取消歧视性监管限制，充分释放民营银行服务潜能

王 刚，尤 阳，尚博文

(1.国务院发展研究中心 金融研究所，北京 100010；2.中国社会科学院 金融研究所博士后流动站，北京 100028；3.中国银保监会 博士后流动站，北京 100033；4.对外经济贸易大学 法学院，北京 100029)

一、当前我国民营银行发展现状

2020年4月16日，随着无锡锡商银行开业，目前全国共批准了19家民营银行开业经营。截至2020年3月底，全国已运营的18家民营银行资产总额突破万亿，达到10 133亿元。根据银保监会公布的2020年一季度监管数据(见表1)，截至一季度末民营银行不良贷款余额63亿元，季度环比增长15亿元；不良贷款率为1.14%，在5类商业银行中资产质量最优，但季度环比提高14个基点，增幅仅次于农村商业银行；拨备覆盖率348.53%，在5类商业银行中最高，季度环比下降42.59个百分点；一季度民营银行净息差3.88%，是5类商业银行中唯一改善的一类，季度环比提升14个基点；一季度末民营银行资本充足率14.44%，季度环比下降71个基点，在5类银行中降幅最大。2020年一季度民营银行实现净利润24亿元，与去年同期相比增长5亿元，增长率为26.31%。

表1 各类商业银行经营数据对比

总的来看，试点五年多来，民营银行服务小微企业客户取得了一定成效，自身发展势头较好，实现了传统银行贷款不能企及的扩张速度与运营效率，通过互联网线上运营等方式，业务范围覆盖了传统银行没有企及的领域。

二、当前制约民营银行发展的五大壁垒与不良影响

(一)股东承担剩余风险的加重责任安排

《关于促进民营银行发展的指导意见》将股东承担剩余风险作为民间资本发起设立民营银行必须遵循的一项原则。在存款保险制度尚未确立的试点初期，该制度有助于预防股东道德风险，具有积极意义。存款保险制度出台后，该制度仅具象征意义，并可能阻碍民营银行股东结构的动态调整优化。股东承担剩余风险属于超越上位法《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国商业银行法》有限责任的限制加重责任，可能引发民间资本因担心入股民营银行后“身家不保”而望而却步，不利于民营银行根据业务发展需要增资扩股。

(二)单一股东最高30%的股比限制

试点之初为防止民营股东“一股独大”进而将银行作为提款机，参照当时对中小银行主要股东持股比例一般不超过20%的规定，按照股权适度分散原则设定单一股东持股比例上限为30%。在实践中30%的股比限制带来了一系列问题：一是造成权责不对等，扭曲了民营银行激励机制，使大股东难以平衡投入与回报，不利于调动其进一步投入资源支持民营银行发展的积极性；二是股比限制并非控制风险的有效手段，包商银行、锦州银行高度分散的股权结构并未有效避免内部人控制和关联贷款的问题；三是造成增资困难，如果其他股东不配合，大股东纵使有意增资也受持股比例限制而无法实施，不利于民营银行及时补充资本；四是参照系变化后再对民营银行维持单独的股比限制不合时宜，2019年8月银保监会已按内外资一致原则，同时取消单家中资和外资银行对中资商业银行的持股比例上限。

(三)资本补充障碍突出

受限于成立时间不少于3年的规定，多数民营银行因成立时间较晚，难以通过发行永续债或二级资本债的方式补充资本，增资扩股是资本补充的主要渠道。试点以来，除单一股比要求外，监管部门要求民营银行股东应为银行注册地所在省份的民营企业，国企、外资不得投资民营银行；投资入股民营银行的所有股东同时要满足多项财务指标，如近3年连续盈利、年终分配后净资产占总资产30%以上、权益性投资占净资产50%以内且持股5%以上的主要股东要承诺持续注资等。在当前环境下，上述规定客观上给民营银行增资带来政策障碍，特别是中西部地区满足股东资质要求的省内民营企业有限，能持续增资的民营企业更少。

(四)“一行一店”的网点限制

2015年发布的《中国银监会关于印发市场准入工作实施细则(试行)》规定，民营银行应坚持“一行一店”，在总行所在城市可设1家营业部，不跨区域。监管部门对其他各类银行并无同时限制机构数量和地域的规定，“一行一店”是专门针对民营银行网点的特殊限制，对传统线下模式运营的民营银行影响最大。初创的民营银行本就知名度低、客户基础薄弱、资金来源有限，“一行一店”的规定使其吸揽存款的难度进一步加大，普遍缺乏长期稳定负债来源，同时也限制了民营银行的服务半径，在同业竞争中明显处于不利地位。虽然2018年银保监会58号文件名义上放开了“一行一店”的约束，但试点门槛很高，还须得到省级政府同意，目前该政策尚未落地。

