基础设施建设PPP项目融资风险管理探究

徐琥承

摘 要：在我国，PPP项目融资模式充分带动了社会资本的发展活力，对推动市场经济优化改革、提升基础设施建设效率发挥了重要作用。但是我国在运用PPP项目融资的具体实践中，还存在着许多风险，本文就这一问题展开探讨，并就如何进行PPP项目融资风险管理提出相应的意见，希望以此来帮助企业实现自身长远、健康发展。

关键词：基础设施建设;PPP项目;融资风险;风险管理

政府与社会资本合作（Public Private Partnership，PPP）模式近年在我国得到大力推广。据PPP综合信息平台管理库数据显示，2014 年以来，全国累计入库项目 10，115 个、投资额达 15.9 万亿元。但基础设施项目本身具有工程复杂度高、建设周期长、投入资金大、关联方众多以及回收周期慢等特点，使得PPP项目融资风险更为复杂多变。对融资风险进行有效管理、以确保政府和社会资本各方实现自身目标尤为重要。

一、PPP项目融资模式的含义及特点

PPP即政府与社会资本合作，在该模式下，鼓励民营企业、社会资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设，共同承担项目的风险和享受利益的分配。

在这种合作方式下，政府主要通过提供公共资源来参与相关的服务与建设，并通过公开招标的方式选取优秀的社会资本方进行合作，从而获得比政府单独运作更好的建设效果[1]。在与优选出来的社会资本签订相关的协议之后，政府主要以补贴和监管的方式参与项目建设，社会资本则通过融资的方式负责项目的整体运作，这样既能起到激发市场活力的作用，也能发挥政府监督管理的公共职能。城市基础设施建设PPP项目主要包括几方面：

（1）以项目为导向，项目公司为融资主体。

城市基础设施建设项目通常指的是市政工程、公共交通、城镇综合开发以及保障性安居工程等公益性服务项目。在PPP模式下，由社会资本方牵头成立的项目公司负责具体投融资事项;社会资本方主导融资工作，政府方可以为融资提供积极协助。

（2）PPP项目融资金额大、周期长，风险大、成本高。

PPP项目融资金额占到总投资的70%-80%左右;融资期限长，达到8-10年;本息偿还主要来源于PPP项目收益。较长期限下影响项目实施的不确定因素较多，融资机构通常需要对PPP项目的经济效益、管理运营实力以及项目股东进行全面审核，对融资资金的使用提出严格要求。

（3）PPP项目融资模式提高了项目开发建设的灵活性。

在基础设施建设项目中，其灵活性主要表现在融资组合、特许建设以及运营上限等方面。灵活的融资组合方式是指社会资本可以在合法合规的情况下公开向社会融资，使得更多资方有机会参与公共基础设施的建设，从而起到盘活经济的作用;政府在融资监管的过程中，会进行盈利项目和非盈利项目的区分，进一步提高了项目建设的灵活性和吸引力;基础设施运营上限包括时间、空间等方面的运用限制，在灵活的建设方式下，其运营上限的灵活性也能够得到一定的强化。

二、基础设施建设 PPP 项目融资主要风险因素

PPP项目融资模式虽然在近年来得到了快速发展，但在现实运用方面，其存在的风险因素也不容忽视。基础设施PPP 项目融资风险的影响因素主要包括以下几方面的内容。

（一）法律和政策因素

PPP项目由于具有政府主导性等特点，往往更容易受到政府决策行为的影响，主要体现在两个方面：一是国家法律变更所导致的风险，这是因为我国正处在社会主义法律建设的初级阶段，一些法律法规仍处在不断完善的阶段;此外， PPP项目模式立法层次较低、效力较差，相互之间存在某些冲突、可操作性差，随着时间的变化，这些法律方面的变动、完善可能会对基础设施建设的投入成本及经济效益产生影响。另一方面是国家政策调整所带来的风险，任何事物都是处于变化和发展之中，地方政府履行直接或间接投融资的承诺、就项目签订相关担保协议的执行可能存在不连续性和不稳定性，往往会对PPP项目的顺利实施产生重大影响。

（二）建设风险因素

工期延误、建设成本超支以及工程质量不符合设计要求等因素都会影响工程项目的建设。项目没有如期完工主要是受到建筑资金的到位情况、工程技术的投入、行政审批手续完整性、自然等因素的影响，项目工程质量主要受规划设计、施工管理等因素的影响，项目进度及质量反过来又会影响到建设成本。

（三）社会风险因素

社会风险因素主要是公众反对以及环境影响两个方面。公众反对主要是指由于某种原因导致公众利益受损，引起政府或公众反对造成的融资风险。环境影响主要表现在随着经济社会的不断发展，人们对于绿色健康的生态环境越来越重视、环境保护相关政策法规也越来越严格，而项目在开展过程中可能会对其周边环境造成破坏，需要做出相应的赔偿甚至會被勒令停工整改，造成工期延误、投资加大、成本提高等方面的影响。

