司法体制改革中繁简分流的优化路径

陈阳 荣威

[摘 要]随着经济的快速发展，我国迎来了社会发展转型的关键时期，各种社会矛盾和经济纠纷也纷至沓来，呈现出爆炸式增长的态势。立案审查制向等级制的改革使得案件进入司法程序的准入门槛被降低，大量案件涌入人民法院。然而现有的员额制法官人数却增加的十分缓慢，案多与人少之间的矛盾愈发明显。因此对案件实行繁简分流、平衡需求与供给之间的巨大落差就显得十分重要。文章从繁简分流的价值论入手，对繁简分流机制的本质进行法理探讨，为繁简分流机制在我国实际运行中破除阻碍及优化路径建言献策，以期建立多元、灵活、公正的繁简分流机制。

[关键词]司法改革;繁简分流;理论价值

[中图分类号]D920.0  [文献标志码]A   [文章编号]2095-0292（2021）06-0070-05

[收稿日期]2021-09-25

[作者简介]陈阳，河南大学法学院副教授，法学博士，研究方向：法理学、人权理论、当代中国法治建设与司法实践;荣威，河南大学法学院学硕士研究生，研究方向：法理学。

繁简分流制度在诞生之初，是为了应对人民法院“案多人少”的基本矛盾而出台的司法制度，是与法官员额制、办案责任制相配套的重要司法制度改革设计。在实施案件责任具体落实到人、要求法官素质不断提高的今天，我们必须要对司法资源进行合理的分配，才能保证案件能够公正、高效的得到解决，真正的做到权责一致。案件繁简分流机制在实现上述目标、深刻落实法官权责一致方面发挥的作用不容小视，既要满足当事人的诉讼需求，也不能背离审判为中心的原则，同时还要兼顾多元化纠纷解决机制。因此，繁简分流机制在实际运行中面临着多重限制与阻碍。我们只有在实践中不断的总结经验完善运行模式，才能破解人民法院审理案件中供给关系结构性矛盾的现实困局。

一、我国案件审理繁简分流机制的基础理论

（一）繁简分流的概念厘定

20世纪80年代北京市海淀区人民法院率先开展了案件繁简分流体制改革试点，也正式开启了我国对案件繁简分流机制在学术界的研讨。而繁简分流机制，也在经历了“案件一元”理论，逐步演进成为案件、人员、技术、管理的多元化理论。在这个过程中，学界有的观点认为，所谓繁简分流是指通过系统、科学的标准对案件进行繁简分类，并相应的设计出配套的审理机制，在严格遵守实体法律和程序法的基础上，对不同繁简程度的案件差异化的适用不同的的审理程序[1]（P50-63）。

另有观点的侧重点则不同，他们认为，应该对繁简分流划分出不同的层次，将繁简分流落实到案件审理的每一个层面。从程序层面简化审理的方式，提高案件的审判效率;从行政方面对案件经办人员、案件分配机制上实行类型化管理，实现人员的高效利用率;其次是从制度层面，是通过国家立法的方式为案件的繁简分流设立明确的标准和依据。在新一轮的司法体制改革中，最高人民法院司法改革办公室的解读与该种学说较为重合，从程序上对不同类型的案件使用不同的审理规则，简案有效率，繁案有质量;从实体上对不同的案件采用不同的方法，不仅仅局限于诉讼这一种途径;从宏观角度出发，在不同繁简程度的案件配置上也要实现司法资源的优化分配。目前我国已经在刑事、民事、行政诉讼的基本架构上形成了以和解、调解、仲裁、诉讼等纠纷解决方式，结合立案分流、审判程序分流等，初步形成了具有中国特色的多元化纠纷解决机制。基于对国家司发制度的整体调控，作为司法体制改革中的重要环节，充分完善案件繁简分流机制对全面推进依法治国有着重要意义。

（二）繁简分流机制的理论价值

1.维护司法公正

习近平总书记在党的十八届四中全会中强调，“司法是社会公平正义的最后一道防线，如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障”[2]。习近平总书记讲话的精神十分明确的指出了司法公正于社会公正两者之间关系，强调了司法公正的重要性。也为此后的司法体制奠定了宏观的理论基础，亦是为繁简分流机制改革指明了发展方向——保障司法公正。除了将保证司法公正作为文件制定的根本目的外，《意见》[3]中还规定了一系列举措，在提升司法效率的同时兼顾了司法公正，既减轻了当事人因效率低下的诉讼过程造成的人力、财力上的负累，也监督法院在审理过程中保证案件的质量，提升司法透明度，增强公民对国家司法的公信力，以期实现司法公开、公正、公信的最终目标。

