对南京发展枢纽经济的历史考察与前瞻

2021-03-07储东涛

中共南京市委党校学报 2021年3期

[摘要]南京发展枢纽经济已近十年，这直接受惠于党的十八大的召开。南京是率先发展枢纽经济的省会，已成功地抓住过三波机遇，取得了重要进展，也存在一些短板。目前南京面临发展的第四波机遇——为率先构建新发展格局建功立业。为此，必须坚持扩大内需这个战略基点，深化供给侧结构性改革，同时加强需求侧管理，在畅通国内国际双循环中强化改革创新，实现自身高质量发展，继续走在全国前列。

[关键词]新发展格局;扩大内需;现代流通体系建设;改革创新

[中图分类号]F512.7 [文献标识码]A [文章编号]1672-1071（2021）03-0050-11

对某事物进行全面的历史考察是为了前瞻未来，包括总结经验、反思问题，从而更新认识，制定对策。党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，南京在率先和坚持发展枢纽经济方面取得了重要进展，积累了宝贵经验，但仍存在一些短板，未来五年必须紧紧抓住构建新发展格局这个战略机遇，继续走在全国前列。要扭住两者的“结合点”，主攻“着力点”，突破“薄弱点”，强化“支撑点”，跨越“转折点”，在进一步改革创新中实现高质量发展，从而为“创新名城、美丽古都”建设作出更大贡献。

一、南京是十八大以来率先发展枢纽经济的省会城市

最近几年，围绕着南京发展枢纽经济问题，笔者曾发表过几篇文章①。有两个问题随着研究的深入逐步凸显出来，即南京到底是什么时候正式起步发展枢纽经济的？在全国是走在前列还是随大流？

（一）南京发展枢纽经济的正式起步时间

历史事实告诉我们，2011年10月举行的中共南京市第十三次党代会，明确提出要把南京打造成为三个“名城”：一是“人才与创业创新名城”，二是“软件与新兴产业名城”，三是“航运（空）与综合枢纽名城”，从而在全省“两个率先”中带好头、在转型升级上作示范②。这种思路或战略，完全符合南京当时的实际情况，因为南京既是产业特色比较突出的开放型滨江城市，又是人才知识十分密集的科教型城市。同时，南京已建立了全方位、立体化、大运量的交通运输网络，拥有现代化的通信网络体系，是华东地区重要的交通和通信枢纽。因此，“综合交通枢纽”也是南京十分重要的优势资源，为打造“航运（空）与综合枢纽名城”奠定了坚实的基础。

不过，南京正式起步发展枢纽经济，却是在第十三次党代会召开后的一年，即党的十八大③召开一个多月后，因为此前主要贯彻和具体部署“创新名城”“产业名城”建设工作。2012年11月30日，南京市委市政府召开“建设航运（空）与综合枢纽名城工作推进大会”，首先强调要深入学习贯彻党的十八大精神，“加快转变经济发展方式”，提升枢纽功能，拓展枢纽空间，做强枢纽经济，加快把南京建设成为独具特色的中国航运（空）与综合枢纽名城。同一天，市委市政府出台《关于加快建设中国航运（空）与综合枢纽名城的意见》，提出建设和发展海港、空港和高铁枢纽经济区，这标志着南京乘党的十八大之东风，正式起步发展枢纽经济，迄今已近10年，可见南京发展枢纽经济直接受惠于党的十八大的召开，动因是“加快转变经济发展方式”。

（二）内陆地区最先发展枢纽经济的省会城市

党的十八大以来，我国内陆一些城市确实对发展枢纽经济表现出前所未有的热情和决心，其中河南省省会郑州市一马当先，堪称“开路先锋”。2017年1月16日，河南省政府工作报告在其第二部分“2017年工作安排”中，明确提出“以郑州等交通枢纽城市为节点，完善枢纽功能，以物流带产业，以枢纽聚产业，培育高铁、临空、临港产业，大力发展枢纽经济”④。而在此前一周，郑州市召开经济工作会议，强调2017年要更好地发挥“区位+枢纽”优势，加快国际化步伐，“聚焦枢纽建设，着力构建国家中心城市的大交通格局，不断巩固郑州枢纽在国内外运输体系中的地位和优势”⑤。

紧随郑州之后的是陕西省省会西安市。2017年9月，陕西省委主要领导在调研中首次提出发展“枢纽经济、门户经济、流动经济”的思路。2018年1月，陕西省政府工作报告提出要大力发展“三个经济”，从而促进资本、信息、人才、技术等要素聚集。西安市立即响应：“大力发展枢纽经济、门户经济、流动经济。加快建设国家综合交通枢纽，推动空港、陆港、高铁港‘三港联动’，不断提升西安的枢纽地位，增强在全国乃至全球的资源配置能力。”⑥

如果说西安是西北的龙头，那么成都就是西南的龙头。2018年以来，成都加快建设以国际铁路港、国际航空港、陆上物流服务网络、航空物流服务网络、航空客运服务网络为主干的“两港三网”，逐步完善枢纽网络体系，深度融入“一带一路”建设和长江经济带发展，积极推进“四向拓展、全域开放”，加快打造国际门户枢纽。

（三）沿海城市中发展枢纽经济的先行者

沿海地区较早发展枢纽经济的城市首推广州。2015年12月，中共广州市委召开十届七次全会，提出“聚焦‘三中心一体系’建设，即建设国际航运中心、物流中心、贸易中心和现代金融服务体系，加快建设国家创新中心城市，加快构建高端高质高新现代产业新体系，拓展网络经济新空间”⑦。2016年8月，广州市委举行十届九次全会，把“建设枢纽型网络城市，推动国家重要中心城市建设全面上水平”作为会议主旨，并重申着力建设国际航运、航空、科技创新三大战略枢纽，形成新的發展动力源和增长极。

