关于地方立法听证中存在的问题及其对策建议

王腊生

在当代法治化程度发达的国家，以听取意见、收集信息为核心的立法听证制度，在立法机关的法案制定过程中发挥着重要的作用。上世纪九十年代以来，我国首先在行政执法和行政决策中引入听证制度。2000 年3 月，全国人大通过的立法法规定了立法听证，听证制度正式进入立法领域。2015 年修改立法法对立法听证制度作了完善。本文仅就地方立法听证中存在的共性问题及其对策建议谈点个人粗浅的想法。

地方立法听证中存在的主要问题

二十多年来，全国各地在立法听证方面进行了积极探索，做了大量工作，积累了一定的经验，取得了较好的成效。但从总体上看，立法听证还处于工作探索、制度构建的阶段，还没有发挥应有的效用，需要不断加以总结提高。从我省实践出发，结合其他省市情况，我们认为，地方立法听证中存在以下几个方面的主要问题。

（一）立法听证的普及化程度不够高

在西方国家议会立法中，听证虽然不是一个必经程序，但也是一个基本程序，未经委员会听证就制定法案的情况是例外。比较而言，显然我国现在的立法听证的数量很少，没有普及。据有关方面统计，从2000 年立法法颁布到2015 年底，我国省一级的人大常委会举行的地方立法听证只有150 多件。就我省而言，到今年1 月底现行有效的省地方性法规264 件，举行听证的也只有5 件；现行有效的设区的市地方性法规410 件，五年来，举行立法听证的也只有18 件，其中有5 个市还没有举行过立法听证。特别是近些年来，立法听证数量在全国各地明显呈下降趋势，有的省、市几乎未开展立法听证活动。立法听证数量少的原因主要在于：一是法律依据上的薄弱化。立法法和地方上的立法条例虽然规定听证会是立法过程中听取意见的一种形式，但约束性不强，特别是立法法修改前不是作为必经程序，是可以举行，也可以不举行，造成听证存在较大的随意性。二是性质定位上的政治化。过分追求听证的形象意义，偏重政治宣传，注重新闻报道，形式意义大于实质意义。三是操作程序上的复杂化。不少地方在立法听证实践中，规格层次高，规模数量大，组织程序繁，成本投入多，搞得大而热闹，好像一个“节日”。上述几种原因，直接的后果就是立法听证的普及化程度比较低。

（二）听证陈述人的遴选机制不够科学

科学、合理地选择听证陈述人，是举行好立法听证会的关键所在。目前，在听证陈述人遴选机制上不够科学、合理，陈述人的产生具有较大随意性，代表性不够，甚至存在无法遴选产生陈述人的情况。首先，利益表达声音往往失衡。一些实力强大的利益群体想方设法参加听证会，尽可能多地表达自身声音。而一些分散的个体如公民，特别是农民、工人等弱势群体，由于自身能力的限制不能有效行使参与权，无法表达自己的意见，显得没有声音或者声音很弱小。立法听证要求立法者当面听取涉案各方的意见，如果有一方利益表达不足或者根本没有参与表达，在此基础上作出的立法决策往往不能充分保护各方利益。其次，代表产生存在一定的随意性。由于陈述人是听证会组织者单方决定的，且名额是事先确定好的，为了减少法规通过的阻碍，避免产生不必要的社会影响，听证会组织者可能更加希望选择那些能够预见乃至掌握其发言内容和方式的陈述人，甚至不能完全排除某些与制定法规草案密切相关的政府部门参与到立法听证会的报名工作中来，诱导甚至指派相关人员参加立法听证会的可能。第三，遴选代表无法产生。目前，在有的地方已经发生没有人或者极少数人报名参加立法听证会，立法听证会最后被迫取消的情况，造成了极为不好的社会影响。

（三）听证相关人权利义务规定不够明确

立法听证的相关人主要包括听证人（主要指听证组织者和主持人）和听证陈述人，合理界定二者在听证过程中的权利与义务，能够保证立法听证的质量和效果。从目前各地的立法听证规则来看，对听证人和听证陈述人的权利与义务的规定较不明确，多数立法听证规则对听证人和听证陈述人的权利与义务没有制定专门条款，或只是零散地分散在各条款之中，这将有可能在立法听证实践中造成一定的操作困难，不利于立法听证会的顺利开展，从而难以保证其实际成效。尤其是在听证陈述人的权利保障方面，如信息知情权，地方人大听证规则中较少作出明确而具体的规定；少数涉及陈述人的质询、辩论、解答、时间运用等方面的规定和运用，也具有较大的随意性和听证人的主观控制性。

