东方市农村土地经营权抵押融资问题研究

陈少芳 杨长水

随着我国持续推进农村综合改革，农村土地产权制度被纳入市场范围进行重新设计，农村土地经营权抵押融资成为改革的一项试点举措。为试验這项改革措施，全国各地区设立多个试点，试点模式也各不相同，虽取得一定试验成果，但都不足以完全复制推广。因此，需要进一步研究如何合理设计农村土地经营权抵押融资模式，以提升改革效果。

东方市不论是从先天基础条件，还是后天的改革和发展经验来看，开展农村承包土地经营权抵押融资试点工作的基础都是很不错的。作为海南省土地承包经营权证抵押融资试点工作的市县，在省委、省政府的领导下和省“两权”抵押融资领导小组的指导下，东方市委、市政府高度重视土地承包经营权证抵押融资试点工作，积极对接协调各相关单位，认真抓好土地承包经营权证抵押融资各项工作的落实。市委市政府多次召开市委常务会议和市政府常务会议，专题研究解决农村承包土地经营权抵押融资工作中遇到的问题和困难，为试点工作推进提供有力的政策支持保障。

为建立农村承包土地的经营权抵押担保机制，促进土地资源资本化，推进农村承包土地的经营权抵押融资，人行东方市支行、东方市农业局联合制定了《东方市农村承包土地经营权抵押融资工作方案（试行）》（东办字〔2016〕74号）。为积极稳妥推进农村承包土地经营权抵押融资，建立健全农村金融风险分担机制，充分发挥农村金融在农业、农村经济发展中的核心作用，切实缓解贷款难等问题，东方市财政局制定了《东方市农村承包土地经营权抵押融资风险补偿资金管理暂行办法》，基本覆盖了抵押融资可能的风险损失。为规范农村承包土地经营权抵押融资业务操作，稳妥推进农村承包土地经营权融资市场发展，明确金融机构贷款风险防范职责和抵押物处置权限及措施，切实维护和保障金融债权安全，东方市农业局制定了《东方市农村承包土地经营权抵押融资抵押物处置办法（暂行）》。

为落实农村承包土地经营权抵押融资工作，东方市合理确定抵押融资范围，明确可用于抵押的农村承包土地的类别；制定了管理严密、运转顺畅、手续简便的抵押融资办理流程；建立了抵押登记制度、抵押融资担保机制、抵押物价值评估机制、抵押资产处置机制、农业保险机制等较完善的抵押融资运行机制；实施了包括开展宣传培训、明确专门机构专门人员、投入资金和设备支持、协调相关部门等一系列保障措施。

截至2020年9月末，东方市农村承包土地经营权抵押融资余额总量为2.13亿元，不良贷款率为零，不存在抵押物处置情况。

东方市开展农村承包土地经营权抵押融资试点工作已运行四年多，运行期间，为农户（农业经营主体）解决了很大的融资抵押物不足、抵押融资程序烦琐等问题，成效不错。但是，在试点期限过后，再去梳理试点工作的经验，发现一些问题的存在，仍严重阻碍东方市农村承包土地经营权抵押融资工作预期效果的实现。

农户抵押融资积极性不高

东方市在发展农业产业化经营组织上，也比较重视扶持新型农业经营主体发展。但从比重上来看，农户家庭经营仍然是农村生产经营的最主要方式，新型农业经营主体所占比重仍然不高。由于东方市家庭承包农户承包地块面积小，平均1户只有6-7亩承包地，并且每块地在1亩左右，且分散在不同田洋，因此给予承包经营权抵押融资额度不大，相对于信用贷款手续多，有的倒不如银行信用贷款额度高，农户抵押融资积极性不高。

土地流转服务模式不成熟

东方市已基本完成农村承包土地的经营权确权登记颁证工作，确权率为95.07%；除个别村组因征占地和权属纠纷等原因未确权或暂缓确权颁证外，大部分村组已完成确权颁证工作，颁证率为90.03%。但是，农村承包土地流转经营权证办证的却很少。

抵押融资流程手续烦琐

人行东方市支行、市农业局联合制定有《东方市农村土地承包经营权抵押融资管理暂行办法》，其中规定融资借款人所需提交的书面材料种类很多，程序也比较烦琐。材料的收集和各审批关口的做意见环节，都大大耗费了借款人的时间、人力和资金成本。