浙江省委省政府虽然没有明确提出发展枢纽经济，但在2017年6月举行的省第十四次党代会上作出了“大通道建设”的重大决策，2018年5月又出台了“大通道建设”行动计划，强调“大通道”是新时代浙江发展的战略支撑，是经济发展的大动脉、国际合作的新桥梁。经过几年的建设和发展，省会杭州市目前已建成“一小时都市圈”，拥有11条高铁线和6座高铁站，成为亚太地区铁路枢纽门户。杭州都市圈有序推进了300多个重点交通项目，实现了“高铁半小时交通圈”和“高速一小时交通圈”。

山东省青岛市虽然不是省会城市，但作为计划单列市，在山东省内最早提出发展枢纽经济。青岛在2014年提出打造“一带一路”综合枢纽城，从而“面向韩日、辐射东南亚、路连中亚欧”，成为“一带一路”双向开放桥头堡、环太平洋地区物流、资金流、信息流的交换枢纽⑧，其依据是青岛具有深化国际国内合作、聚集生产要素、吸引各方投资和带动区域发展的区位条件。

综上，从时间上来看，南京发展枢纽经济确实遥遥领先于其他省会城市。此后提出发展枢纽经济的城市越来越多，争先恐后，说明南京带了个好头！而从河南开始，以省为单位一体部署，由点到面，蔚为壮观，更说明这条道路在全国越走越宽广。

二、南京近十年来持续发展枢纽经济的三波重要机遇

南京作为党的十八大以来在国内率先发展枢纽经济的领头羊或排头兵，不仅表现在时间上率先，而且体现在行动上领先——动作最规范、部署最全面、推进最有力、规划最及时，成功地抓住了三波重要机遇，走在全国前列。

（一）第一波机遇

南京起步推进“航运（空）与综合枢纽名城”建设，确实是党的十八大赋予的机遇。通过学习，大家认识到，建设枢纽名城是南京加快转变发展方式、推进转型升级的有效路径，是立足资源条件、放大比较优势的关键之策，是提升城市能级、强化辐射带动功能的必然选择，也是应对现实挑战、增强竞争优势的紧迫需要。因此，要克服在枢纽资源整合利用方面的不足，做强枢纽关联产业、实现枢纽牵引发展，尤其要按照打造枢纽名城的总体要求，推进港口、产业、城市融合发展，打造全国领先的枢纽经济示范区，即把南京建设成为集航运枢纽、航空枢纽、金融枢纽、信息枢纽、市场枢纽为一体的全方位枢纽城市，同时打造空港、海港、高铁港三大枢纽经济区。所以，2013年7月8日，南京举行了海港、空港枢纽经济区管委会挂牌仪式。

在党的十八大精神的指引和强大推动下，经过一年的努力，南京发展枢纽经济就取得了令人欣喜的成绩。到2013年底，全市物流、金融、信息服务、商贸、商务服务等五大典型枢纽型产业增加值占GDP的比重达34.8%，物流业增加值占南京都市圈城市的比重达54.6%……特别是，全市金融增加值达到846.2亿元，首次超过商贸零售业，跃居第三产业首位，占全市GDP的比重达到10.56%，使南京成为继京沪深之后第4个金融增加值比重超过10%的城市。

（二）第二波机遇

2015年4月中下旬，南京市主要领导专题调研枢纽型经济发展情况，强调要科学谋划、统筹推进，充分发挥综合交通体系优势，“将综合交通枢纽转变为区域经济枢纽”。2015年5月15日，南京市召开“抢抓战略机遇、加快转型升级、推动经济发展迈上新台阶工作会议”，系统提出了发展“创新型、服务型、枢纽型、开放型、生态型”的“五型经济”，主要领导要求全市深入贯彻中央和省委省政府决策部署，抢抓“一带一路”、长江经济带等国家战略机遇，加快经济转型升级，努力把南京打造成为具有国际竞争力的国家创新型城市、全国重要的现代服务业中心、具有国际影响力的对外开放新高地、宜居宜业宜游的人文绿都;2015年7月31日，南京市委市政府专题召开“枢纽型经济建设工作推进会”，并于2015年8月24日正式下发《关于加快推进枢纽型经济建设的意见》;又经过两年的实践总结，2017年8月8日，南京市出台了“十三五”期间发展枢纽经济的规划。

第二波机遇使南京收益不菲。在交通枢纽建设方面，到2017年，南京交通枢纽在省内的首位度得到提升——铁路枢纽拥有南京站和南京南站两座特大型客站，铁路网密度达到7.2公里/百平方公里，高速公路密度9.3公里/百平方公里，均位列全省第一。同时，建成11条过江通道，过江条件大大改善。长江12.5米深水航道延长至南京的工程顺利实施，5万吨级海轮可从长江入海口直抵南京港，禄口机场达到4F级，通达国内80多个主要城市，开通32条国际航线，通达30个国际和地区城市航点。

2017年全年，南京城市建设完成投资1 042.04亿元，同比增长55.9%。一批重点枢纽项目建成运营，全市路网、轨道交通进一步完善，轨道交通线路运营总里程达到348公里;在枢纽产业发展方面，2017年全年货物运输总量35 462.05万吨，同比增长12.4%;全年旅客运输总量16 416.92万人次，同比增长0.7%;全年地铁承担客运人数97 741.37万人次，同比增长17.7%;全年金融业实现增加值1 355.05亿元，同比增长7.5%，占全市地区生产总值的比重达到11.6%;全年物流业增加值达到758.94亿元，占全市服务业增加值的比重达到10.85%，快递量6.34亿件，在全国省会城市中处于上游水平。

（三）第三波机遇

2018年初以来，江苏省委主要领导在不同场合多次强调，江苏要在深入学习和领会新发展理念和党的十九大精神中，进一步解放思想，大力发展枢纽经济，打造枢纽偏好型产业发展高地，加快建设现代化经济体系。2019年1月，江苏省政府工作报告明确要求“大力发展枢纽经济，促进区域更高质量一体化发展”。2019年2月，江苏召开“交通强省暨现代综合交通运输体系建设推进会”，强调江苏建设交通强省“其时已至、其势已成、其局已开”。2020年4月，江苏省政府发布《交通强国建设江苏方案》，强调“建设立体交通枢纽，打造枢纽经济发展样板”。这些都表明，江苏发展枢纽经济已经从南京扩展至全省，成为省委省政府转换经济发展动能、促进区域协调发展的一项重大举措。

