中外城市更新的典型案例：模式、成效、借鉴

文/刘亚赛 刘秀秀

一、引言

近十年来，中国的城镇化水平不断提升，截止到2019年末，中国的城镇化率已经达到60.60%，具体见图1。按照近十年几何平均增长率2.74%的速度，到2024年与2025年之间某一时点，中国的城镇化率将超过70%。中国的城镇化率超越60%的关键节点，与经济发展和乡村振兴战略密切相关。按国际有关标准，如果一个国家或者地区的城镇化率达到60%，说明该地区已经基本实现城镇化，初步转变为城市社会。城镇化的快速推进带动经济和房地产开发的快速发展，对城市面貌的更新可起到积极作用。同时，环境承载力有限、城市边界管控等因素造成人与城市无法协同发展、部分城市面貌破旧、城市基础设施落后等问题，亟需采取有效的应对措施。在此背景下，城市更新应运而生。通过城市更新，可以对城市衰落地区进行实体改造，包括拆迁、投资、建设等，也可对环境进行更新和升级，包括生态环境、空间环境、游憩环境等。城市更新正成为破解城市可持续发展困境的良策，受到理论界和实践者的广泛关注。在城市更新机构的推动下，各地加速推进城市更新工作，并取得一定的成效。如广州的琶洲旧村改造项目，紧邻广州国际会展中心，改造面积达到75.76万平方米，是广州率先实现“三旧”改造的村落。通过城市更新，琶洲村的城市面貌得到大幅度改观，居民收益不断提升，生活环境明显改善，可见，城市更新可以实现当地居民、房地产企业、城市管理者等多方共赢，是值得关注和研究的重大课题。

图1 2010年-2019年中国城镇化率及增长率

二、文献综述

翟斌庆和伍美琴（2009）认为，城市更新机制以及城市管治体系变革，是保证城市更新的综合目标得以实现的根本途径。易晓峰（2009）认为中国的城市更新对西方的借鉴更需要借鉴其解决问题的思路，而不只是具体战术，并提出政府和城市规划界要随时保持自醒，探索解决问题的机制，这样才能真正解决问题。王世福、沈爽婷（2015）认为，城市更新是一种社会属性显著的公共管理行为，其基本职能是维育建成环境，拓展职能是协调城市再开发，应该通过地方立法赋予其必要的行政权力。施媛（2018）以日本东京大手町开发案为例，详细解读其“连锁型”接力更新过程，针对我国城市更新提出政策保障、设计策略、服务管理三个层面的具体建议。朱丽娜（2016）认为学习东京都城市规划的最新动向和关注重点，可以为上海城市发展转型和规划建设提供借鉴。周显坤（2017）通过对国内外规划制度的比较，论证了规划体系中应有专门规划制度处理城市更新区的管治需求，并提出城市更新区规划的一般职能和作用。魏伟等（2020）通过对伦敦、纽约、巴黎、东京等国际城市文化空间现状的梳理，提出适用于我国大城市文化空间塑造的战略与手段。此外，徐宁等（2020）认为，TOD模式的广泛推广对于我国新一轮城市更新有着重要意义。

从文献综述可以发现，已有的研究仍在一些方面有待加强，比如国内外典型城市更新案例的梳理、城镇化背景下的城市更新必要性分析、不同类型城市更新项目的模式对比研究、城市更新后产生的成效研究等。因此，下文的研究中将立足此类问题展开。

三、城市更新的典型案例

（一）日本涩谷站城市更新项目

1.项目概况。涩谷站周边地区城市更新项目位于日本东京都涩谷区涩谷站周边地区，由五个单独的更新项目组成，分别为涩谷站樱丘口街区、涩谷站街区、道玄坂街区、涩谷站南街区和涩谷Hikarie。各线路建造的时间不同，且归属于不同的部门，不仅导致有些线路之间人们换乘不便，而且造成城市土地资源的浪费。2005年12月，涩谷站周边地区被列入都市再生紧急整备地域，涩谷区都市整备部涩谷站周边整备科在2007年组织编制了《涩谷站中心地区更新建设导则2010（涩谷区）》，指导上述五个都市再生特别地区的更新改造。涩谷站周边地区五个项目的建筑功能多样，包含各类业态，实施城市更新面临一定的困难，需要采取多种措施推进，只有采取有效的更新模式，才可以保证项目更新既满足城市规划要求，又不损害后代人的利益。