（四）立法听证过程中质辩气氛不够浓烈

质辩是听证制度的重心，它是听证参加人能够表明自己证据与观点的有效途径，也是立法机关借以查明事实问题和法律问题的重要途径。听证陈述人有权利表明自己的观点，还要陈述依据和理由并且通过质问驳斥对方主张，这样才能获得大量的资料和信息，发现一些深层次的问题。在实践中，各地也大都规定了陈述人可以在主持人的主持下，就主要争议事项进行辩论，但不少地方的立法听证会上，很少进行质问和辩论，一般都是按顺序正面陈述意见为主，不同观点的碰撞不多，辩论不够深入，矛盾暴露得不够充分，事实查明得不够彻底。究其原因，一是可能选择立法听证事项争议性不强，关注度不高；二是可能遴选的陈述人准备不充分，辩论意识和能力不高；三是听证主持人一般偏重于维护秩序，希望听证顺利进行，不愿发生争辩的情况。此外，在立法听证会中，很少有听证人逐一询问问题，在我省的5 次立法听证会中只有10 次询问，立法听证人成了主要的聆听者。当然，我们不可能也不需要立法听证会像法庭审理案件那样质疑、辩论，但针对争议问题进行必要的质辩还是十分必要的。

（五）立法听证的效用不够显著

地方人大的立法听证实践一般都偏重于其民主性功能，较为强调听证操作的公开透明、公正合理，而对于听证会的执行性功能，即对立法听证结果的后续处理和实际应用则往往较为忽视，未能充分体现和保证立法听证活动对于增强公共决策现实功效的促进作用。应当说，允许媒体报道、公开立法听证会会议记录都是促进立法更加公开、透明的有效途径，但这是工作的一个方面，另一方面听证要能产生实实在在的效用。从目前的实践来看，尽管有些立法听证起到了较好的效果，但有些立法听证发挥实效的情况却不尽如人意。很多地方听证意见采纳与否取决于立法工作人员，甚至在听证前已决定于胸，听证是走程序；有的地方“听而不证”，对听证会上的重要意见不分析研究，没有采纳的，不向听证陈述人反馈，也不向常委会作出说明，听证流于形式。立法听证会结束后，听证陈述人和社会公众难以通过有效途径知悉听证会上陈述的意见和建议有无采纳，如果未采纳，是否有足够正当的理由，这大大影响了立法听证的实际效果和社会公众对地方立法的满意程度，损害了立法的质量和权威。

完善地方立法听证制度的对策建议

针对上述地方立法听证中存在的不足和问题，应当首先需要突出立法听证的功能作用，将立法听证作为实现民主立法的基本途径；同时，要进一步健全规则，完善制度，实现立法听证的规范性、法制化。我们的具体建议和想法是：

（一）纠正认识偏差，准确把握立法听证功能定位

近些年来，不重视立法听证的一个根本性的原因是认识混淆问题，这就是：立法听证与座谈会、论证会差不多，召开立法座谈会就可以了，能够达到同样的目的和效果。立法听证与立法座谈会都是听取意见的方式，但两者要求明显不同。立法听证会是法案起草单位（审查修改单位）主持，由代表不同利益的双方或者各方参加，对法案内容的必要性、合理性、可行性等进行辩论，起草单位（审查修改单位）根据辩论结果，确定法案内容。目前召开的立法座谈会大都是听取政府有关部门的意见，而立法听证主要是听取管理相对人、利益相关方的意见，更具代表性；立法座谈会一般不公开进行，而立法听证会则向社会公开，更具透明性；立法座谈会征求意见内容比较广泛，而立法听证主要围绕听证议题进行，更具针对性；立法座谈会以陈述意见为主，而立法听证不仅要陈述意见还要相互质证，更具辩论性；立法座谈会很少形成书面意见，而立法听证则要形成听证报告，并要说明意见采纳情况，更具有实效性。总之，立法听证较之立法座谈会更具有立法民主性，更能充分反映利益相关方的诉求，是民主立法的重要形式。习近平总书记反复强调，要推进科学立法、民主立法，提高立法质量和效率，我们必须准确把握立法听证的功能定位，充分彰显立法听证在民主立法中的重要作用。