南京在这波机遇中，坚持以新发展理念和党的十九大精神为指导⑨，为全省发展提供样板、作出示范。2018年7月，南京组织解放思想大讨论，落实省委部署要求。在提升南京省会城市功能方面，提出提升交通枢纽能级，布局建设高铁南京北站、加快推进长江五桥等重点工程建设，大力发展空港、海港、高铁三大枢纽经济區，构建放射状交通网络体系，着力打造现代高效、覆盖广泛、内畅外联的国家综合交通枢纽城市。因此，南京这几年“陆海空”联动齐发力，交通通达性不断提升，集聚辐射能力逐渐增强，枢纽优势不断巩固和强化。数据最具说服力：2018年，南京禄口国际机场实现旅客吞吐量2 858万人次，同比增长10.7%，机场旅客吞吐量和货邮吞吐量均居全国第11位。港口货物吞吐量达2.52亿吨，同比增长6.6%，集装箱吞吐量320.52万标箱，同比增长1.6%，港口集装箱货物吞吐量全国排名第16。南京铁路系统共发送旅客6 842.5万人次，同比增长9.9%。

（四）“十三五”最后两年的最新进展

2019年、2020年是“十三五”规划⑩的最后两年，仍属于第三波机遇期，但其特点是坚持以供给侧结构性改革为主线，把发展枢纽经济作为推进经济高质量发展的重要抓手。2019年2月，南京临空经济示范区获批，标志着示范区正式迈入国内临空经济第一方阵;2019年9月11日，国家发改委公布首批“国家物流枢纽建设名单”，23个城市入选，南京榜上有名，目标是重点建设港口型（生产服务型）国家物流枢纽。2019年全年，南京交通运输、仓储和邮政业增加值增长4.4%，金融业增加值增长8.5%，信息传输、软件和信息技术服务业增加值增长15.0%;全年货物运输总量41 034.31万吨，比2018年增长6.4%。全年旅客运输总量15 902.15万人次，比2018年增长0.1%。到2019年底，全市已开通地铁运营线路10条、378公里，开通有轨电车运营线路2条、16.86公里，6条过江通道、9条轨道交通同步推进。全年地铁实现客运量11.52亿人次，同比增长3.3%。优化调整公交线路113条，加大公交换乘优惠力度。南京禄口机场旅客吞吐量突破3 000万人次大关，达3 058.2万人次，为全国第11位。

2020年3月4日，交通运输部公布全国首批“综合运输服务示范城市”验收通过名单，南京榜上有名;7月30日，南京禄口国际机场T1航站楼经过改造后重新投用，给旅客带来更便捷的出行体验。T1、T2两个航站楼相互配合，使禄口机场年旅客吞吐能力达5 000万人次;9月21日，国家民航局正式批复了《南京禄口国际机场总体规划（2020版）》，根据此规划，机场定位为长三角核心区域枢纽机场;2020年12月24日，江心洲长江大桥（南京五桥）、上坝夹江大桥（浦仪公路西段）建成通车，南京真正实现了拥江发展。

最近10年来，尤其是“十三五”期间，南京发展枢纽经济的标志性成就是：南京作为“一带一路”交汇点重要枢纽城市的建设深入推进、卓有成效，禄口机场已可同时直航欧、美、澳三大洲，跻身大型国际机场行列;南京港已成通江达海的江海转运枢纽港;南京南站成为全国首批九大巨型省会枢纽之一;《南京市铁路枢纽总图规划（2016—2030）》已获批，通达全国的“米”字形高铁线网正加快构建;“两环两横八射”的高速公路总体格局与“井字两环、轴向放射、组团快联”的城市快速路网格局基本形成。

三、南京坚持发展枢纽经济的基本经验以及若干短板

党的十八大以来，南京成功地抓住了三波机遇，使枢纽经济得到长足发展，其间收获了一定经验，当然也存在一些短板，值得再总结和再认识。

（一）南京发展枢纽经济的基本经验

南京推动枢纽经济的基本经验是：

第一，抓住机遇不松手，坚持发展不停步。党的十八大以来，南京的发展机遇接连不断：“一带一路”节点城市、长江经济带门户城市、长三角唯一特大城市、国家东部地区重要中心城市和国家创新型城市……在此期间，南京市的领导班子也多次调整，但发展枢纽经济从未间断，一届接着一届干。前南京市委书记张敬华曾先后对海港、高铁和空港枢纽经济区建设工作进行专题调研，要求把发展枢纽经济作为建设现代化经济体系的切入点，坚持高起点规划、高标准建设、高质量发展，放大枢纽功能，提升产业功能，完善城市功能，促进产城融合发展，为提升城市首位度和经济輻射力提供有力支撑。同时南京十分注重发挥组织机构的作用，较早成立了全市“枢纽型经济建设领导小组”，主要领导亲自抓部署、抓协调、抓督办，各推进小组抓好各枢纽经济区的建设发展，各小组办公室则督促抓好具体政策举措的贯彻落实，并与相关部门联合调查研究、编制规划等。这些机构多年来一直兢兢业业、持续发力。