金融机构介入试点意愿不强

金融机构对于介入农村承包土地经营权抵押融资存有顾虑，对于农村承包土地经营权作为抵押物的变现能力持怀疑态度，在评估价值、设定抵押率上持保守态度。主要原因是因为农村承包土地地块零碎且分散，农业生产经营风险高、经营权价值评估难、农村信用机制不完善、土地经营权抵押后期处置难，不易变现，融资风险较大。

为进一步提升农村承包土地经营权抵押融资的预期效果，为全国推广该业务工作提供参考，本章给出以下几点对策建议。

加强政策宣传引导

政府应积极牵头，人行东方市支行以及涉农的金融机构、市农业农村局、市财政局等东方市农村承包土地经营权抵押贷款领导小组成员单位选出精干力量，组成宣传队伍，各乡镇大力配合，进一步加大宣传力度，共同向农业企业和大户宣传介绍农村承包土地抵押融资政策，使农民和新型农业经营主体懂得政策、会用政策，形成试点工作“金融机构广泛参与、农民获得真正实惠”的良好局面。充分利用报纸、广播、微信、宣传栏、宣传车等媒介，讲解农村承包土地经营权抵押融资政策中的融资申请条件、办理流程，土地价值评估，抵押物处置等问题，让农户（农业经营主体）了解政策、认可政策，进而激发农户参与农村承包土地经营权抵押融资的积极性。让农户了解到守信可以得到奖励，失信会受到惩罚。引导农户根据自家土地情况、实际需要向金融机构申请融资，不盲目融资。同时，鼓励农户参与农业保险，做好风险防范。

金融机构的基层服务人员要做好该项融资政策的宣传员和业务的衔接员。减少因借款人担心融资程序烦琐、被拒绝率过高等因素造成的放弃申请融资情况，避免农户“无心融资”。

加快融资相关立法

农村土地承包权与经营权分离不能仅停留在政策表面，而应该尽快在立法层面进行界定。当前的立法找不到对农村承包土地经营權抵押融资的明确规定，限行的只有《农村土地承包法》《物权法》《担保法》等相关法律，且相关内容规定不统一，试点操作实践中多有遇阻。应当加快农村承包土地经营权抵押融资的相关立法工作，明确农村土地经营权抵押融资业务的配套法律，解除各类农业经营主体和金融机构在具体执行过程中的顾虑，让该项业务真正有法可依，为全国各地推广农村承包土地经营权抵押融资工作提供法律保障和业务指导。

改进土地流转服务

一是强化交易平台作用，进一步明确“农村土地流转服务中心”工作职责，健全“市服务中心—镇（乡）服务站—村服务点”的土地流转相关服务机制，设立土地登记台账，建立完善的土地交易信息数据库。二是培训相关工作人员，提高他们的业务素质，使其按照各自的职能分工，做好土地流转的政策解读、供需信息登记、纠纷调解等服务。二是做好农业大户、农民合作社，农业龙头企业等农业经营主体的培育和发展工作，推动农业大户成为土地流转市场的主体。三是对于规模连片流转土地给予奖励，设置专项资金，鼓励土地规模经营，扶持连片集中。四是结合农田建设需要，改善土地基础条件，将小块土地变大块土地，多块土地变一块，解决土地细碎化问题。五是优化办理登记流程，加快土地经营权办证速度。农业部门应进一步简化办证审批手续，指导农业企业和农业大户补充办证资料，对已经申报办理流转经营权的经营主体设立办证绿色通道，限定办理时间，提高办理效率。六是要及时共享颁证信息。建议市农业部门积极向金融机构共享颁证进度情况，以便金融机构及时跟进了解企业的融资需求等情况。

健全抵押融资制度

改进抵押融资办理方式。建议通过农业农村局对参与经营权抵押贷款的农村承包土地进行实时备案登记，采用像不动产和工商等部门联网登记方式，通过互联网建立数据库，在网上对参与抵押贷款的农村承包土地进行备份，不仅方便了金融机构和融资的经营主体是否参与抵押贷款进行查询，规避了一块土地多次抵押骗取贷款的风险，同时又有利于政府部门对抵押融资数据进行统计。健全经营权价值评估机制。

一是政府主导确定价值，确定价值评估标准，出台价值参考，并设立专门的系统及时公布土地经营权价值信息，接受民众监督，方便涉及抵押融资的经营主体和金融机构了解抵押融资的基础条件。二是制定整套农村土地经营权价值评估办法，为评估机构的实际操作设定规范。三是对评估机构的资质、参与评估人员的业务能力和道德水准要严格把关，并加强培训。四是政府相关部门建立官方评估机构，对土地经营权价值评估结果进行二次检验，确保评估价值的合理性。简化抵押融资程序。应该进一步简化抵押融资程序，修改原流程中所规定的多次确认和签字要求，减少抵押融资的相关手续和提供的证明材料。如，东方市在抵押融资程序中，规定了他项权证办理程序，建议酌情取消他项权证办理环节。