(五)远程开立账户的类别和功能限制

账户既是客户获得金融服务的载体，也是银行提供金融服务的基础。根据人民银行现行账户管理规定，开立全功能的个人I类账户必须通过“柜面受理”或“自动机具现场核验”的线下面对面核验方式，对于没有线下网点的微众、网商、新网等互联网民营银行而言，只能通过个人II类账户为客户提供金融服务。但出于风险防范考虑，II类户在转账和支付功能上都有限制，仅允许通过本人同名的I类户入金，向非同名账户出金日限额1万元，年限额20万元(1)根据蚂蚁金服提供的数据，超过1 500万小微商家年流水超过20万元，接近4 000万小微商家单日流水突破过1万元。。与线下民营银行受限于一行一店类似，互联网民营银行受限于II类账户转入限制，难以吸收公众存款，只能依靠同业拆借融资，负债端资金规模有限且成本较高，难以覆盖更多小微企业并降低贷款利率，导致互联网民营银行在缓解小微企业融资难、融资贵的问题上“有心无力”，也无法提供正常基于账户的资金收付服务。

三、政策建议

试点之初为民营银行量身打造的监管措施总的来看是适应当时经济金融制度环境的。在当前疫情防控常态化背景下，民营银行服务小微企业和民营经济的潜能亟待释放。建议近期以落实《中共中央 国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》为契机，切实遵循“权利平等、机会平等、规则平等”的原则，不再“以出身定终身”，尽快调整和取消前述显性或隐性壁垒，在风险可控前提下，以大幅放宽市场准入有效激发民间资本服务实体经济的潜力。

(一)取消风险兜底的制度安排，各类股东遵守统一规则

以“规则平等”落实民营和国资、外资股东“权利平等、机会平等”，取消民营银行股东风险兜底的制度安排，依托存款保险制度保障存款人利益。针对潜在的道德风险，要求三类股东共同遵守《商业银行股权管理暂行办法》对股东行为和股东责任的监管要求，持股5%以上的主要股东对银行履行持续注资义务，问题股东以缩股、未来收益抵扣等方式分担损失。

(二)放宽股比限制，加强股东行为监管

落实国民待遇原则，比照外资投资我国银行的政策尺度放宽股比限制。允许治理规范的民营银行适当扩大单一股东持股比例到51%。监管部门相应加强对股东行为的持续监管，督促落实股东责任，规范民营银行公司治理，有效调动股东资源和能力支持民营银行发展。

(三)适度放宽股东资质要求

一是在接受股东监管、履行持续注资义务的前提下，允许民营银行引入符合条件的省外民营企业投资入股；二是放宽一般财务性投资的股东资质门槛，将民营银行所有股东均须满足的3年连续盈利、净资产占比、权益性投资占比要求改为持股5%以上的主要股东须要满足。

(四)取消民营银行网点数量限制

修订《中国银监会关于印发市场准入工作实施细则(试行)》，取消有关民营银行网点“一行一店”的歧视性规定。落实银保监会2018年58号文，对符合监管要求、严格落实宏观调控政策、差异化发展成效突出的民营银行，尽快启动“一行多店”试点，允许其根据业务发展需要合理增设网点，拓展服务实体经济半径，在与同业平等竞争中增加中长期稳定负债规模，夯实普惠金融基础。

(五)风险可控前提下拓展账户功能

放宽额度和场景限制，提升II类账户的服务功能。一是适当放宽在出入金方面的限制，将日限额提高到5万元，年限额提高到50万元；二是允许Ⅱ类账户在风险可控的特定业务场景使用，如发薪业务等资金收付方、交易金额及频次相对固定且有规律的领域，允许非绑定卡入金，进一步增强账户的便利性和灵活性。

风险可控前提下在“监管沙盒”框架下试点允许各类银行远程开立一类账户。在线开立全功能账户、完成从获客到服务的全流程数字化是大势所趋，境外一些国家和地区已先行一步。如英国的Atom、Monzo等新兴数字银行没有实体网点，通过手机APP即可开立银行账户；新加坡金融管理局鼓励银行通过国家数据库Myinfo在线调取客户信息实现开户全流程自动化，星展银行50%的新开账户系在线完成；2020年3月，香港金融管理局批准首家虚拟银行众安银行开业，并鼓励虚拟银行实现远程开户。在我国，近年来科技手段快速发展，生物识别、在线反欺诈已在银行风控领域广泛应用。随着5G技术商用和音视频技术的普及，能够为远程视频面核提供可靠的技术保障。国内银行业务离柜率已由2010年的45%提高到2018年的88%，大量中小银行正在积极上线直销银行，为客户提供各类在线服务。加之2019年中国人民银行在全国范围内取消企业开户许可，并明确银行可以通过视频方式向企业法定代表人核实开户意愿。综合研判，当前允许试点远程开立Ⅰ类账户的条件已基本成熟。允许远程开立I类账户，将使包括互联网民营银行在内的各类银行获得更大创新空间，提供更多基于账户的综合金融服务，在智能化、场景化转型的同时提升广大小微企业和居民个人的金融服务体验，更好地满足其需求。为控制潜在风险，在试点过程中监管部门可成立专项小组，在包括民营银行在内的各类银行中各选取1～2家为试点银行，划定远程开户的省区市，并设定1年左右的试点时间，按照“技术可靠、风险可控、实名认证、交叉复核”的原则审慎推进，实时监测风险，及时评估试点效果。