完善土地整治投资与补贴机制研究

文/宁秀红

一、为什么土地整治要采取政府投资或补贴的形式

对于土地整治，政府投资或补贴的主要原因是土地属性公共产品且具有外部性。土地整治的对象是土地，包括田、水、路、林、村、厂，主要是集体农用地。“共有私用”决定了农村集体土地是一种准公共物品，即具有非竞争性、非排他性的特征。土地整治还具有显著的正外部性，溢出效应明显。例如：污染土地复垦对于改善周边生态环境有较强的促进作用，公共收益高于私人收益；农地对空气质量的改善有助于全人类生活。

集体所有的农地所有权、承包权、经营权三权分立，从生产经营角度看，农田具有私人物品的特性。按照目前的实际情况，建设后的道路、沟渠等同样也是“共有私用”，应进一步细分，对于农业承包地范围内的道路、沟渠，可类似国有土地上的房屋，在允许的范围内使用权归承包人所有，允许范围外收归集体。因此，要防范“公地悲剧”、建立激励机制，就要明确土地整治对象的权属，发挥相关利益主体的作用。

从产业引导的角度考虑，中国产业发展主要参照日本产业不平衡发展的路径，特别是工业体系。学界政界近些年来倡导资本下乡，可资本为什么不下乡呢？根本原因是农村农业的劳动生产率低。资本向来是逐利的，资本的流动方向是高利润率、高产出率的行业，这是经济规律。中国农业产业规模小、效率低、投入高、成本高的现象长期存在，政府干预有助于更好地转变农业经济发展方式，可助力农产品参与国际竞争。随着近些年信息化、工业化的进程的加快，政府引导产业融合，出现了农业与服务业、农业与工业融合尝试的好现象，例如互联网+农业、乡村民宿、蔬菜田间初级加工和深加工等。

二、直接投资和补贴，哪种方式好？

国内目前土地整治主要的资金投入方式分为两种：直接投资和补贴。直接投资方式可见于土地综合整治项目、高标准基本农田项目等，例如上海的土地综合整治项目规模大、涉及资金多，单个项目的政府总投资超过亿元。补贴模式可见于广西的“小块并大块”、先建后奖等模式，一般是农户先行建设小型农田水利设施，再由政府给予补贴。

究竟是哪种方式好？根据经济学的效用函数和无差异曲线，一般来说，补贴方式带来的总效用不低于直接投资。如果涉及建设项目种类多、限制多，那么补贴方式要优于直接投资。从实际运行来看，补贴能节省项目监理等直接成本、招投标等制度成本，避免寻租现象发生。对于规模小、资金少的土地整治项目，例如小型农业基础设施建设，应鼓励采用补贴方式。例如上海建设用地减量化项目，对于复垦土地，财政资金可分两步补贴，项目实施一半补贴一半，实施完成再补贴剩下的一半，充分考虑实施主体的预算约束条件。

对于大型的土地综合整治项目，考虑到其作用规模经济外部协调成本较高，建议鼓励政府投资，支持社会力量积极参与。大规模的基础设施建设具有规模经济性，政府直接投资有利于节约资金，可补足农村建设短板，同时还能协调各个利益主体，平衡各方利益。在经济衰退期或进行经济逆周期调节时，政府投资乘数明显大于补贴乘数，加强政府投资能有效增强稳经济、稳就业、补短板之效。

三、宏观经济层面，还需要什么方向的投资和补贴？

从供给生产函数来看，经济产出与资本、劳动力、技术创新三者有密切关系。目前，国内的土地整治投资面向的是自然资源，对人力资源、技术创新等方面的支持较为缺乏。农业科技在促进地方农业经济的发展中有着举足轻重的地位,投资对农业经济增长具有拉动作用,劳动力投入过多,便会出现过剩问题。

一是要加大对人力资源的培养力度。德国土地整理项目时间跨度较大，其中一个原因就在于要花时间对当地人进行教育培训。“扶贫先扶志”、“扶贫先扶智”也充分说明了人力资源的重要性。特别是中国经济经历刘易斯拐点之后，城镇化进程仍然在深化，农村劳动力工资呈现上升趋势，人力资源的需求缺乏弹性，而专业化、规模化的农业经营需要专业人才支撑。土地综合整治不仅需要在专业学科、职业人才上发力，还需要对当地农业带头人、农户等进行培训，转变其致富思路，使其选用适当的种植类型和模式，还要积极促进社会力量投资，扩大投资效应。