（二）建立法定启动途径，做到立法听证活动常态化

解决目前普遍存在的立法听证数量少、普及程度低的有效途径，是建立健全立法听证的法定启动机制。虽然修改后的立法法及各省市立法条例都要求进行立法听证，但对立法听证具体事项规定都比较原则。根据立法听证的性质、功能，我们认为，下列事项应当举行听证：一是涉及公民权利义务，社会普遍关注的；二是涉及不同利益群体，且有明显利益冲突的；三是涉及的情况、问题复杂，需要进一步搜集重要信息的；四是有关方面对有关制度安排存在重大争议的。当然，关于国家机关内部管理的事项、通过科技手段解决的事项，以及应当予以保密或为了公共利益必须迅速行动的事项，则不需要进行听证。同时，要简化听证机构层次，扩大发起主体。外国目前的立法听证，一般由议会委员会组织举行。而在我国的地方立法听证中听证机构的层次比较多，包括常委会、主任会议、专门委员会、工作机构等。我们认为，人大立法听证宜由专门委员会、工作机构举行，这样比较方便、灵活，有利于工作开展。从发起主体来看，还应当规定本级人大代表15 人以上联名、本级人大常委会委员5 人以上联名要求听证的，以及本地区一定数量公民提出听证建议的，就应当举行听证。为了做到听证活动经常化，除了建立法定启动机制外，还需要简化决定环节，增强听证过程的便利性。从我省实践看，举行立法听证由委员会决定，报常委会领导同意即可。在确定听证后，听证过程要简捷、便利，听证人数不一定多，也不要给听证参加人设定太多的义务和约束，只要有代表性、真实性即可。听证时间可长可短，视内容复杂程度而定，有的事项可以多次听证，从而实现听证活动的小型化、简易化。还需要指出的是，随着信息技术的发展，听证可以线上进行，有的地方已开始进行网上听证，对听证常态化开展开辟了新的途径和方式。

（三）健全遴选工作机制，保证听证陈述人的代表性

立法是对各种利益关系的分配、界定和协调。立法听证要使所有的代表不同利益的合理的观点都将被提出来。听证陈述人的确定要体现公开、公正的原则，保证听证陈述人具有充分的代表性。遴选的代表要有普遍性，尽量覆盖立法行为所影响到的所有利益群体；要有均衡性，听证代表应由各个层次的人员组成；要有交涉性，直接对立的利益集团基本形成均势。因此，在听证陈述人遴选机制上应当完善以下三种制度：一是推荐制度。在厘清立法涉及的利益群体的基础上，充分发挥社会团体、行业组织和社会中介机构的作用，从中选择或者推荐相关利益群体的听证陈述人。二是公开报名遴选制度。这是目前各地普遍采取的办法。对于公民个人以采取自愿报名的办法为主，但为了克服分散性、代表性不强的不足，可以采取由持相同或者相近观点的报名人员相互推荐产生代表集中陈述意见的办法，增强其发言的代表性。三是邀请制度。如法案内容涉及某一利益群体，但该利益群体又没有代表报名，则应当邀请其参加。专家既可以邀请参加，也可以报名参加。政府部门可以列会作出说明，但不能作为听证陈述人邀请其参加。在听证陈述人遴选机制上，特别要注意弱势群体的利益诉求，吸收他们的代表作为陈述人参加听证会，使其意见能在听证会上得到体现。可以确立比例代表制、地区代表制、职业代表制与部门代表制相结合的代表产生方法，使立法听证机构能够获取更公正、客观的资料和信息。可以推行“正反比例制”，平衡不同意见持有者的参加人数，这样可以防止强势利益集团操纵听证会，充分听取各方利益诉求。