2.提升司法效率

徐国栋教授曾提出，一项法律制度的诸多价值中，如果有其中一种价值得到完全实现，那么它的其他价值就会在一定程度上被减损，如何找到一個能平衡这数种价值的点是非常困难且难以固定一个标准[4]（P18-21）的。那么在司法公正和司法效率中就存在这样一种微妙的关系。在这两者之间，我国一直秉承着公正优先、兼顾效率原则。同时对于某些特别程序，选择的天平会稍稍向效率倾斜，总体来说二者一直处于一种动态的平衡当中，一旦长期失衡，将会对司法体系造成难以消除的负面影响。《意见》也将目光放在了公正与效率的平衡中，对于案件的“简”也规定了一系列举措，但是任何简化程序都意味着对诉讼权利在某种程度上进行减损[5]（P79-98），为保证程序简化的合法性与正当性，就要相应的引入当事人的同意制度来确认对某些权利的放弃。从某种程度上，《意见》的出台极大的推动了司法效率的提高，但是在实践过程中仍要时常注意效率与公平之间的动态平衡，不可因为过分强调数量与结案率而本末倒置。

3.保障程序正当

依照我国对于程序正当原则的要求，为了适配多元化纠纷解决机制，我国在三大诉讼法的立法体系中都设计了多元化的诉讼程序，以保证不同复杂程度的案件在适用对应的诉讼程序时能够使程序性利益得到充分保障，进而确保实体审理过程和裁判结果尽可能的公平公正。在民事诉讼程序中，我国在《民事诉讼法》中就分别规定了简易程序、宣告死亡或失踪程序、公示催告程序等，相较于其他两大诉讼法而言，已经有了较为完备的体系，但是对于案件的繁简分流机制，却仍有较大的改进空间。

其实，我国在刑事诉讼中也有曾经有过类似的“简化流程”的探索，1996年我国就曾形成过“普通+简易”的二元模式，此后两高联合司法部在2003年发布的《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》进一步深化了这种模式的司法实践。2014年，两高又会同公安部、司法部开展了刑事速裁程序的试点工作，将原先的二级模式嬗变为“普通+简易+速裁”三元模式全国人大常委会于2014年6月通过的《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》，2016年8月，两高联合司法部、公安部发布《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》。此时有学者指出，这种模式尚且停留在理论阶段，在实际操作中还存在落实不到位的情况。当时刑事诉讼普通程序正面临以审判中心改革，自身发展尚不完善，对于简易程序和速裁程序而言二者之间没有做出明显的区分。因此，需要繁简分流机制对上述制度空白进行填充。

（三）繁简分流机制的工具价值

1.缓解“案多人少”的底层矛盾

根据人民网发布的数据，2020年全国法院受理的案件已经突破3000万件，每名法官人均办案量高达225件[6]。环比2015年5月1日至2017年3月，全国法院的立案登记数量为3100余万件[7]，可以看出案件数量增加速度快、积压数量大、经办周期长的问题已十分严峻。在《意见》出台并实践的一段时间后，我国基层人民法院普遍反映根据《意见》进行的案件繁简分流机制改革，可以很大程度上缓解案多人少的基本矛盾，对案件办理工作具有重大的指导意义，例如浙江地区试行的大调解机制，让大量民事纠纷在开庭审理前通过诉调对接程序解决，江苏基层法院全部成立速裁庭，对部分案情不复杂的民商事案件进行快速审理等等。但是，繁简分流机制只是针对案件处理的效率进行提升，案件总数按照目前的发展趋势仍旧是在快速上升的，因此快审机制能够发挥的作用虽然强大但仍有力所不足。法院的人力资源相对于人民群众的诉讼需求总是滞后的，所以“案多人少”的情形只能得到缓解，无法绝对的消除这种结构性矛盾。