二是要加强对农业科技的财政扶持。技术创新日益成为生产函数的关键因子。一方面，农业基础创新不足，技术产业化难度高；另一方面，政府补贴对涉农企业R&D投入的激励效应显著。土地整治不仅可关注农业基础设施的绿色化、生态化，还可关注农业产业融合化、产业生态化。美国在二十世纪前半个世纪兴建农业基础设施、推行机械化后，把基因工程、细胞工程等尖端生物技术引入农业领域，形成了产学研一体化的农业科技服务体系。美国还将农业发展与生物能源产业相联系，创造出新的有效需求，并将资源保护项目与农作物保险补贴结合在一起，向易受侵蚀的土地和湿地提供农作物保险补贴。土地整治可以在新兴跨学科、跨领域的产学研等方面进行尝试，而将后续的农业技术推广交由农业部门完成。例如，土地整治项目中合理配置农业用地，引进新的农业生产加工技术和设备，促进现代农业发展。

三是要探索国际合作和区域合作。参考日本农业海外投资发展路径，可在“一带一路”沿线国家设立多边合作土地整治投资项目，开展自然资源保护和农业开发，促进农产品国际贸易。在长三角区域内，可仿照上海在盐城建立大丰农场的做法，支持大型企业跨地区投资土地整治项目，推进农产品种植结构升级和生产梯度转移。

四、中微观经济层面，怎样投资和补贴才有效率？

一是确立农业结构调整的方向。为防止出现低水平、重复建设的现象，投资和补贴应坚持有效率、有激励性的原则。深化农业供给侧结构性改革，根据自然禀赋，遵循比较优势原则，因地制宜地划分功能分区，确定主导优势农业产业，扶植具有动态比较优势的融合产业。

二是树立差异化的投资和补贴理念。对于不同类型的土地整治项目，由于区位、效益不同，政府支持资金也有差异，例如种植业亩均支持资金低于设施农业。要使不平衡增长与平衡增长战略相结合。根据劳动产出率和产业的联系效应，选择重点地区加大投资，以点带面，发挥带动作用。面上更加突出托底性、保障性，完善农业基础设施，加大基本公共服务供给，同时完善金融、保险、税收等与投资配套的综合政策体系。

三是引导农业企业投资。必须认识到，在城镇化中后期，中国的农业公司、家庭农场、小农生产将会并存，在超大城市或经济发达地区郊区，农业经营主体将由传统农民向现代公司转变。这种主体的转变有助于农业实现规模化、集约化、现代化。土地整治过程中的权属调整、农地流转有助于改善农户配置农地要素的灵活性，承包农户会更倾向于长期化投资。因此，要引导农业企业投资，优化国民经济核算方法、会计核算方法，将农田基础设施纳入企业固定资产，并可作为银行贷款的抵押物。

四是建立风险共担的资金共同投入机制。农田使用人，包括农业企业、家庭农场、承包个人等，作为最终受益人，若游离在投资或融资体系之外，易造成道德风险，即对农业基础设施不爱惜、不爱护。

五是在产业组织引导上支持农业纵向一体化发展，打通上下游通道。“农村真穷，农民真苦”的背后是农产品积压、价值低，缺乏流通渠道。李子柒淘宝村红遍全网的背后是流动渠道的打开，这为研究提供了一新思路，土地整治后的农业可以提供新的产品和服务，在产销对接上发力，既支持企业集团纵向一体化，也鼓励种植、生产、包装、经营、销售等各环节模块化，向研发、流通、贸易等流域延伸，中小企业可配合大型农业龙头企业做大做强。

五、如何加强对自然资源的投资或补贴

一是加大对山、水、林、田、湖、草的有效利用与保护。资源的保护是资产利用的前提，应充分利用各种奖补政策保护自然资源，如退耕还草、退耕还湖等；加快耕地保护与质量提升，加大生态修复力度，加大生态补偿力度。

二是加大生态补偿激励。法国政府实施强制性休耕制度并给予休耕损失补贴，鼓励农场主创办多功能农业。我国应注重对亲资源环境生产方式的补贴激励，建立并完善省级及以下层面的横向生态补偿机制。

三是建设绿色农业基础设施。俄罗斯政府提供用于农场建造和改善土地灌溉的补助金。研究认为，绿色农业基础设施范围不能仅仅局限于传统的道路、沟渠等，还应拓展到高新技术领域的农业设施、设备和信息系统。

四是建设市民农园。市民可在城市中利用公共用地等共同种植蔬菜等食用植物，这些市民农园兼具公园的性质，植物多样性丰富。美国共有约18万个市民农园，平均面积为1788平方米,小的仅为100平方米，倡导有机种植，可让人亲近自然，具有休闲保健功能，可提升社区睦邻质量。上海已出现创智农园，与市民农园的属性较为相似。可利用具有区位优势的城乡集体土地或者城镇社区中的公共土地建设市民农园。

综合来看，不同的发展导向、目标、选择基准给土地整治带来的经济效益具有明显差异。是采取财政补贴还是直接投资，应因时因地、结合实际情况进行衡量，不能一概而论。