2.更新模式。日本涩谷站采用“站城一体化”模式进行枢纽及周边地区的综合更新，将轨道交通与城市空间和居民生活相融合，可大大提高城市发展效率、提升城市活力。“站城一体化”模式以轨道交通为核心，将交通运输空间、城市公共空间和私人房产作为一个整体进行统筹规划和布局。一方面，模糊不同功能和物业权属之间的界限；另一方面，通过交通换乘这一基础开展业务，推动电子商务、休闲等各类公共服务活动的发展与创办，使交通网络空间与城市生活空间互相渗透，融为一体。通过开发“广场、斜坡路和激活沿途商业街，建设具有步行环线、人与自然和谐发展的街区，打造世界中心信息传播枢纽。为实现这一目标，提出了七项规划发展策略，结合五个更新项目进行规划并落实具体工作，实施创造“生活学习哲学”形成涩谷文化传播枢纽、通过建设便于人们行走的环形路线形成城市回廊、通过对现有资产的重新规划强化公共交通的网络节点功能、形成舒适的步行环境、历史街区更新和交通枢纽开发、提升地区应对灾情和突发事件的能力、切实保障人们的出行安全等七个方面的发展策略，确保城市更新具有实效。

3.更新成效。通过上述城市更新模式，涩谷站周边地区丰富多彩的文化生活在广场、剧院、音乐厅展现，灵活利用当地的历史文化资源，促进游客与当地人民的交流，多语言导游书积极引导境外游客参观游玩。在社区生活服务功能方面，广场和口袋公园的建设促进了人与人之间的交流，实现了理想中的生活互动和居住。住宿和生活服务设施极大地体现了城市活动的多样性，便利了游客的生活。在创意产业方面，城市更新为涩谷丰富多彩的创意活动提供实施空间，使其可以实时传播最先进的文化和信息，引导不同产业的交流，极大地促进了新兴产业的培育和发展。在国际交流方面，高端办公空间的建设为国际交流提供了便利，极大地激发了地区活力。在商业功能方面，引导新建商业链接现有商业街，沿街和下层商业空间形成充满活力的商业区，建设富有个性和时代感的商业街、概念店和展示空间，这些措施大大增强了涩谷的活力和魅力。改革交通枢纽设施布局和分区，建设初具规模的交通往来公共中心，提高铁路利用率和换乘的便利性，标志着一个城市交通枢纽更新又向前跃进了一大步。多维网络结构走廊的建立和交通枢纽的调节使得交通更加便利，将轨道交通设施的外部和内部加以整合，在枢纽地区和周边城市发展区域的网络信息节点上设置转换空间，加强枢纽地区与更大范围城市生活空间的连接与融合，使国内外游客都能充分利用该交通网络。

（二）美国纽约哈德逊广场城市更新项目

1.项目概况。纽约哈德逊广场城市更新项目于2005年启动，计划于2024年完成全部建设。哈德逊广场位于土地成本极高的纽约曼哈顿，东接中城区，西临哈德逊河，南侧原来是铁路站场，邻近纽约高线公园三期工程。这项以政府为主导、既庞大又复杂的城市发展更新项目，面临着诸多问题：第一，铁路进客流量不断攀升，交通运力亟待提升，基础设施老化，公共空间发展滞后。第二，制造部门的效率无法满足实际生产的需求，土地使用需要由低密度转变为高密度。第三，在经济衰退和金融危机背景下，政府需要寻找新的融资工具来支持这个庞大而复杂的城市更新项目。第四，哈德逊广场重建是多方博弈的一个持续的过程，在规划和决策活动中，矛盾如何协调，各利益相关者如何实现区域和城市的可持续发展，也是需要解决的问题。

2.更新模式。首先，哈德逊广场采取以公共交通为导向的发展战略，通过更新，提升该地区城市交通基础设施的运力，包括扩建与改造莫伊尼汉站和宾夕法尼亚火车站、延伸地铁7号线等，充分发挥其作为连通新泽西及周边地区的纽约门户的职能，并加强纽约大都市地区的通勤可达性，推进区域市场的经济社会发展。其次，重新设计土地建筑物和公共场所管控的“弹性”，借土地需求的转变实现环境质量的提升。规划的容积率并非一成不变，开发主体可以同时利用多种激励机制获得额外容积率，实现最大可建容积率，从而有效引导私人资本主动参与整个片区的再开发。再次，哈德逊广场采用“价值捕获融资”模式获得初期启动资金，用于地铁7号线扩建等基础设施升级工程，实现开发初期的自给自足，再通过商业收入以及出售与纽约大都会运输署铁路站场东半部相关的各种可转让开发权，获得后期收益以维持项目运营，实现持续补给的良性循环。最后，纽约市政府领导建立的哈德逊广场基础设施管理公司和哈德逊广场开发公司已成为主要的项目开发机构，与城市规划部门、纽约大都会运输部门及有关市、州机构共同参与开发。同时，公众和社区对项目的开发和财政资金进行监督并参与土地利用审议程序中的公开听证等环节，建立多方协商的开发运行机制，推动多方共赢。

