强化公路基层事业单位预算管理的几点建议

刘丹丹 山东省昌乐县公路事业发展中心

引言：2021年，“十四五”恢弘大幕已开启，新征程奋进号角已吹响。公路基层事业单位在2009年养路费取消至今十几年的时间里一直实行自收自支垂直管理模式，老旧的预算管理模式已无法满足新时代大环境的需求。面对当前国家预算制度改革的新形式和新变化，如何进一步强化公路基层事业单位预算管理，如何使预算编制准确有据、预算编制合法有度、预算编制公开有序、预算执行规范有力、预算绩效显著有效，已成为目前公路基层事业单位必须打赢的一场攻坚战。

一、当前预算管理面临的主要问题

（一）预算编制简单粗糙，缺乏科学性和完整性

1.预算管理理念整体薄弱，对预算的重要性缺乏系统的认识。受长期实行自收自支管理模式的影响，预算管理的整体意识薄弱，没有形成正确的预算管理理念。大部分公路基层事业单位的领导对预算的重视程度不够，甚至有“自己挣来的钱，想怎么花就怎么花”的错误认识，觉得预算是单纯用于应付财政部门的，是财务日常工作的一部分。这种错误的认识将预算变成了财务部门的“专属订制”。没有部门领导的高度重视，没有其他部门的资料支持，财务人员只能是“纸上谈兵”，从而导致预算申报随意性大、预算编制存在盲目性。

2.预算管理方法落后单一，缺乏专业预算人员。很多公路基层单位没有设立专门的预算管理机构，往往由财务部门代为行使职能，无论是编制方法还是编制数据都难以实现有效的预算管理：编制方法落后单一，预算内容不够精细，通常根据以往经验随意调整预算，编制结果粗糙简单，预算的准确性可想而知；没有相关业务部门可行性、必要性的理论数据支撑，预算的编制往往与实际需求有所出入，缺乏可信度等。为此，预算编制的科学性、合理性大打折扣。

3.预算外收入未全部纳入预算管理。填报预算时，应全面、准确地反映部门各项收支情况，将所有收入和支出全部纳入预算，不应在部门预算外保留其他收入项目。事实上，有些公路基层单位仍存在违规操作，截留预算外资金，进行隐形账务处理。比如，有的单位将某项财政补助资金列入往来款，不作为收入处理，实际支出时也从往来款项中列支。这种通过往来账核算处理的办法，记账时没有反映在支出的对应科目上，资金的用途也无法直观的获知。对预算外资金的隐形违规操作，严重影响了资金使用的严肃性和透明性，扩大了预算管理的安全漏洞，从而大大制约了预算编制的真实性和完整性。

（二）预算执行随意性强，缺乏严肃性和稳妥性

预算执行在部门预算管理中处于重中之重的位置，因为预算执行的好坏直接决定着预算管理的成败。虽然对预算指标有一定的刚性控制，但在实际操作中，大部分公路基层单位还是主观随意，根据以往的经验“照搬硬套”，预算执行浮于表面，流于形式；小修保养工程一般年底统一结算，日常结算不及时，容易造成预算执行“前松后紧”、年底“突击花钱”的景象等。因此，没有相应的约束预警机制的控制，造成预算执行偏离轨迹，预算的约束力大打折扣，严重破坏了预算的严肃性和稳妥性。

（三）预算监督形同虚设，缺乏效率性和约束性

现阶段，大多数公路基层单位在对预算进行全面监管方面缺乏专门的制约机制。有的单位虽然成立了相应的监管部门，但往往也是形同虚设，缺乏系统、动态、连续的跟踪监督。全方位的监管机制不健全，监督形同虚设，这些都极大地制约了预算执行的效率性和约束性。

（四）预算考核评价被动粗放，缺乏可行性和激励性

由于公路养护行业的特殊性，小修保养工作非常“零碎”，每一项工程量需要在零零碎碎统计的基础上汇总确定，绩效评价量化指标不好反映，评价工作难度系数增大，导致绩效评价工作一直处于被动粗放状态。同时，大部分公路基层单位绩效理念淡薄，比较重视资金的拨付情况，往往忽视资金的使用效果；预算绩效管理制度不健全，没有建立“花钱必问效、无效必问责”的绩效监督机制，也没有将绩效结果与预算安排和政策调整相挂钩等，这些都大大削弱了预算编制的可行性和预算执行的激励性。

二、强化预算管理的建议措施

如何进一步强化公路基层养护事业单位预算管理，结合基层公路工作实际，提出几点建议性的措施。

（一）提高全员对预算重要性的认识，形成科学系统的预算管理理念

态度决定一切。公路基层单位的全体员工都要端正思想态度和大局观念，要深刻认识预算管理的重要性和必要性，了解到预算需要各个部门的积极参与、同力配合，是大家的共同职责。因此，全员要主动担当，充分发挥各自的能动性和积极性，统筹兼顾，集思广益，全面、准确地反映出各部门的资金需求，使预算编制更切合实际、更真实完整。

同时，全员要秉承“勤俭节约”的良好风尚，坚持“量力而行、严控一般、规范绩效”的编制原则，从严控制和压减一般性支出，“三公”经费比上年只减不增，账目公开有序，接受监督；合理控制项目资金的需求量，按照项目实际执行情况进行资金结算，专款专用，把钱花在刀刃上，充分发挥预算的稳妥性、重点性及透明性。此外，公路行业的突发情况时有发生，要执行“统筹兼顾，留有余地”的编制方针，留有用于突发性支出的预算资金如应急抢险支出，以备预算执行的平衡。