2.完善我国法律体系

根据党的十八届四中全会的会议精神，《决定》中写道：“实践证明行之有效的，要及时上升为法律”。经过数年的实践沉淀，案件繁简分流制度在我国已经积攒了一定的成熟经验，已经具备正式加入立法体系的基础条件。在民事诉讼中，對家事纠纷的审判方式进行改革已经通过了司法实践的考验并且初见成效，对家事审判进行模式改革的试点工作正在有序推进，将来不排除单独设立为一种特别的诉讼程序。在刑事诉讼中，刑事速裁程序经过十余年大胆尝试，我国刑事诉讼的多层级结构已经初具规模，也可在将来刑事诉讼法进行修订时正式加入。其次，对于庭审工作机制我国目前也有一定程度的改进，较为成熟的实践结果也都具备扩展应用到三大诉讼法的条件。另外，作为与案件繁简分流机制相配的法律顶层制度设计，法官员额制、司法责任制也应该被相对应的部门法吸纳，以立法的形式加以确认。而且案件繁简分流机制想要在中国的土壤生根发芽，始终不能离开合法性的框架。因此，那些经过实践检验，可以与我国当前经济社会相匹配，且能在较高位面上实现公平与效率的动态平衡的机制规则，立法机关就应当及时的立法、废止、解释或修改现行法律，以保证法律法规的及时性和有效性，对繁简分流制度中的不足和弊缺进行改正。

3.提升国家治理能力的重要途径

所谓国家治理能力，在我国学界也存几种不同的学说，其中较为主流的有“主体论”和“过程论”。根据“主体论”的观点，国家治理能力是指一个国家为了实现宏观的治理目标，在对经济、政治、教育、文化等方面进行管理的过程中，对国家整体资源进行调配和把控的能力及作用[8]（P19-21）。“过程论”则认为，国家治理能力是指在对国家进行治理的过程中，已有的制度或者体系所能发挥出来的能力。党的十五届代表大会上我国首次明确提出依法治国的基本方针策略，并在之后的十八届三种全会上指出，推进国家治理能力和治理体系的现代化是实现全面深化改革的重要目标。国家在社会经济发展的过程中应发挥着积极调控的核心宏观指导作用。面临多元化与全球化互相交织的复杂环境、人民群众日益增长的生活需求，我国人民政府的国家治理能力正面临着前所未有的挑战。人民法院作为代表国家行使司法权的机关，同样也属于“国家治理者”的基本范畴。《意见》紧紧把握时代特色，对于“简”的案件强调要善于利用信息化技术，助力法院的智慧工程建设。对司法资源的优化配置提出了总体思路，以缓解司法需求和司法资源之间的矛盾。

二、我国案件繁简分流机制面临的现实困境

（一）案件“繁简”划分界限不清晰

将进入司法程序的案件按照繁简程度划分是案件繁简分流机制的先决条件。将主要的司法资源集中到复杂案件的审理过程，其余的司法资源再分配到简单的案件中去。但是现行法律法规对于案件的“繁简”并没有一个清晰的界限标准。同时社会情况千变万化，每一个案件都可能不是完全相同的，所以单纯的“一刀切”也是违背基本司法原则的，甚至可能造成与繁简分流机制最终目的相背离的结果。所以在制定划分依据时既要考虑到原则性、统一性，还要在一定限度内赋予灵活的自由裁量能力，才能真正的实现司法资源的优化配置。我国在民事诉讼法中对于可以适用简易程序的简单案件的定义是事实清楚、权利义务明确，争议不大。但是由于我国实行的是立案审查制，对案件受理仅作形式审查并在此基础上进行分流。这导致有些看起来简单但是实际案情错综复杂的案件适用了错误的审理模式。而《意见》中对于刑事速裁与简易程序也规定了可不受法庭调查与法庭辩论等程序限制，这与证据裁判原则是相背离的。认罪认罚制度虽然可以极大的提升刑事案件的审判效率，但是该制度的核心并非诉辩双方的简单合意，案件的证明标准不能因此而降低，否则将会造成认罪认罚从宽制度的滥用，不利于司法公正与公信。

（二）速裁机制发展不成熟

速裁机制作为案件繁简分流机制的重要组成部分，是在简易程序的基础上发展而来。作为我国诉讼程序的创新性尝试，它在提升我国案件处理效率上发挥的作用不容小视，但是在实践中仍存在不少发展尚不成熟之处。作为强调案件处理效率的一种程序机制，他需要在法院内部形成与普通程序区别开来的考核办法。但是由于速裁机制本身的发展处在探索期，很多配套的制度尚未建立，也未形成科学的案件考核标准，使得人民法院对司法人员以及司法资源的整合调配不足。其次，根据《速裁意见》的规定，当事人对于速裁程序的的适用拥有选择权，但是在司法实践中，当事人双方很少能就此达成一致。主张适用速裁机制的一方从诉讼的角度看一般是较为优势的一方，希望尽快结束审理程序尽快恢复自己的权利，那么相对劣势的一方自然不愿意这种情形出现，则势必会对诉讼程序进行拖延。因此造成速裁程序在司法实践中的适用率十分不理想。而且，速裁机制是在简易程序的基础上创新设立的，在审理模式上采用的也是独任审判，但是配套的监督管理等制度缺位，不能保证对法官的自由裁量能够实现合理的约束，权力的过度扩张容易给贪污腐败提供土壤。基层法院与人民群众的联系最为密切，一旦失去廉洁公正的底线，地基不稳则大厦将倾，对我国法治建设将是重大威胁。

