决策的审慎性要求相背离。加之可能有一些人出于某种缘由有意曲解或夸大事实，致使真实的状况被遮蔽。对于媒体而言，在新的技术环境下他们也面临各种竞争压力，报道的即时性显得非常重要，因此信息的审核过程会加速，一定程度上使低质信息有了生存的空间。微信、微博等社交性网络更是会使信息在未加甄别的情况下被复制和传播。而对于政府而言，传统议程设置过程应该遵循理性规范原则，其过程包括对问题的识别和界定、对信息的甄别筛选、对意见的梳理整合、对方案的咨询论证以及多个回合的建议征集和回应反馈等。但是，回应式政策议程所面对的情境使政府没有充裕的时间去审时度势，责任追究的压力推动他们在短期内全力以赴地迅速解决问题，常规性程序被简化，由此可能导致回应了“错误的问题”，降低回应的时效性。

三、网络环境下回应式政策议程设置的风险防范策略

互联网的发展和应用使政策系统运行的技术生态发生了变革。技术革新本身不能改变社会问题产生的内在机理，但随之而来的强大舆论和传播效应会影响社会问题的演进轨迹和公众态度。我国正处于社会转型期，各种矛盾交织，公共事件带来的即时回应压力使政府必须快速做出反应。要有效防范回应式政策议程设置的风险，须从时、度、效三方面入手。

（一）树立前瞻性决策思维，加强事前研判，提高议程设置的主动性

一方面我们应该认识到，政府即时回应是时代发展的要求，更是切实解决社会问题、满足公众需求的关键之举。面对焦点事件引致的舆情，政府要快速反应并采取相应措施，遏制事态恶性发展和舆情的不良走向。另一方面，各种危机事件所显露出来的冲突常常体现了潜藏已久的矛盾。首先，政府要树立未雨绸缪、防患于未然的前瞻性意识，加强日常管理中的沟通反馈机制，积极回应有可能激化矛盾或尚在萌芽状态的社会问题，避免“焦点事件发生，网络舆情施压，政府被动回应”这一议程设置路径的高频率发生，防止应急回应状态下建立政策议程对政策质量的影响和决策规范性的破坏。其次，政府要善于利用现代技术辅助决策，加强政策分析和政策研究能力，做好长期规划，协调好具体政策事项与整体政策布局关系。政府各部门应加强信息共享和协同治理，借助大数据工具分析研判社会舆论动态和公众密切关注的现实问题，以领先于公众的认知水平主动及时地识别并科学界定政策问题，前瞻性地设置政策议程，并建立常态化回应公众诉求的机制和渠道，提高议程设置的主动性。

（二）引导多主体、多渠道参与，提升议程设置中公众意见的代表性

如今，单纯依靠政府力量已难以提升社会治理实效，政策议程设置也非政府一方的“独角戏”，而是愈加呈现出多方主体交织互动的特征。建构以政府为主导的多主体协同决策结构是提升公共政策民主性和科学性的客观要求，加强政民互动也是优化公共政策过程的重要一环。但需要注意的是，公众参与和社会诉求是否具有普遍性和代表性是影响政府回应效果和议程设置科学性的重要因素。引导多主体参与和多渠道参与是防范回应式政策议程设置中公共利益偏离风险的重要途径。一是要培育普通公众的参与意识，广泛动员社会公众参与公共事务，进行意见表达。在网络媒介高度融合的时代，互联网强有力地削弱了等级秩序和互动边界，每个公民都有机会成为政策制定过程中的“权利人”。政府引导公众提高参与认知和强化参与认同是促进参与行动的先导之举。二是要提升公众信息素养和信息技能，使更多的人，特别是信息弱势群体，具有利用新技术条件表达意见和呈现诉求的能力。三是要畅通利益表达渠道，提高政治参与容纳度。一方面要拓展制度化的公众参与渠道，切实提升政策议程设置的正当性和公众认同感。在新技术条件下，应充分发挥互联网的作用，利用官方互动平台引导公众通过制度化途径常态化参与政策讨论。另一方面要规范非制度化参与路径，提高公众政策参与的有序性。政府需要密切关注舆情信息和舆论发展态势，借助微博、微信等网络平台及时公布官方信息，避免舆情的负面效应。