完善风险分担制度

完善农业保险机制。要完善风险保障缓释机制，积极发展农村保险市场，扩大农业风险覆盖面，设立风险补偿基金，鼓励保险公司有针对性开展涉农保险业务，保障农民通过参与保险降低生产经营风险，也可以在发生损失时，有效分散金融机构的融资风险。完善抵押物处置机制。建议对于违约的农村土地承包经营权抵押融资如何处置该部分抵押物出台相关的实施细则或指导意见。同时，探索建立处置办法和流程，对到期无法归还的贷款，通过“农村土地流转服务中心”这个交易平台，以拍卖、流转等方式对土地承包经营权进行再流转，化解金融机构对处置抵押物风险的担忧。提高抵押物信用额度。可以适当对抵押的农村承包土地增加信用额度，在一定程度上分担抵押融资风险。可以考虑引入担保方（担保机构或担保人），对同一笔借款追加抵押或者适当担保，变相提高信用额度，以此分担金融机构的抵押融资业务风险。或者拓宽抵押物范围，提高融资的批准额度，既可以缓解农户的现代需求，又可以分散、转嫁、降低金融机构的融资风险。

推动市场运作模式

应该完善市场中介组织，鼓励其参与到经营权抵押融资业务中来，减少抵押物处置困难，降低土地流转成本，提高土地流转效率，减轻流转风险，扩大抵押融资的金融机构手中抵押物的流转和变现途径，减轻金融机构的后顾之忧。鼓励建立专业处理农村金融资产的管理公司，有效处理抵押物的处置问题，对不良贷款进行打包处理，降低金融机构的坏账损失。建立农村地区完善的社会保障制度，鼓励涉及农村的社会保障行业发展，逐步消除农户传统的以地为生观念，减少在进行土地流转时的顾虑，充分发挥土地的财产价值，弱化土地的社会保障功能，实现土地资源的优化配置，促进农村土地承包经营权抵押融资业务推广。

加大政府支持力度

加快农村信用体系建设。要对农户进行有关贷款风险和金融信用的教育，建立并完善社会信用的激励与惩戒制度，使农户逐渐形成诚实守信的观念。引导信用数据库建立，建立信用档案，降低金融机构的信用监督成本，为金融机构的工作创造出良好的环境。扶持合作金融机构。推动建设以土地经营权抵押融资业务为目的，并承担国家财政扶助的非营利性的农民土地合作金融机构；制定相应的补贴、税收减免和激励奖励等扶持政策，补偿金融机构的农地经营权抵押融资业务的开展成本，提高金融机构积极性。创新农村金融制度。

一是培育发展新型农村金融机构，允许农民专业合作社开展信用合作，为新型农业经营主体提供资金支持。二是扩大有效担保抵押物范围，健全金融机构风险分散机制，将土地附属设施、大型农机具等纳入担保抵押物范围。三是完善涉农信贷审批机制，创新涉农抵（质）押信贷担保方式，建立新型农业经营主体信用评定制度，将其纳入信用等级评定范围，扶持新型农业经营主体发展。四是创新贷款担保机制，探索由市政府财政出资成立担保公司为新型农业经营主体提供担保服务，允许建立村级互助担保基金对新型农业经营主体贷款进行担保。构建融资监督机制。一是要不断完善审查方法，农村产权交易中心和介入试点的金融机构要对申请的农户和提供的抵押物进行全面审查，明确申请人资产和抵押物权属，及时进行建档登记。二是农业部门和金融机构要对融资的资金用途进行全程跟踪监督，确保抵押融资资金确实用于涉农的相关生产经营领域，同时关注借款人的实时生产经营情况。三是借助于现代信息手段，做好实时风险监测，金融机构可及时做好风险应对。

农村承包土地经营权抵押融资，在一定程度上破解了各类农业经营主体贷款无有效抵押品的困境，农户融资难问题得到有效解决。但是这种融资方式现在仍然处于试点阶段，更多的是在政府主导下进行的业务，其效果如何，很大程度上取决于政府的支持程度，需要政府部门的极大主动性，政府不仅要出台试点政策，也要出台相应的配套措施干预市场。

（中共东方市委党校）