（四）明确界定权利与义务，保障听证相关人有效参加听证活动

听证相关人具体包括听证组织者、听证人、听证陈述人、听证旁听人等。立法听证规则应当明确界定立法听证相关人的权利与义务，使其更加有效地参加立法听证活动。首先，要进一步明确听证组织者公开听证事项的背景情况，保障听证各方充分的知情权。除了公开发布法规草案、听证会公告外，还需对与听证事项有关的必要背景资料作充分的介绍，所包含的信息应当足以使公众判断听证事项是否会对其产生影响。其次，要尽可能赋予听证陈述人、旁听人更多的权利。要允许其充分发表自己的意见，陈述自己的主张；对不同的意见可以进行反驳。听证陈述人要能够代表自己的利益群体发表观点，其观点、主张要有相应的事实依据和理由。对听证陈述人、旁听人的意见要一视同仁、均衡对待。第三，要适当体现“反对意见优先发言、重点对待”的原则。在立法听证过程中，尤其是在持反对意见者居于少数弱势的情况下，应当给予持反对意见者优先发言权，并慎重对待其意见，以合理保障少数群体或弱势群体的合法权益。

（五）完善质辩程序，保证听证各方意见陈述的充分性

针对听证过程中质辩气氛比较平淡的状况，可以通过以下途径予以改进。在立法听证事项选择方面，要明确具体，针对性和目的性都很强，容易引发不同利益群体之间的争论。在听证会准备阶段就要准确具体提炼出需要听证的事项，并且列举不同的观点。这样，陈述人就能抓住要害，直截了当地发表意见。在陈述人人员结构方面，要选择意见准备比较充分、观点鲜明准确的参加人，并且不同意见者人数基本相当，这样才能形成意见交锋。同时，还要选择弱势群体代表，使他们的意见表达也能在听证会上得到体现。在程序设置方面，一般宜逐个问题进行听证，一个问题结束后再进行下一个问题。先由提案人或听证会组织者说明听证事项的内容及其相关背景资料等，再由听证陈述人对立法理由及法案具体规定等提出自己的观点，并提供证据。陈述由支持方、反对方交替进行。为了弄清事实全部真相，陈述人之间可以进行质证。另外，陈述人表达完意见后，听证人应当发问，了解相关问题。外国议会立法听证过程中委员询问证人遵循“5 分钟规则”，每个委员都有机会发问。我们的立法听证中往往缺少这个环节，需要加以改进。

（六）健全处理反馈机制，充分发挥立法听证的实效性

立法听证的效果通常体现在听证报告的使用上。目前，对待立法听证报告的作用有三种观点或做法：一是立法听证报告印发常委会会议，供委员审议时参考。这是大多数地方的做法，我省也是这样做的；二是立法听证报告为立法决策的重要依据，并建立立法机关的反馈机制；三是立法听证报告为立法决策的唯一来源，未在听证会出现的材料不能作为立法的内容。我们认为，第一种观点和做法，使听证的效力缺乏必要的约束，容易产生“听而不证”，使听证流于形式，这也是我们所指出的目前听证中存在的主要问题之一。第三种观点是借鉴外国行政决策中的“案卷排他性原则”而得出的结论。这种观点不符合我国人大立法的性质。因为在我国只有人大及其常委会才有最终的审议决定权，听证陈述人的意见不能等同于人大代表的立法意见。立法听证只是代议制民主的补充，不能代替或者超越代议制民主。比较而言，我们认为第二种观点更具有可行性。将立法听证报告作为立法决策的重要依据，一方面克服了仅作为参考的“软性”缺点；另一方面，也防止了作为唯一依据的绝对化倾向。同时，将听证报告效力的发挥置于公众监督之下，如果重要的合理的意见没有采纳就会受到公众的质疑。在采纳第二种观点并付诸实施时，我们认为还需要完善以下几点：首先，立法决策需要在平衡各种利益和因素后才能作出，有的还需要科学的事实根据，对特别重大的听证事项，除根据听证会意见外，还要结合论证会、座谈会的意见，以及调查研究的结论作出科学的立法决策，做到立法的民主性和科学性相统一。其次，对听证会上获取的公众意见特别是反对意见要认真研究，合理的予以采纳；不论采纳与否，都要向常委会作出说明，并向陈述人给予书面答复。第三，将听证报告和意见吸收采纳情况（审议结果报告）通过媒体向社会公开，扩大社会知情范围，从而最终达到提高立法听证的实效和提高立法质量的目的。

自2000年以来，立法听证制度已实施了20多个年头。二十多年来，各地方在立法听证活动中做了大量的工作，但也存在一些急需加以解决的不足和问题。建议全国人大常委会法工委在充分调查研究论证的基础上，总结经验，完善措施，制定全国统一的立法听证规则，逐步实现立法听证的常态化、制度化，充分发挥立法听证的功能效用，切实提高立法质量。