（三）加强舆论疏导和利益整合，发挥政府平衡协调作用

改革开放以来，我国在经济繁荣的同时也出现了利益分化，不同群体和阶层之间的利益矛盾逐渐显现，多元主体之间的利益博弈日趋常态，这加剧了社会问题的复杂性和社会秩序的变动性，也为政府治理带来了更大挑战。面对纷繁复杂的社会诉求和规模庞大的舆情信息，政府应该承担发挥主导作用的“元治理”角色，充分展示其自主决策和把控社会的能力。政府要密切关注各类舆情信息，高度重视不同群体间的利益差异和利益矛盾，加强与社会公众的互动，及时疏导公众情绪，引导舆论向理性、客观的方向发展，避免政策问题与公众期望处于矛盾甚至对立状态。面对众多的社会诉求，要有利益整合和利益平衡意识，不能一味为平息事端仓促决策或被某种“闹大”的呼声吸引，而应更加主动地去识别弱势群体的诉求，在议程设置中不被表面的焦点问题和强势舆论绑架，始终发挥平衡协调作用，把握好回应社会与权力自主性的关系。

（四）注重信息甄别和引导规制，提升议程设置中的政府回应实效

社会的良性运行是多元主体合作共赢的过程。要使回应式政策议程设置体现民主性和科学性的统一、政策供给和政策需求的统一、政策目标和政策效果的统一，需要议题网络中的多方主体在理念认知上的共同提升和实践行动上的共同努力。简单形式化的应急性回应只能在短期内弱化冲突和回避问题，要使政府回应提高实效必须加强信息甄别和引导规制。首先，要注重信息的甄别和筛选，提高舆情收集质量。官方决策者应充分合理地利用现代技术手段了解舆情态势，对一些非理性的言论加以引导规制，发挥舆情对政策议程设置的积极作用，减少议程设置中的偏差和失误。其次，要通过多途径的引导和规制，使“表达—回应”链条上的各个环节都规范有序。一方面，政府要重视网络文化建设，提升社会群体的信息素养和规则意识，营造尊重程序的社会风尚，增强相关主体的使命感和责任意识，引导公众形成理性参与的共识。另一方面，要加强制度约束和规范，多措并举推动网络治理，避免网络空间成为逃脱约束和监管的真空地带，使真正的社会关注和公共诉求能够有效畅通的表达，使有意扩散不实信息和干扰政府决策过程的相关主体受到相应的惩罚。只有引导和规制并举，才能形成有序的网络环境。这是新技术条件下推进有效政民互动的前提和基础，也是提高政策议程设置中政府回应有效性的重要保障。

注釋：

①Cobb等根据政策问题的提出者在议程设置中的作用和影响力将政策议程分为内在创始型、政治动员型和外在创始型三种基本类型。参见Roger W.Cobb，Jennie-Keith Ross， Marc Howard Ross. Agenda Building as a Comparative Politics Process[J]. The American Political Science Review，1976（1）：126。王绍光依据议程提出者的身份与民众参与程度区分了六种议程设置的模式，分别是关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式、外压模式。参见王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].中国社会科学，2006（5）：86.

参考文献：

[1]Robert A. Dahl. Polyarchy：Participation and Opposition[M]. New Haven：Yale University Press，1971.

[2]G.Bingham Powell. The Quality of Democracy：The Chain of Responsiveness[J]. Journal of Democracy，2004（4）：91-105.

[3]Rodger W.Cobb，Charles D.Elder. The Politics of Agenda-Building：An Alternative Perspective for Modern Democratic Theory[J]. The Journal of Politics，1971（4）：893-915.

[4]赵静，薛澜.回应式议程设置模式——基于中国公共政策转型一类案例的分析[J].政治学研究，2017（3）：42-51+126.

[5]王春福.论公共政策议程的协同回应模式——以温州金融体制综合改革试验区议程为例[J].浙江社会科学，2013（7）：60-65+119+157.

[6]托马斯·R·戴伊.自上而下的政策制定[M].鞠方安，吴忧. 译.北京：中国人民大学出版社，2002.

（责任编辑：安 然）

（校  对：向 媛）

[基金项目]教育部人文社会科学研究规划项目“互联网环境下公共决策中公民有效参与的实现机制研究”（16YJAZH045）。

[收稿日期]2020-12-08

[作者简介]马小娟，山西大学政治与公共管理学院副教授、硕士生导师，030006;冯钰婷，南京农业大学公共管理学院博士研究生，210095。