第二，凝心聚力抓改革，解放思想谋创新。改革开放的深度和思想解放的程度，决定枢纽经济发展的成效和品质。南京在解放思想活动中，着重学理论、抓改革、求创新，着力找短板、查弱项、摆差距，尤其把发展枢纽经济作为转变经济发展方式、实施高质量发展的重要抓手。比如在第二波机遇中，最使南京广大干部群众备受鼓舞的，是南京上半年提出的“五型经济”，居然与下半年十八届五中全会提出的五大新发展理念“创新、协调、绿色、开放、共享”基本吻合，说明南京市领导思想解放，具有一定的超前思维和战略眼光，更说明新发展理念反映了我国经济社会发展的实践需要[1]。新发展理念是一个有机整体，实施“创新驱动发展”战略，坚持“区域协调发展”战略，还有开放发展、绿色发展等，都为发展枢纽经济指明了方向。特别有创意的是，作为江苏省唯一国家级新区——南京市江北新区，2017年还专门设立了枢纽经济发展管理办公室，旨在以南京北站客运综合枢纽区和西坝海港枢纽经济区两个片区为依托，加快富有特色的高铁、海港、轨道交通综合性枢纽建设，以现代服务业、现代物流业和临港新型产业为重点，大力发展枢纽型经济，从而形成长三角地区对外开放合作的重要支点。

第三，产业发展为核心，经济布局重优化。推动枢纽型经济发展，既关系到产业发展层级，也关系到经济发展布局。从产业发展层级上来看，涉及临港、临空、临高铁的许多上下游关联产业，包括现代交通运输、仓储物流等直接关联产业，还包括共生发展的高端装备制造、电子信息、新能源、新材料等先进制造业，衍生发展的金融保险、服务贸易、商务办公、文化旅游等现代服务业。南京首先加快建设交通枢纽、物流枢纽等硬件设施，建设高效优质的枢纽产业等软件平台，同时集聚枢纽偏好型产业，提升产业集聚辐射能级;从经济发展布局上来看，围绕“名城”定位，必须准确把握推进名城建设的战略全局意义，着力从南京发展的现实条件、主导目标和战略举措等层面，全方位深度思考、系统研究和谋划枢纽建设所需的功能、产业、城镇等后方依托，正确处理好枢纽功能与枢纽产业、枢纽经济与枢纽城市之间的关系。南京一直坚持以建设空港、海港、高铁三大枢纽经济区为突破口，把城市交通枢纽优势转化为建设“创新名城”的发展优势，增强南京集聚创新要素和辐射带动周边城市集群发展的能力。三大枢纽区还联结着主城与副城、江南与江北、城东与城西，包含了宜居宜业宜商宜旅的互动融合发展，因此要充分释放城市在科教人才、文化体育、医疗卫生、金融保险等方面的优势，带动城市功能品质的整体提升。

第四，融入国家大战略，拓展国际大门户。开放带来进步，封闭必然落后。当今世界正处于百年未有之大变局之中[2]，但和平与发展仍然是时代主题。枢纽经济本质上是开放经济、门户经济，多年来，南京牢固树立机遇意识和开放理念，推动枢纽经济发展与国家对外开放战略的有机对接，与国内外关联区域、关联城市发展的有效互动，从而扩大在国内外的影响力。在国内区域发展层面上，南京沟通东西、纵贯南北，加快建设“一带一路”重要枢纽城市，积极融入长江经济带建设，紧紧抓住长三角区域一体化上升为国家战略的机遇，在推动更高质量开放大局上担当责任、践行使命;在扩大对外开放层面上，南京主动服务“一带一路”建设，全面提升城市功能，推进长江国际航运中心建设，全力建设支撑国际化发展的门户枢纽，更大范围链接全球，更深层次融入世界。

（二）南京发展枢纽经济中存在的三块短板

在新时代率先发展枢纽经济，目标和路径都无资可鉴，不可避免地会遇到各种新矛盾和新问题，因而这种探索不可能完美无缺，距离高质量发展仍有不小差距，主要表现为“三个不如”的短板：

第一，启程时间最早，但發展势头不如兄弟省会城市强劲。南京发展枢纽经济可谓“醒得早”“起得快”，但与有些城市相比，发展势头显得有点平稳。例如，2015年8月发布的《关于加快推进枢纽型经济建设的意见》曾经提出，“十三五”期间，空港、海港、高铁三大枢纽经济区增加值以高于全市GDP增速10个百分点左右的较高速度加快发展，但近几年来，这一目标始终未能达到。反观那些起步较晚的城市，发展迅猛，势如破竹，大有后来居上之势。如：成都国际铁路港近年来坚持向西深化、向南突破，打造以“东蓉欧”为主通道的全球货运配送体系，对外形成12条国际铁路和铁海联运通道，连接境外26个城市、境内14个城市，构建起以成都为枢纽，东南西北“四向拓展”、基本覆盖以亚欧为主的国际班列通道体系，并建成铁路场站、口岸与保税、集装箱物流、公路集散分拨、供应链服务、商贸物流、综合服务等基础设施，集装箱吞吐量连续多年位居全国之首，已成为全国领先、中西部一流的高铁枢纽经济功能区;又如，作为目前全国较为成熟的两个枢纽经济样本之一的杭州东站（另一个是上海虹桥模式），其TOD模式（以公共交通为导向的发展）汇集了4条高铁、3条地铁，还有连接空港与杭州西站的城市中轴快线以及密集的城市道路网络，其收益不仅填补了东站枢纽配套设施建设中100多亿元的资金缺口，还积累了数十亿元可用于其他项目的资金。2019年9月，杭州西站枢纽暨湖杭铁路工程又开工，旨在打造另一个枢纽经济体，为杭州经济布局的优化创造更多新亮点。