（二）提高专业预算能力，创新预算管理方法

打赢这场攻坚战，关键在于人才。预算管理人员的能力是强化公路基层单位预算管理的关键。作为预算管理人员，不仅要具备财务预算的专业素质，还要有绩效观、责任观、大局观的协调能力。因此，要加强预算管理人员的培养，强化专业能力的培训学习，加强基层部门的沟通协调机制，使预算编制更加稳妥可靠、准确有据。

科学的预算编制是全面强化预算管理的重要前提和基础，要提高公路基层养护单位预算的编制水平，必须创新改进预算编制方法。预算编制的方法要科学有力，测算的过程也要有理有据。公路基层养护单位除了日常的路面保洁，还涉及灌缝抹油、修补坑槽、车辙铣刨、维修桥梁护栏等多项内容，每一个工程量都需要耗时费力。如果单纯采用零基编制法的话，工作量会很繁杂。因此，可以考虑零基编制法与增量编制法轮流交替的编制方法，比如先采用零基预算编制一年，再采用增量预算编制两年。这样编制工作量可以在平时合理分摊，既不会每年都很繁重，也能保证预算数据的合理科学。另外，要严格执行《中央部门结转和结余资金管理办法》，根据实际需求编制预算，控制结转资金规模，合理安排支出计划，使预算编制更加合法有度。

（三）严格执行预算外资金“收支两条线”的管理办法

作为公路基层养护单位，要转变工作作风，严格执行“收支两条线”这一关键举措。一要将所有的收入全部纳入预算管理，包含各种预算外资金，任何单位不得截留、挪用、坐支等，不得私设“小金库”，严禁设立账外账；二要合理核定收支规模与支出标准，完善科学的预算支出标准体系，实现预算分配的标准化、科学化，提高各部门支出的公开透明度，全面真实地反映预算内外资金收支状况；三要取消各类预算外资金账户，实行零余额账户管理，规范资金存放管理机制，加大对各类资金的监管力度，健全预算公开反馈机制和信息披露制度，让资金管理充分暴露在阳光下。

（四）加强预算执行管理，建立预算责任机制，完善预算监管体系

在执行预算过程中，公路基层养护单位要严格执行国库集中收付制度，加强预算执行管理，严格按照批复的预算执行，规范财务开支标准，均衡、合理地安排支出，不得虚列开支。同时，该过程也离不开其相关监督部门的协助，需要配置专门的监督部门，用来追踪、协调、监督预算执行情况。为了进行全方位、多角度地执行监督，鼓励全员全程参与监督，积极完善内部监管机制，健全内部监督管理制度，最大限度地发挥预算资金的运行效果和使用质量。

建立与预算执行相之配套的责任机制，也是至关重要的。在批复下达预算后，首先要将预算及时拆解到各个执行部门，让他们明确自己的任务目标及可支用的预算资金；其次要随时掌握预算的执行情况，实行动态监控，并定期反馈执行情况，对资金支付动态和预算执行进度实行“双监控”，确保预算目标按期保质地实现；最后，一旦发现预算指标与预算执行两者出现偏离时，必须迅速做出反应，结合实际按照规定程序做出对应的调整，确保预算执行规范有力。

（五）压实绩效管理责任，全面实施绩效管理

党的十九大“全面实施绩效管理”的重锤已经敲响，作为公路基层养护单位必须要履行应有之义，完善绩效管理制度，压实绩效管理责任，让绩效理念和方法深度融入到预算管理全过程。一方面，绩效目标与预算要同步批复下达，强化各执行部门的预算绩效管理主体责任，坚持“谁使用谁负责”的原则，压实绩效管理责任，并逐步推进公开绩效信息；另一方面，要开展多维度、全方位的绩效评价，健全绩效结果反馈制度和奖励机制，加强评价结果和编制内容的相互应用，不断提高预算资金的使用效益，也为员工绩效衡量、问责奖惩提供了重要依据；最后，要对绩效运行情况实施监控，一旦发现绩效目标实现程度与预算执行进度出现问题，必须及时纠正，同时也要对绩效管理情况进行监督，建立绩效监督问责机制，无效必问责。在绩效管理和预算管理的相互作用下，单位的预算管理会逐步形成良性循环发展态势，必然会有一个质的飞跃。

三、结束语

战鼓催征马蹄疾，砥砺奋进正当时。在当前着力构建全面规范透明、标准科学、约束有力的预算管理制度的新形势下，公路基层养护事业单位必须重磅出击，严格贯彻执行《中华人民共和国预算法》和相关法律法规，强化预算管理，优化资源配置；各项收支全部纳入预算，约束收支规划，厉行“勤俭节约、反对浪费”的方针，控制节约成本，坚决抵制“ 小金库”、年底“突击花钱”等现象；以绩效为导向，以责任为抓手，统筹兼顾，量力而行，完善预算监管体系，加强绩效监督问责，实现公路养护预算资金运行和预算管理效益的最大化，进一步提高公路养护事业预算管理工作的整体水平，为开局“十四五”、阔步新征程交上一份满意的答卷。