（三）送达难问题普遍存在

案件的送达问题一直是困扰我国人民法院案件审理的难题，更是长期阻碍案件繁简分流机制实施的沉疴。为了提升案件审理的效率，我国的简易程序在送达方式上采取了较为灵活的规定，重点突出灵活、便捷 。但是如果当事人出于某种目的拒不配合，就会造成诉讼程序的耽误，简易程序适用的目的不仅无法实现，反而会造成审理效率的进一步降低。繁简分流机制的初衷是为了通过对司法资源的调配，实现诉讼成本与诉讼价值的配比最优。即便是按照《意见》的规定采取更为便捷的电子送达，但是如果当事人为了拖延诉讼进程，规避送达，让原本权利义务关系明确、事实明了的案件迟迟不能得到应有的判决，会造成整个社会诉讼成本的大幅提升，与我国的司法理念严重违背。

三、我国案件繁简分流机制的优化思路

（一）建立科学严谨的繁简分流划分规则

对案件进行繁简划分是这项机制顺利运行的先决条件，由于我国地理面积幅员辽阔，各地区之间的历史、文化和社会发展情况就会存在较大的差异，因此《意见》对于划分规则只做原则性的规定，由各地人民法院根据自身的具体实践在原则性的框架内来制定规则，为繁简分流机制的广泛实践留下了探索的空间。但是，在充分发挥自主性的同时，本文认为应当注意以下三点内容：首先，案件繁简分流机制的首要目的是在保障司法公正的前提下去提升司法效率，切不可为了满足效率提升的需求过分扩大简单案件的适用外延，法治就是程序之治理，依法办事就是依程序办事[9]（P5-24+248）。如果盲目的追求效率，势必会对程序公正的价值造成减损，无疑是本末倒置之举。其次，相对于刑事诉讼程序而言，我国民事诉讼领域对于简易程序的探索相对较为成熟，我们可以借鉴民事诉讼中较为先进的经验对刑事速裁程序加以完善和改进。同时在合法性、合理性的基础上对裁判文书、送达方式、庭审笔录等行政事务进行适当简化，避免不必要的诉讼成本增加，但是要注意不能让监督机制缺位，将自由裁量权约束在制度的框架下，才能充分保证程序的正当合法，保护当事人的合法权益。最后，还要配套建立案件的繁简流程转换机制。由于立案庭对于案件的受理和分流只做形式上的審查，不能对内容进行审理，因此对于案件实际情况的了解是十分片面的。目前立法中的做法是如果看似简单的案件在审理的过程中发现了不宜适用的情况，可以及时转换为普通程序。那么如果将顺序逆转，看似复杂的案件其实权利义务关系清晰，事实清楚，那么也应当赋予其从普通程序转换为简易程序的途径，增加简易程序的使用环境。但是由于程序的简化可能使得当事人的权利保障被削弱，因此要配套明确的案件划分标准，必要的情况下还需要征得当事人的明示同意。

（二）加强司法信息化、现代化建设

强调司法信息化、现代化建设不仅是考虑提升司法效率的需求，也是为了保证司法公正的实现，信息技术手段的辅助对于办案效率和质量的提升是不容小觑的。对于简单重复、耗费时间的行政性工作就可以采用人工智能予以代替，例如案件信息的录入、庭审笔录等等，杭州地区已经率先开展了针对智慧庭审的工作，实践证明信息化建设对于不影响案件的程序性价值的前提下节约案件审理时间可以发挥良好的作用。在接下来的尝试中，可以重点关注建设以下几点：第一，加强人工智能对案件审理的参与，对于案件送达难，我们可以建立先进的电子送达系统，使电子送达的发送、收取都有客观痕迹，保障电子送达的有效性。第二，对开庭审理的模式进行改革。例如采用语音识别技术，可以大幅度提升庭审记录的效率，降低书记员的工作量;对于不便到现场开庭的，可以通过远程技术视频开庭并实时传输证据材料，同样，这种远程技术也可适用到调解程序中。这样就可以有效的解决送达难、取证难等问题。 第三，实行案件档案的电子化，一方面可以降低案卷的存取难度，降低档案管理的工作量，也可以极大缩减档案移送的在途时间，极大的提升案件处理效率。