第二，品牌意识很强，但实际名声不如兄弟省会城市响亮。南京从一开始就提出建设独具特色的“航运（空）与综合枢纽名城”，强调立足资源比较优势、打造枢纽经济示范区。2015年又明确要求，“把枢纽型经济打造成新时期南京加快发展的重要经济品牌”。令人欣慰的是，南京既是首批“国家物流枢纽建设”试点城市，禄口机场又获批临空经济示范区。然而，兄弟省会城市在这方面的进展令人更加惊羡！例如，广州目前已成为我国枢纽化程度最高的城市之一，拥有华南地区最大的铁路枢纽，是全国铁路四大客运中心之一，广州南站是全亚洲最繁忙的高铁站之一;白云国际机场聚集全球近80家航空公司，通航全球220多个航点;拥有华南地区最大的综合性主枢纽港;还拥有通车里程位居全国第三、世界前十的地铁网络。广州已稳稳地站上了海陆空立体交通网络的C位;又如，郑州最近几年坚持走“枢纽+开放”这条路子，抢先打造国际交通枢纽门户、对外开放高地和参与国际合作高地的“一门户、两高地”体系，因此，位于我国“米”字形高铁中心的郑州顺畅通达全国已成现实。相比之下，南京禄口国际机场近几年在省委省政府的关心和支持下进步也比较快，但与广州、成都、西安和杭州等机场相比依然差距不小。

第三，推进有力有序，但枢纽设施建设和运作不如预期理想。南京发展枢纽经济伊始，就明确提出打造“五大枢纽”及“三大枢纽经济区”。近10年来，南京基建项目数不胜数，交通投资如火如荼，路桥管隧建设热火朝天，信息网络加快构建……但枢纽建设和运作仍不能尽如人意：交通枢纽仍需加强，流通枢纽明显滞后，现代流通体系建设相对薄弱，市场枢纽未能充分发挥作用，尤其是金融集聚辐射功能不够完善。从空铁公对接来看，空港的国际通达能力仍有不足，城际高铁尚未引入机场设站，高铁通达省内外各地的状况依然欠缺;从水铁联运来看，主要港区龙潭港区、西坝港区的铁路直连运力不够，12.5米深水港由于下游镇江市和畅州北汊仍未完全开通而受影响，多级联运体系和能力亟待加强;从轨道交通来看，高铁、城铁、市域（郊）铁路、城市轨道“四网”融合、零距离换乘和一体化运营仍然不足，市域（郊）铁路短板十分突出。同时，“三大枢纽区”目前都有多个管理主体，与行政区之间的关系也不够协调，基本上仍是单点发力、独自运行。这些都削弱了南京的枢纽功能，因而“引流”和“驻流”能力不强，“流量”大于“留量”问题较为显著，南京成了人才、资金、技术、劳动力等要素“穿肠而过”的通道。

四、“十四五”时期南京发展枢纽经济的重大机遇及对策建议

“十四五”时期，我国发展仍处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有了新的发展变化，总体上机遇大于挑战，已转入高质量发展轨道关键期。其中，加快构建新发展格局，是十九届五中全会提出的一项关系我国发展全局的重大战略任务。对南京而言，这是一个崭新的重大机遇，南京必须为率先构建新发展格局建功立业，同时实现自身的高质量发展。为此，必须认清两者的“结合点”，主攻“着力点”，突破“薄弱点”，强化“支撑点”，跨越“转折点”，从而在强化改革创新中实现高质量发展。

（一）发展枢纽经济与构建新发展格局之间的“结合点”

2020年12月12日—13日，习近平总书记在江苏视察调研时，殷切期望江苏“在改革创新、推动高质量发展上争当表率，在服务全国构建新发展格局上争做示范，在率先实现社会主义现代化上走在前列”。江苏全省上下坚决贯彻落实总书记的指示要求，奋力开创社会主义现代化建设新局面。南京作为江苏的省会城市，誓言扛起“首位”担当。那么，怎样在构建新发展格局上扛起担当“争做示范”呢？

第一，国内大循环、国内国际双循环都有赖于枢纽畅通。以国内大循环为主体、国内国际“双循环”相互促进的新发展格局，核心在循环。循环其实就是转动起来从而活跃起来的运动。因此，影响运动的各种堵点必须打通，各种障碍必须清除。如果循环受阻，经济就会受伤受损。枢纽经济恰好是有构建“双循环”之法宝，其在本质上是交通经济和流通经济。流通离不开交通，交通因流通而不断发展和完善。在市场经济条件下，流通是社会再生产过程中生产、分配、流通（交换）、消费四个环节中一个独立的经济活动，是提高国民经济总体运行效率的重要环节。流通效率和生产效率同等重要。马克思曾指出，“商品在空间上的流通，即实际的移动，就是商品的运输。运输业……具有如下的特征：它表现为生产过程在流通过程内的继续，并且为了流通过程而继续”[3]170。交通流通，一通百通。一旦不通，经济落空。流通业以商贸业为核心，是由分销业、物流业、金融业、信息业以及相关生产性与生活性服务业构成的总和，是一个典型的复合型产业。交通和流通都是促进循环的渠道，相互依存又相互支撑。

第二，发展枢纽经济与构建新发展格局的内在关系。构建新发展格局，明确了我国经济走向现代化的路径选择，是与时俱进提升我国经济发展水平的战略抉择，也是塑造我国参与国际经济合作和提升竞争新优势的战略抉择，其关键在于确保经济循环的“畅通无阻”。如上所述，枢纽经济是以交通枢纽为核心的通道经济，同时又是门户经济、开放经济、网络经济，其最大功能是“集散通达”。因此，它与新发展格局存在紧密的内在联系，即要求“畅通”或“通达”，或者说就一个“通”字。

发展枢纽经济必须围绕并服务于加快构建新发展格局。构建新发展格局，要求以供给侧结构性改革为战略方向，以扩大内需为战略基点，以优势资源推进自主创新，加强创新链和产业链对接，同时加强需求侧管理，完善现代产业体系和流通体系，推动交通布局优化和区域协调发展，推动更高水平对外开放，这些都亟须以交通枢纽为核心要件的枢纽经济发挥先行作用。交通运输业是国民经济中的基础性、先导性、战略性产业。通过建设现代化综合立体交通以及信息基础设施，提高运输效率、降低物流成本，畅通现代产业体系、流通体系和国际物流供应链体系，从而以交通和信息的通畅促进经济的循环。