3.更新成效。以公共交通为导向的城市发展战略，全面提升了该地区交通设施的运力，可发挥哈德逊广场作为纽约门户的职能，并加强了纽约大都市地区的通勤可达性，推进了区域市场的经济社会发展。纽约大都会运输署哈德逊广场重建项目在可以获得社会保障资金的前提下，迅速进行项目扩建工作，并于2015年9月实现地铁延伸段的开通运营。时代文化广场和中央车站的主要地铁节点将哈德逊广场和纽约市的地铁线路连接起来，极大地提升了区域可达性。高质量的公共交通大大地激发了哈德逊广场的活力。在2004年到2019年长达15年的持续更新过程中，规划方案几经调整，一个24小时充满活力、多功能混合使用区的设想得以初步实现。节点交通走廊规划、土地复合利用和立体开发使城市空间更加紧凑，为今后可持续发展奠定了基础。从单一的生产区、铁路站场转变为公共开放空间和环境质量得到提升的多功能区，完成了混合使用区域的转型升级。用地功能以商业模式为主，原本以住宅建筑为主的区域基本可以维持原有容积率，片区北侧与东侧以高容积率混合系统开发为主，结合开放市场空间、城市绿地，形成张弛有度的“碗状”形态。与此同时，哈德逊广场可以通过更灵活的方式使用各种渠道获取额外的容积率。通过由“刚性”到“弹性”的再规划，以及社会多元文化激励作用机制，引导相关主体积极主动参与整个片区的再开发，围绕公园绿地、开放空间设计、交通网络节点为主的纵横轴，以及疏密有致的城市经济形态，提升该地区的居住生活服务质量和环境品质。

哈德逊广场采用“价值捕获融资”的模式，获得初期启动资金，用于地铁7号线扩建工程等基础设施升级，并实现开发初期的自给自足。哈德逊广场基础设施管理公司通过创新融资方式获得收益，并将其投入地铁7号线的建设以及纽约大都会运输署铁路站场上方开发权的采购中。自2007年以来，哈德逊广场基础设施管理公司已经通过两次债券发行筹集了约30亿美元的资金。通过“自给自足”的融资管理方式，哈德逊广场再开发建设项目实现了原始资本的快速积累，并将其投入基础设施及公共文化服务设施的升级中，土地价值得到有效提升，城市功能得以优化。此外，哈德逊广场尝试采用税收增量融资，有效推进项目开发和地区发展。“自上而下”多方决策的运行机制可以推动多方共赢。

（三）中国广东广州联合交易园城市更新项目

1.项目概况。广州联合交易园位于广州市新港西路82号，占地面积约15万平方米。地块内原来有华南缝纫机有限责任公司和五羊本田（广州）分公司等8家生产技术型企业，已停产空置多时，但部分厂房建筑结构状况良好。为了进一步改变城市面貌，提高土地利用效率，改善当地居民生产生活水平，广州联合交易园区经营投资有限公司（以下简称“园区公司”）对此地进行开发、建设和运营。以旧厂房改造为主题，以大宗商品电子交易、设计研发、时尚发布、检验检测、金融服务、会展及贸易展示等六大公共服务平台，打造最先进的纺织品行业园区，打造国际顶级时装设计轻纺城。园区项目总建设投入约10亿元，一期工程（占地11万平方米）“修旧如旧”，已于2012年5月投入使用，二期工程（占地4万平方米）“建新如故”，已于2015年6月投入使用。

2.更新模式。采取“修旧如旧”、“建新如故”的模式，充分开发利用土地发展空间。把“修旧如旧”和拆平重建相结合，对原工业厂房实行改造升级，将土地使用性质由之前的工业转变商业金融业。交易园允许“三旧”改造工程项目的用地主体采取合作合资等方式，根据我国城市发展规划、经济文化产业结构布局等实施自主改造。一期根据“修旧如旧”的原则，保留建筑物和构筑物的历史价值，保留高质量、改造难度小的多层建筑和大规模的工业厂房建筑，保留工业厂房原有的外观设计元素，对内部装饰进行现代化重建。二期采用拆平重建的工作模式，拆除建筑施工质量较差的临时建筑，拆除与规划设计的定位及功能存在一定矛盾的建筑，在符合园区整体发展规划的前提下，新建满足联合交易园要求的建筑。