（三）坚持原则性指导与具体实践相结合

繁简分流机制作为我国法律体系中较为顶层的法律制度，是从宏观的角度对法律实践明确方提供思路。在实际发展过程中，要坚持在制度设定的框架之内，遵循基本目的与原则，与当地的实际情况灵活结合。作为决策者，有关部门在指导司法实践的工作中，更要坚守好制度的根本原则不动摇，指导方式上以倡导性规则为主。改革是一项带有预判性的工作，立足于当下，作用于未来。针对司法体制的改革更是涉及到国之根本，牵一发而动全身，必须慎之又慎。改革的过程中面临发现的问题只有坚定的保持正确的方针原则，才能避免走岔路，直面问题的根源并提出有效的解决方法，因此，一项制度的改革是离不开原则性指导与具体实践相结合，只有在原则约束下的大框架内进行实践，才是有意义的积极探索。

繁简分流机制是对我国司法体制的一项既有深度、又有广度的改革尝试，要充分发挥其创新的生命力。严格遵守国家依法治国的基本方略，在新时期中国特色社会主义的指导下充分调动地方的积极性，勇于实践，为繁简分流机制增砖添瓦。根据各个地区不同的实践经验和现实需求，在不违背总体原则的前提下，积极探索有益于当地的实践经验，并善于总结和积累。只有经过不断的实践，才能得出最具有普适性、科学性的司法体制改革成果，真正的做到执法为民。

四、结语

2021年9月17日最高人民法院发文，当事人所在地均不在受理法院所处省级行政区的，中级人民法院第一审民事案件的受理金额上调为人民币5亿元[10]，这意味着基层人民法院受理的案件数量、金额都将大幅度的提升，案件的复杂程度和类型也会呈现增长的态势。在这种背景下，案多人少的矛盾将会更加尖锐，基层人民法院面临巨大的办案压力，繁简分流机制的完善与重构就显得更为重要。只有大胆的改革新制度，才能满足人民群众的需求，从根本上实现司法公正与效率提升。立足实践、锐意改革、坚守原则、灵活把控，才能在这场司法改革中不辜负人民的期望，有效的完善案件繁简分流机制。

[参 考 文 献]

[1]傅郁林.繁简分流与程序保障[J].法学研究，2003（1）.

[2]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报.2014-10-29（02）.

[3]法发〔2016〕21号.关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见[S].最高人民法院.2016-09-12.

[4]徐国栋.什么是民法哲学[J].华东政法学院学报，2004（6）.

[5]魏晓娜.完善认罪认罚从宽制度：中国语境下的关键词展开[J].法学研究，2016（4）.

[6]蒲晓磊.新浪微博ID“法治日报”[OL].https：//m.weibo.cn/2087169013/4609206827095209，2020-02-27.

[7]最高人民法院.2017年5月18日“人民法院立案登记制改革两周年”新闻发布会[OL]https：//weibo.com/u/3908755088，2021-09-10.

[8]竹立家.国家治理体系重构与治理能力现代化[J].中共杭州市委党校学报，2014（1）.

[9]张文显.法治的文化内涵——法治中国的文化建构[J].吉林大学社会科学学报，2015（4）.

[10]法发[2021]27号.关于调整中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知[S].最高人民法院，2021-09-17.

The optimized path of the diversion of complexity and  simplicity in the reform of judicial system——Thinking mode and discussion based on Jurisprudence

CHEN Yang， RONG Wei

（School of law， Henan University， Kaifeng 472000，China）

Abstract：With the rapid development of economy and society， China has ushered in the shutdown period of social development and transformation， and all kinds of social contradictions and economic disputes are also coming， showing an explosive growth trend. The reform of the case-filing examination system to the hierarchical system lowers the entry threshold of cases into the judicial process， and a large number of cases flood into the people's courts. However， the number of judges under the existing staffing system is increasing very slowly， and the contradiction between the number of cases and the number of judges is becoming more and more obvious. Therefore， it is very important to balance the huge gap between demand and supply and implement the diversion of complicated and simple cases. In this paper， starting from the axiology of traditional and simple diverting， the essence of traditional and simple diverting mechanism is discussed in legal theory， so as to make suggestions and suggestions for the obstacles faced by the mechanism of traditional and simple diverting in China's actual operation and the effective optimization path， and establish a diversified， flexible and just mechanism of traditional and simple diverting.

Key words：judicial reform;complicate-simple division;theoretical value

[責任编辑 孙兰瑛]