加快构建新发展格局必将推动枢纽经济高质量发展。交通是强国之基、兴国之要，也是发展枢纽经济的关键。党中央、国务院在2019年就提出建设“交通强国”的要求，并于当年9月印发了《交通强国建设纲要》。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社會发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）更加明确地提出，“加快建设交通强国，完善综合运输大通道、综合交通枢纽和物流网络”B11，这是党中央立足国情、着眼全局、面向未来作出的重大部署，标志着我国交通强国建设迈上了新征程，也标志着枢纽经济发展进入了高质量发展新阶段：支撑现代产业体系的协调运行、保障产业链供应链的安全稳定、促进国内外经济循环的顺利通畅。

江苏高度重视继续发展枢纽经济和加快构建新发展格局。江苏在“十四五”规划中，紧扣“在服务全国构建新发展格局上争做示范”的要求，明确提出“十四五”期间基本建成 “具有世界聚合力的双向开放枢纽”，同时坚持把“一带一路”交汇点作为促进国内国际双循环的战略通道，而且要求南京发挥“一带一路”重要枢纽城市优势、建设高能级辐射的国家中心城市，并举全省之力“支持南京创建综合性国家科学中心”。B12作为新晋的国家中心城市，南京坚决贯彻党中央和省委精神，鲜明地提出“创建交通强国先进示范市，打造国际性综合交通枢纽，促进空港、江海港、高铁港等核心枢纽功能提升和要素集聚”，从而“增强综合枢纽能级”B13。南京近十年在全国率先发展枢纽经济，为如今在构建新发展格局上争做示范奠定了坚实基础。南京要为构建新发展格局作出更大贡献，必须更大力度发展枢纽经济，抓住重点领域和关键环节，找准着力点和突破口，从而开启新局面。

（二）集中力量首先主攻构建新发展格局的“着力点”

五中全会《建议》指出，构建新发展格局，要“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系”。“战略基点”是最好的“着力点”，内需，通常是指“消费+投资”，而“出口-进口”之后的净出口则是外需。南京要抢抓发展机遇，充分释放内需潜力，逐步建立起有效制度，把枢纽优势转化为构建新发展格局的市场优势，把内需潜力转化为推动高质量发展的内生动力。

第一，充分释放消费潜力，增强消费的基础性作用。众所周知，消费是国民经济赖以循环的基点，人民的衣食住行用等消费就是巨大的生产目标。它在生产关系“四环节”中虽是终点但也是新起点，是经济增长的重要引擎。不断增强消费对经济发展的基础性作用，是基本实现现代化的长期方针。南京要顺应消费升级趋势，提升传统消费，培育新型消费，适当增加公共消费，加快建设国际消费中心城市，建设国家文化和旅游消费示范城市，促进更多全球新品和一线品牌来宁首发、设立首店。要把扩大消费同改善人民生活品质结合起来，提高教育、医疗、养老、育幼等公共服务支出效率，有序取消一些行政性限制消费的规定。要增强“南京制造”“南京服务”“南京市场”对国内需求的适配性，以质量品牌为重点，促进消费向绿色、健康、安全发展，鼓励消费新模式新业态发展，开拓城乡消费市场。依托超大规模市场优势，大力开拓国际市场，促进出口企业以优质产品在国内开展业务，加快国际消费通道建设，继续通过进博会等平台进口国外优质消费品，推动高品质消费快速增长，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。要以强化市场科学监管为重点，塑造干净透明、活力高效的消费环境，不断满足消费升级对高质量产品和服务的需求，强化消费者权益保护。在做好疫情防控基础上放宽服务消费领域市场准入，开辟服务消费新模式。

第二，坚定拓展投资与开放空间，发挥其关键作用。“培育完整内需体系”必须拓展投资空间，发挥投资关键作用。要深化供给侧结构性改革，激发全社会投资活力，保持投资适度较快增长，坚持补短板与强动能并重，优化投资结构，在具有较高“乘数效应”的先进制造、民生建设、基础设施等领域持续投入，增强供给体系的韧性，保持产业结构与消费结构的良性互动。紧紧抓住重大工程项目，包括“两新一重”，抓住投资的机遇，加快补齐基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域的短板，推动企业设备更新和技术改造，扩大战略性新兴产业投资。住房问题关系民生福祉，要加快实施“城市更新行动”，推进城镇老旧小区改造，坚持“房住不炒”的定位，因地制宜、多策并举，促进房地产市场平稳健康发展。高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策，规范发展长租房市场。要发挥政府投资“四两拨千斤”的撬动作用，形成市场主导的投资内生增长机制。同时，要积极构建安全畅通的开放通道，坚定地拓展开放空间，树立国际视野、对标国际要求、体现国际水准，一如既往地以合作胸怀对待外贸外资，根据国际市场需求出口优质产品。推进贸易创新发展，塑造参与国际合作和竞争新优势，重视以国际循环提升国内大循环效率和水平，改善生产要素质量和配置水平，推动产业转型升级。积极引进枢纽经济头部企业，以制度性改革推动制度型开放，更好地利用国际国内两个市场、两种资源，实现高质量引进来和高水平走出去，使南京成为中国走向世界的重要窗口、世界走进中国的重要桥梁。