（四）金融风险因素

金融风险主要是由通货膨胀风险、银行利率风险及汇率风险组成。通货膨胀主要是指政府在对经济进行宏观调控之后，会造成一定程度上的成本提高，主要包括人力成本、原材料成本及设备成本等的上升[2]，成本的增加往往会造成一定的收益下降，从而影响项目的运营管理。银行利率风险则是指因为银行贷款的利率发生变化所导致的投资风险，在银行利率不同的变化情况下，其收益也会受到不同程度的影响。汇率风险，汇率风险通常是指在融资过程中涉及跨国资金的PPP 项目所面临的汇率波动带来的风险。

（五）运营管理风险因素

运营管理风险是项目在运行与维护中，因经营管理产生的风险及损失可能性问题，其主要涵盖了运营成本超过预定标准、市场需求量变化及产品服务价格变化对融资造成的影响等风险问题。例如，在项目运营过程中产品或服务的需求量不及规划设计的预期、公共服务项的价格调整未按协议执行均会影响项目的现金流量、可融资金额以及平均成本水平。

三、对基础设施建设 PPP 项目融资风险进行管理的意见与建议

（一） 强化政府支持

政府应加大对PPP项目企业融资工作的支持力度，为企业发展创造良好的融资环境。首先，政府需要制定并完善PPP项目相关的融资支持政策，制定相应的激励办法。此外，政府还应强化诚信守约意识、秉承合作契约精神，落实PPP项目协议条款的约定，加强对项目建设、运营推进工作的扶持力度，帮助协调处理跨政府部门问题，从而保证项目企业的融资工作稳定健康的运行。

（二）合理规划工程项目

为了对基础设施建设中PPP项目融资风险做到有效的管理，首先需要做好工程建設的规划工作。要在项目开始前期进行建设方案的合理设计，充分了解项目的需求，由政府和项目企业进行协商探讨确定建设方案后，还要采取聘请专家等方式对方案进行优化，确保项目在科学合理的规划下展开，从而保证建设项目达到设计要求、投资成本可控。

（三）建立风险分担机制

要综合项目中各个参与主体的责任与要求，对项目中可能出现的问题进行明晰的责任划分，通过建立风险分担机制，发挥各参与主体的作用，提高其参与项目的积极性和主动性。在具体的实践中，要根据不同的问题设置不同的风险主体，明确风险主体需要承担的义务和责任，其他参与主体起到监督和共同承担的作用。要合理利用协商讨论等具体的方法，对风险要素的出现提供切实的分担主体。同时，要明确项目收益的具体分配措施，以及风险承担主体应该享有的风险红利，从而为项目的参与主体实现利益的获取提供保障，进而激发参与主体的分担积极性，形成良好的循环机制。只有形成合理的风险分担机制，才能更加有效地对PPP项目中出现的风险问题进行很好的解决。

（四）拓宽融资渠道

目前PPP项目依赖的融资渠道还是以银行的信贷活动为主，但是由于这一方式存在一定的限制及融资规模有限等特点，因此无法从根本上满足项目中巨大的资金需求。所以，要想更好地解决PPP项目融资中的问题，需要拓宽融资的渠道，不仅仅局限于银行这一传统的融资方式。在一定的程度上，项目实施公司可以尝试一些新的融资方式，如资产证券化、供应链融资、产业基金、融资租赁和债券融资等。这些新的融资方式往往具有操作简单、审批流程简便、资金限额较低等优点，能够很好地适应PPP项目所需资金大的特点。此外，还可以利用作为政府职能部门的关系来与全国性的产业资金对接，通过资本的一定程度支持和技术上所能起到的援助作用，从而建立地方项目基金，解决融资难、融资贵的问题。

（五）提高项目运营能力

PPP 项目融资贯穿项目建设、运营全周期，企业需要从全局考虑项目周期的融资问题，企业“内功”即不断提升的运营能力是及时解决融资问题的核心关键。因此，在产业竞争日趋激烈的形势下，项目企业需要树立全方位的经营管理理念，加强自身管理和业务团队的建设工作，提升各职能部门专业人员技术水平，提前作好规划、完善项目运营管理流程，加强预算分析和管理控制，杜绝环保和安全事故发生，保障项目预期现金流的持续稳定，确保企业的融资能力得到进一步的提升。

结语：

PPP模式具有融资支持、投资带动和风险分担等方面的优点，在我国的基础设施建设项目中发挥了重要作用，但由于其投资模式的复杂性，融资风险影响因素的多样性，风险管理工作还需要不断探索和加强;PPP项目企业需要时刻保持警惕，及时发现和解决融资风险问题，从而确保工程项目的顺利开展，推动经济社会持续发展。

参考文献：

[1]王大方，张雅妮.基础设施建设PPP项目融资风险管理论述[J].中国乡镇企业会计，2020（11）：16-17.

[2]杨弘.浅谈PPP模式下基础设施项目融资风险管理[J].商讯，2020（05）：78-79.