关于高校内部审计全覆盖及实现路径的思考

金娇 广东外语外贸大学审计处

一、推行高校内部审计全覆盖的背景与客观要求

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》，提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。2018年5月，习近平主持召开中央审计委员会第一次会议强调加强党对审计工作的领导，要落实党中央对审计工作的部署要求，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。2019年6月，中央审计委员会办公室印发〈关于深入推进审计全覆盖的指导意见〉的通知。2021年1月，审计长侯凯在全国审计工作会议中也再次强调，必须高质量推进审计全覆盖。

除了国家层面的要求，各级省市也在大力推行审计全覆盖，其中广东省2016年出台《关于实行审计全覆盖的实施方案》，2019年出台《广东省内部审计工作规定》，均明确提出实施审计全覆盖的要求。

二、高校内部审计全覆盖的内涵与要求

（一）审计客体与对象全覆盖

高校内部审计主要围绕涉及本单位以及附属单位（包括各行政职能部门、二级学院、独立学院、附属医院学校等单位及下属校办企业等）经济活动的人、财、物进行审计。在审计客体上，审计应当覆盖“公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况”各个方面，不留空白、盲区；在审计对象上，所有依照审计法、党和国家相关规章制度应当接受审计的单位与个人，都应当自觉接受审计。

（二）审计重点内容的全覆盖

高校内部审计应结合学校经济活动本质，重点对本单位及所属单位贯彻落实国家及本地区重大政策措施情况，发展规划、重大决策以及年度业务计划执行情况，财政财务收支情况，固定资产投资项目和采购项目情况，自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况，经济管理和效益情况，内部控制及风险管理情况，领导人员履行经济责任情况，督促落实国家审计和内部审计发现问题的整改情况等进行审计，努力拓展审计监督广度和深度，做到应审尽审、凡审必严。

（三）审计周期全覆盖

高校应当结合本单位实际，科学编制内部审计工作规划，按照内部审计全覆盖的要求，每5年至少对本单位及所属单位审计一次。对重点部门、单位要每年审计，其他审计对象1个周期内至少审计1次，对重点部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计1次，坚持问题导向，对问题多、反映大的单位及领导干部要加大审计频次，实现有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖。

（四）审计项目全覆盖

高校内部审计应认真贯彻落实上级文件要求，有重点有计划的推行各类型的审计项目全覆盖，主要包括：重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计，财政专项资金管理和使用绩效审计，部门预算执行、决算和其他财政收支审计，物资采购审计，科研项目审计，工程项目审计，内部控制审计，领导干部经济责任审计，领导干部自然资源资产离任（任中）审计，专项审计以及整改情况审计等。

三、推行高校内部审计全覆盖的难点

（一）对高校内部审计的认识不足

根据本人在内部审计职业化建设研究课题中对机构建设情况调查问卷来看，过半数的高校目前均设立了审计机构，但是这并不能保证高校内部审计的独立性受到了保障，往往由于学校领导不重视，审计宣传力度不够等原因，导致审计机构的权威性仍然较弱，审计工作的顺利开展仍存在阻力。虽然近年来，上级文件以及会议精神多次明确要求，内部审计机构应当在本单位主要负责人的直接领导下开展内部审计工作。甚至部分省份规定，涉及审计计划确定、审计情况报告、违规事项处理、违法问题移送等重大事项，应当向本单位党委（党组）报告。但是内部审计真正因此受到领导重视的并不多，加上审计工作的公开和透明度不够，导致学校师生不理解内部审计工作，这些对内部审计全覆盖的展开起到了制约作用。

（二）高校审计力量与审计任务不匹配

目前各高校普遍存在审计人员不足、审计力量薄弱，而审计任务繁重的情况，表现出有限的资源与无限的工作任务相矛盾，审计任务往往难以全部开展或是高质量的完成，这与审计全覆盖的要求相去甚远。

（三）高校审计效率和审计质量不高

高校内部审计与国家审计、注册会计师审计相比，明显表现出内部审计效率低下、审计质量较差的状况，究其原因，主要表现在：一是内部审计人员素质不高，高校内部审计人员的配置较为参差不齐，复合型人才较少，审计人员知识的更新不够，难以适应审计范围的拓展和审计类型多元化发展的要求。二是审计的方法和手段较为落后。目前，高校内部审计信息化程度普遍较低，仍存在一些高校依靠查阅账务手工统计等较为传统的审计手段，而使用了审计软件的高校大多也未能高效率使用信息化手段，例如广东省内高校目前大多使用中普审计软件，但该软件不是针对高校独立研发，在使用上仍存在很大的局限性和不便利性，大多高校仍停留在导入导出、查阅数据为主的基础层面，科目项目分析、异常情况分析、抽样分析、制度审查等其他功能并未能使用。三是审计整改力度不够，审计结果运用较差。目前很多高校内部审计实行审计项目出完审计报告就结束，审计整改未能进行监督实施，审计结果基本未能进行运用。以上因素导致审计的效率和质量难以得到保障，高质量的审计全覆盖就难以实现。

（四）高校内部审计定位与职责不明确

目前，大多高校内部审计均存在主动或是被动的“越位”行为，很多高校的领导和职能部门在做业务决策前，非拉审计部门参与并签署意见，好似审计审过了就没有风险了，就放心了。同时，还存在部分高校审计部门没有保持独立性的意识，带着“有为才有位”的观念，很多不在审计职能范围内的事务均想“插手”。这些情况的存在导致审计本身的职能被扭曲，对审计全覆盖的内涵理解有偏差，审计全覆盖变成了“审计全插手”，难以真正的实现聚焦审计主业，高质量的实现全覆盖。