第三，确保流通畅通无阻，强化超大规模市场优势。在社会再生产过程中，流通效率和生产效率同等重要，是提高国民经济总体运行效率的重要方面。习近平总书记指出，“流通体系在国民经济中发挥着基础性作用，构建新发展格局，必须把建设现代流通体系作为一项重要战略任务来抓”。现代流通体系是能够高效衔接从生产、分配到消费各个环节的“大动脉”，是连接国内市场与国际市场的“大门户”，能够在更大范围内扩大交易范围，推动分工深化，提高生产效率，促进财富创造。因此，无论内循环还是外循环，都离不开现代流通体系。而要建设现代流通体系，关键是要打通堵点痛点、清除障碍，首先着力建设现代化综合交通运输体系，增强高铁货运和国际航空货运能力，形成内外联通、安全高效的物流网络。南京要借助“国家物流枢纽建设”试点城市机遇，加快建设国际物流枢纽，加快国际消费通道建设，搭建智能物流配送网络和信息共享平台，构建覆盖扬子江城市群、服务整个华东地区、链接全球的物流服务体系，强化超大规模市场优势，使生产、分配、消费更多地依托国内市场，实现供需互促、产销并进的良性循环，激励市场公平公开公正竞争，使超大规模市场成为可持续竞争优势。完善现代商贸流通体系，塑造市场化、法治化、国际化营商环境，培育一批具有全球竞争力的现代流通企业，推进数字化、智能化改造和跨界融合，加强标准化建设和绿色发展。结合蓬勃发展的线上消费，最大限度地通过“线上”赋能，充分释放线上服务潜力，推动线下消费加速“触网”，促进线上线下消费融合发展，降低企业流通成本，促进供需更高水平良性循环，同时支持关系居民日常生活的商贸流通设施改造升级、健康发展。

（三）瞄准自身短板实施重大工程加快突破“薄弱点”

“打铁还需自身硬。”冷静分析前述南京枢纽经济发展中的“短板”，其实真正的软肋是两块，一是空港建设，二是市域（郊）铁路建设。南京一定要瞄准这两个“薄弱点”，实施重大工程，加快补齐短板，从而强身健体，继续走在前列。

第一，突破空港仍然是一块短板的“薄弱点”。如前所述，南京禄口国际机场目前在国内排名仍在前十之外，与很多省会城市相比依然有差距，與未来南京的发展势头也不相适应。现代综合交通运输体系特别重视提升国际航空运输能力。20世纪70年代以来，一些发达国家适应经济社会发展的要求大力发展航空业，机场设置高度密集，很多城市都拥有双机场、三机场甚至更多机场。详见下表：

习近平总书记曾经明确要求，我国“要建设更多更先进的航空枢纽、更完善的综合交通运输系统，加快建设交通强国”。因此近期在国内，广州公布白云机场三期扩建方案;重庆确定了第二机场选址;杭州萧山国际机场三期将新建面积超过150万平方米的建筑物;四川天府机场已基本建成，2021年上半年可投入运行……“十三五”以来，南京获得全方位发展，经济实力显著增强。2020年地区GDP达到1.48万亿元、可比价增长4.5%左右，增幅居GDP超万亿元城市之前列，经济规模自改革开放以来首次跻身全国大中城市十强;未来五年，南京将聚力建设“四高城市”——高质量发展的全球创新城市、高能级辐射的国家中心城市、高品质生活的幸福宜居城市、高效能治理的安全韧性城市，到2025年，南京经济总量将突破2万亿元，常住人口将突破1 000万。如此规模的超大型城市，要打造成具有“世界聚合力”的开放型枢纽，无疑要打破常规、突破惯性，积极推动禄口机场加快提质扩容，尽早启动三期工程乃至第二机场建设，重点提升国际运输能力，高质量建设临空经济示范区，大力发展航空制造、航空物流等产业，并推动高铁延伸至禄口机场，优化提升空铁一体国际综合枢纽功能。

第二，加快突破市域（郊）铁路建设相对缓慢的“薄弱点”。五中全会《建议》在强调“推进以人为核心的新型城镇化”时，要求“建设现代化都市圈”“加快城市群和都市圈轨道交通网络化”。江苏省委则明确提出“提升城市群、都市圈和中心城市综合承载力”“推进南京都市圈高质量发展”。

南京都市圈的发展，在全国开“跨省都市圈”建设之先河，有重要示范意义。2013年，都市圈第一届党政领导联席会议在南京召开，成立了南京都市圈“城市发展联盟”，将成员城市明确为南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城等8市。2020年12月5日，8市市委书记又聚首镇江，溧阳市（县级）、金坛区正式“入群”，形成“8+2”格局。因此，经过多年的发展，到2020年底，南京都市圈成为一个由横跨苏皖两省、以南京为核心、其他城市环绕四周组成的“城市大联盟”，以全国0.7%的面积、2.5%的常住人口，创造了占全国4.0%的经济总量（4万亿元）。很显然，南京都市圈是长三角区域一体化的重要支撑，是“一带一路”交汇点重要枢纽地区，是一个高能级的辐射周边、服务全国的区域增长极。

这样的都市圈，要打破产业、资源、人才、生活4堵“行政墙”，在同城化中融为一体从而真正实现省际和市界的“去边界”，必须首先具备一个条件，即市域（郊）铁路的便捷通达。它是城市中心城区连接周边城镇及其之间的公交化、长距离、快速度、大运量、一体化的轨道交通系统，是城市综合交通体系的重要组成部分。它的发展对扩大交通有效供给、缓解城市交通拥堵、改革城市行政管理、改善城市人居环境和优化城镇空间布局等具有重要作用。发达国家的成熟都市圈一直在积极推进市郊铁路（即“通勤铁路”）建设，我国大力建设都市圈市域（郊）铁路显然正逢其时。

由上表可见，相对发达国家而言，我国促进现代化都市圈发展的市域（郊）铁路相当薄弱。2018年，美国都市圈的通勤铁路总长度达到了12 722千米，我国的通勤铁路长度与之相差甚远。当然，这也意味着巨大的发展机遇和空间。其实，2017年6月，国家发改委、交通运输部等五部委就联合发出《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》，全面部署其发展。2020年12月，国务院办公厅又发出116号文——《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展意见的通知》，进一步明确“市域（郊）铁路主要布局在经济发达、人口聚集的都市圈内的中心城市，联通城区与郊区及周边城镇组团”，提出要打造“轨道上的都市圈”。