3.更新成效。改造完成后园区总建筑面积约30万平方米，用地容积率从1.2提高到2.24。园区新增公共空间12000平方米，新增市政设施与公共服务设施用地10000平方米，新增市政道路10000平方米，新增生态保护用地3000平方米，绿地率也由14%提高到16%。在经济效益方面，园区盘活国有存量资产，保留历史和产业遗存。商品交易模式得到创新，引导传统经济向现代经济转型。引进广州证券交易所集团总部及其下属5家交易机构，进一步提升专业市场对大型现代服务业的集聚功能。电子商务吸纳民间资本，落实了“实体经济虚拟化，虚拟经济实体化”的政策，有望带动纺织服装电子商务及其周边产业整体经济规模实现100亿元的突破。另外，充分利用老厂区遗留下来的空置厂房和建筑，重新合理规划利用，发展高端现代服务业，促进传统轻纺专业市场的转型升级，有效地提高了城市土地资源利用率，促进了经济发展和环境保护。在社会效益方面，园区集合了电子商务、产品设计研发、培训学习教育、自身成果展示平台等多项优势资源，推动了专业人才市场及商贸流通行业的升级改造，创造了社会财富，极大地带动区域经济合作的发展，对省、市经济文化实力的增长及可持续发展具有非常重要的战略意义。大宗商品电子数据交易平台及国际纺织服装电商采购活动中心将在新一轮的经济增长方式的转变中，有力地改变中小民营企业传统的管理和运作方式，推动中小企业加快科学技术产业创新，提升其资本市场应变能力，降低其安全生产经营成本，使之在新的商业环境中获得新的竞争优势。园区基础设施配套齐全，初步估计项目建成后，可容纳3000家企业入驻，从业人员将超过1万人，可极大地提高居民就业率，同时能够带动产业链上下游就业岗位超过10万个，为广大高校毕业生提供创业基地，对促进大学生就业可起到积极的作用。此外，园区以发布时尚服装为出发点，建立产业公共服务平台，通过电子商务、会展、咨询、服装CAD软件、ERP管理软件等的快速发展带动现代服务业的发展。同时，园区的改造升级可以促进我国服装制造业向现代都市型高端服装产业发展，建设“时尚、创意”广东，增强中国产业软实力，促进服装产业结构整体转型升级。

四、研究结论

通过研究上述三个城市更新的案例，特别是对比不同城市的更新模式和成效，可以发现在日本现有土地资源稀缺和城市规划严格的条件下，涩谷站采用“站城一体化”城市更新模式取得良好效果。纽约哈德逊广场城市更新项目实现多方融资，解决了城市更新面临的重要问题，同时，完备的城市更新实施组织保证了推进速度。公众和社区对项目的开发和财政资金进行监督并参与土地利用审议程序中的公开听证等环节，建立多方协商的开发运行机制，推动多方共赢。广州联合交易园城市更新项目采取的是 “修旧如旧”、“建新如故”模式，充分开发利用土地发展空间，既保护原有面貌，又实现了城市的根本性更新，新的产业链条不断拓展，产业和城市形成了良好的互动关系。三个城市更新项目的实施和运行，说明城市更新是建成区城市空间形态改善与功能改造行之有效的方法，是实现城市可持续发展的良策。通过城市更新，可以完善城市管理功能，强化城市经济活力，推进城市创新与企业发展，建立完善的社会公共信息服务配套设施，提升社区教育服务质量水平，推动城市高质量发展，同时改善城市生态环境，加强绿色建筑和生态街区建设，推进城市可持续健康发展。在城市更新的过程中，也可以同步加强历史风貌和传统文化保护，彰显人文底蕴，提升城市的文化内涵，延长城市产业链条。

五、研究展望

通过上述研究发现，关于城市更新，诸多学者在很多方面开展了卓有成效的研究，对下一步开展相关研究具有一定的借鉴意义，但还有部分问题需要进一步研究：第一，城市更新前后的对比研究。选取可测量的指标，从多角度进行更新前后的定量对比研究。对于无法测量的指标，可以借助专家咨询。第二，城市更新与城镇化率相关性的研究。城市更新受到诸如城市空间发展形态、城市人口、城市历史沿革、地方政府财政状况等多种因素的影响，其中，城镇化率是不容忽视的影响因素。研究城市更新与城镇化率的相关性，有助于进一步挖掘影响城市更新的因素，从而推动各地城市更新的有序健康发展。当然，也可以对上述因素进行单一研究或者同步研究，寻找城市更新的动力根源。第三，城市更新中的文化保护和传承。从实践来看，城市更新中确实存在“推倒一切，另起炉灶”的现象，忽视文化的保护和传承，对于具有历史意义和文化传承作用的项目进行更新时尤其需要注意。城市更新不仅是物质实体表象的改变、居民生活水准的提高，还应是文化的进一步传承，使文化和城市共生发展。第四，城市更新中弱势群体的权益保护研究。在城市更新中，利益分配是个核心问题。弱势群体由于自身特点，很容易得不到公平公正的对待。因此，有必要梳理在城市更新中有哪些类型的弱势群体、弱势群体群益受损的深层次原因、相关问题的应对之策，这也是可持续城市更新的应有之义，也符合目前国家层面精准扶贫的主流思潮。