四、实现高校内部审计全覆盖的路径思考

（一）高校应加强党对内部审计工作的领导

《审计署关于内部审计工作的规定》中明确指出，内部审计机构应当在本单位主要负责人的直接领导下开展内部审计工作。加强高校领导对审计工作的重视是审计全覆盖顺利开展的重要保障。一是高校领导应提高内部审计的“站位”，从人财物上给予支持，为内部审计工作提供基础保障。二是高校领导应在内部审计的实际工作中给予指导和监督，定期听取审计工作计划与总结、审计执行等情况的汇报，督促落实内部审计工作规划、审计发现问题整改和内部审计队伍建设等重要事项。三是高校内部审计机构负责人应多与校领导沟通交流，传达审计全覆盖的内涵与要求，争取学校领导的理解与支持，以利于审计全覆盖更顺利的实施。

（二）明确内部审计的定位，聚焦审计主责主业

审计署党组书记、审计长侯凯在2021年全国审计工作会议上指出：审计要在党和国家事业发展全局中发挥应有作用，必须牢牢把握经济监督这个定位，聚焦主责主业，种好“责任田”，干好“分内事”。高校内部审计机构的领导和人员要加强学习，深刻领会“审计全覆盖”的内涵与要求，制定出本部门的内部审计工作规定，明确内部审计的职责，与校领导多沟通交流并取得理解与支持，并将审计职责在全校范围公开。在日常工作中，要辨得清、履的好自身的审计职责，对不在审计职责范围的工作要敢于拒绝，不参与具体的决策、管理行为，守住内部审计“监督与评价”的主责，尽力不要“越位”，将有限的精力集中履行审计职能，这也是真正能实现审计全覆盖的基本前提。

（三）科学制定审计计划，合理统筹审计项目

审计全覆盖势必会引起审计任务的增加，在高校审计资源有限的情况下，我们要整合资源，突出重点，合理统筹。一是重视审计计划，科学合理安排审计项目。要改进审计计划源头管理，摸清审计对象底数，建立审计对象与项目库管理，充分考虑审计资源状况，分类确定审计重点和审计频次，明确审计的中长期规划和年度审计计划，有重点、有步骤地推进审计全覆盖。二是突出重点，统筹兼顾，创新审计组织方式。要增强审计项目安排的整体性，采用融合式、嵌入式、“1+N”等方式，统筹安排同一类型、部门单位各类审计项目，做到经济责任审计与财政收支审计、预算执行审计、专项审计等相结合，为审计全覆盖争取更多的时间和资源保障。

（四）优化配置审计资源，加强审计组织建设

一是加强审计人员的思想素质建设。高校内部审计要以习近平总书记关于“以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信”的总要求为目标，建设政治过硬、本领高强、作风优良的审计干部队伍。二是提升审计人员的业务技能，加强大数据的运用。通过业务培训、交流取经、审计科研以及自学等多手段来督促内部审计人员提升综合技能，同时大力推进大数据审计，高效拓展审计全覆盖的广度和深度。三是优化配置更多的审计资源。首先内部审计部门应尽量争取人员得到保障，其次利用高校的资源优势，从专业院系可聘请兼职审计人员，合理调配和利用兼职审计力量，必要时还可以引进社会审计服务。四是与多部门形成监督合力。积极强化与财务、资产、人事、监察、组织等相关部门的联动，整合校内资源，形成资源共享的监督合力。审计资源得到充足配置，是实现审计监督全覆盖的有力保障。

（五）提升审计质量和效率，建立审计整改长效机制

高质量的审计全覆盖要保证形式与内容的统一，形式上不留监督死角，内容上既要注重审计质量，也要兼顾审计效率。除了通过上述优化资源配置，加强组织建设以提升审计质量和效率外，还需要建立审计整改的长效机制，以保证审计全覆盖目标的实现。一是要建立并严格落实记账销账制度。对审计查出的问题，要逐项逐条摆列清单，详细说明问题表现、违规性质、法规依据、整改要求和时限等要素。提出整改要求要科学合理、分类施策。要进一步明确各方整改责任。推动有关部门单位举一反三，完善制度机制。二是公开审计结果，加强审计结果运用。对审计发现的具有普遍性、倾向性和苗头性的问题，要深入研究问题的特点、规律和趋势，分析可能存在的体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞，对被审计单位和相关主管部门分别提出整改意见，推动未被审计到的部门单位也能举一反三，加强管理、完善制度、深化改革。三是审计结果还应作为高校干部监督管理、选拔任用、年度考核的重要依据。审计全覆盖只是手段，其目标在于高效、高质量的发现并整改问题以促进组织的健康发展，因此，只有审计效率和审计质量得到提升，审计发现问题得到深入整改，审计结果得到充分运用，审计全覆盖才能更好地发挥效果。

审计全覆盖是审计发展的重要方向，高校内部审计在资源有限、机制不健全的大环境下，实现全覆盖势必是一个循序渐进的动态发展过程。高校内部审计应抓好“十四五”审计工作发展规划的契机，有重点、有步骤、有深度、有成效的逐步开展审计全覆盖。