南京市对此是重视的。南京市发改委于2019年底启动了市域（郊）铁路规划研究工作，2020年形成规划中期成果，强调以“内筑网络、强心聚轴、跨江联动、区域一体”为原则，到“十四五”期末市域铁路总里程要达到880千米，其中高速铁路约700千米。这是一份鼓舞人心的规划：优先利用既有铁路，因地制宜规划新建线路，在确保质量的前提下降低工程成本，严控地方政府债务风险，采取灵活编组、高密度、公交化的运输组织方式，重点满足1小时通勤圈快速通达出行的需求，与干线铁路、城际铁路、城市轨道交通形成“网络层次清晰、功能定位合理、衔接一体高效”的交通体系。我们对此充满期待。

（四）坚持改革创新强化发展“支撑点”跨越“转折点”

“惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜。”积历年发展之经验，改革创新是南京发展枢纽经济的核心支撑。当下，南京唯有强化这个“支撑点”，才能跨越“转折点”，从而实现枢纽经济的高质量可持续发展。南京要扭住经济体制机制深化改革，聚焦科技自立自强推动创新，依托高水平制度型开放促进改革创新。

第一，激发各类市场主体活力，加快交通硬件设施建设。发展枢纽经济并非单纯的交通建设，而是一项十分复杂的系统工程，涉及交通、水利、资本、技术、人才、数据、金融等各个方面。但是，交通硬件设施又是其中最关键的设施，渗透到服务业、制造业和建筑业等众多行业，涵盖数以千万计的工程，对资金和原辅材料的需求都十分巨大，尤其是对技术的要求比较高，能吸引大量的科技人员进入，又能容纳比较多的劳动力。但是，长期以来，南京交通硬件设施建设主要是由政府及国有企业来承担，仅有政府及国企的投入是不够的，必须动员和有效利用社会资源并进行合理配置才能实现可持续发展。因此，促进民营企业参与枢纽硬件设施建设，驱动枢纽与产业融合共生，是深化改革的应有之义。民营企业包括个体工商户在内，都是创业就业、技术创新的重要主体，是市场经济条件下的市场主体。它们经营机制灵活、适应市场能力较强，而且不少企业资金雄厚、技术先进、员工吃苦耐劳。因此，鼓励和支持民营企业进入，就能吸纳更多的民间资本和社会资源发展枢纽经济。南京要坚持两个“毫不动摇”，增强各类市场主体发展活力，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，大胆鼓励和支持民营企业参与建设，同时也以此推动民营经济发展。国企、民企携手并进、各显神通，就能在枢纽经济发展中优势互补、共立新功、再创辉煌。

当然，民企并非没有参与过交通建设，问题在于过去存在很多障碍，导致企业战战兢兢、寸步难行。因此必先破除“堵点”“痛点”，严格实行三个“不得”：不得以任何形式对民企参与交通建设和运营设置限制性门槛，不得以施工企业必须在施工所在地设立子公司为由限制民企参与项目投标，不得在招标文件中提出明显超出项目特点和实际需求的资质资格、业绩奖项等要求。一句话，必须公开公平公正对待民企，使之顺利进入航空、铁路、高速公路、市政交通建设等领域。

第二，聚焦科技自立自强，促进软件枢纽充分安全发力。五中全会《建议》要求“把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”，指明了枢纽经济创新发展的方向，即依靠自立自强的科技、利用高端专业平台，吸附配置各类资源要素，建立自主可控的软件枢纽，从而推动枢纽经济的集群集聚、安全发展。在当下，任何创新活动都伴随着信息流的爆炸式增长，也伴随着各种可以预料和不可预料的风险，必须加强信息基础设施的安全建设。因此，不仅需要建设高水平的交通、物流等硬件枢纽，更需要借助独立自主的安全软性平台，大力实施“互联网+”“物联网+”“枢纽+”战略，实行“软硬兼施”配套安全发力，特别吸引软性“流经济”的高度集聚与辐射。软性“流经济”主要体现在金融、贸易、商务、信息、法律、文化、科技等活动中，此类经济活动也有高度聚集和空间辐射的特征，也需要枢纽平台进行安全监管。因此，从传统硬件枢纽发展到新一代安全软件枢纽，已成为枢纽经济高质量发展的不二法门。软件枢纽的安全快速发展，必将进一步提高硬件枢纽柔性运作，从而提高枢纽经济发展的效率与效益。

第三，依托全球视野和国际最高标准，紧密对接国际枢纽。当今时代，改革创新是解决一切难题的法宝。在经济全球化不可阻挡的进程中，城市枢纽依靠跨江越海的信息网络支撑，正在转变成为国际性枢纽，尤其是我国倡导的“一带一路”建设，使各个节点城市互联互通，彼此增添了不少国际化元素。城市枢纽与全球产业链、价值链以及供应链的高效对接，决定着枢纽经济的安全运行和竞争优势。因此，南京进一步发展枢纽经济，要有更为广阔的国际视野，充分发挥区位优势、创新优势和产业优势，对标国际最高水平经贸规则，推动高水平和制度型开放，提高产业、企业、人才和投资环境的全球竞争力，把南京打造成全国开放型经济体制的创新标杆，打造成全球要素流入长江经济带的重要通道，成为促进国内企业走向世界市场的开放门户，打造成聚合世界、连接内外、智慧绿色、安全高效的枢纽经济示范区，继续走在全国的前列。

注释：

①

储东涛.在实践中深化对枢纽型经济的理论认知[J].中共南京市委党校学报，2016（6）：6.

储东涛，田伟.南京发展枢纽型经济的调查与思考[J].中国名城，2016（010）：2631.

储东涛.解放思想，推动南京枢纽经济高质量发展[J].建言，2018（18）.

储东涛.率先发展枢纽经济的“南京示范”“南京经验”[J].南京日报，2020-01-02（A10）.

② 中国共产党南京市第十三次代表大会关于中共南京市第十二届委员会报告的决议，2011年10月19日。

③ 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在十八大上的报告，2012年11月8日。

④ 河南省政府工作报告，2017年1月16日。

⑤ 《中共郑州市委、郑州市人民政府关于2017年经济工作的实施意见》，2017年1月9日。

⑥ 西安市政府工作报告，2018年2月7日。

⑦ 《中共广州市委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，2015年12月。