浅论我国民事公益诉讼救济范围的扩大<br/>——基于200份裁判文书的思考

浅论我国民事公益诉讼救济范围的扩大
——基于200份裁判文书的思考

2021-02-24姜雪莹

安徽行政学院学报 2021年1期

姜雪莹

（安徽大学法学院，安徽合肥 230039）

2017年6月，全国人大常委会通过了修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，标志着检察机关提起公益诉讼制度在我国正式建立。从前期的试点到三年来的全面实施，我国的民事公益诉讼工作无论是在办案数量还是办案质量上都有了显著提升，社会各界对民事公益诉讼的期待也与日俱增。但作为一项仍处在发展当中的制度，现实的困难和问题依旧存在，诸如民事公益诉讼的原告资格、程序和模式等问题早有学者进行过深入研究。本文拟聚焦于我国民事公益诉讼救济客体范围，从实证研究和法理探究两方面探讨救济客体扩大的必要性和具体途径，以期对司法实践提供些许帮助。

一、我国民事公益诉讼的救济客体

（一）司法层面民事公益诉讼救济客体现状

作为2017年民事诉讼法修改的重大举措，民事公益诉讼制度经过试点和实施不断完善，相关案件数量亦增至每年近千件。但整体来看，公益诉讼案件的占比仍然较低，致使其保护公共利益的立法目的未能得到有效实现。为了解我国民事公益诉讼司法实务的真实情况，笔者通过无讼案例网收集2017年至今民事公益诉讼已决裁判文书200份，样本涉及2017、2018、2019、2020年的已决案件，案件范围涉及29个省、自治区、直辖市，样本总量约占民事公益诉讼案件总数的30%，在时间、空间及数量上均具有一定的代表性，能够一定程度反映我国民事公益诉讼的真实司法现状（1）。

在这200份裁判文书中，26例案件法院否定其公益诉讼性质并按普通民事私益诉讼案件审理，其余174份判决书中的案由及裁判结果梳理见表1。

表1 案由、起诉主体及裁判结果梳理

从案由来看，在174份公益诉讼判决书中，以环境污染责任纠纷为案由的案件共131件，占总数的75.3%；以食药领域侵犯消费者权益为案由的案件共32件，占总数的18.4%；以其他领域侵犯消费者合法权益为案由的案件共计6件，占总数的3.4%；以侵犯肖像权为案由的案件共计2件，占1.1%；以侵犯名誉权、铁路旅客运输合同纠纷及排除妨害为案由的案件各1件，各占0.6%。可见当前民事公益诉讼的案由基本集中在环境污染、食药安全两大领域，其他领域的案件出现具有高度偶然性。而从裁判结果来看，原告胜诉的案件为160件，胜诉率为92.0%，而由检察机关起诉或支持起诉的案件胜诉率更是高达94.8%。

随后笔者以“公益诉讼”“民事案件”“裁定”“驳回起诉/不予受理”为关键词进行检索共计得到55份裁决书（其中裁定驳回起诉案件数为19件、裁定不予受理案件数为36件）。涉及的案件类型如下：环境污染纠纷、食品药品安全纠纷、相邻关系纠纷、农村集体财产纠纷、人格权侵权纠纷、反垄断和反不正当竞争纠纷。法院裁定驳回起诉或不予受理的理由主要分为“原告不具有起诉主体资格”以及“不属于法定受案范围”。相关主体对公益诉讼救济客体范围认识过于狭窄导致最终进入民事公益诉讼程序的案件类型有限，公益诉讼难以发挥其最大的社会价值。

通过对上述检索所得结果进行分析不难发现，当前的司法现状是公益诉讼的诉讼标的绝大多数集中于环境污染和食药安全，但除此之外，损害公共利益的情况亦比比皆是，仍有较大数量侵犯公共利益的案件没有按照公益诉讼的模式进行审理导致了公共利益受损。

（二）规范层面民事公益诉讼救济客体范围

我国《民事诉讼法》第五十五条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为……人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为……可以向人民法院提起诉讼”。根据该法条，我国能够进入民事公益诉讼视野的包括环境污染、生态环境和资源保护、消费者权益保护、食药安全领域。在对公共利益的具体表现形式进行列举时，作为最后的兜底性条款，该法条使用了一个“等”字，而对该“等”字的理解是不容忽视的，也是司法实践中不可回避的问题。在我国学界，对于法条中出现“等”字的理解分为两种，即“等外等”和“等内等”。以该法条为例，“等内等”是指除上述列举出的案件类型外不应存在有其他公益诉讼的类型，而“等外等”则是指除上述规定的公益诉讼案件类型外还可以得到一定程度的扩展。

当前我国的司法实践在适用《民事诉讼法》第五十五条时并没有将受案范围严格限定为法条列举出的类型，而是依照公共利益的具体内涵进行了一定程度的“等外等”扩展。由于我国公益诉讼目前尚处于探索阶段，现行法律或司法解释不能概括所有公益诉讼类型；同时，因为“公益”概念不确定性，人们对“公益”的不同理解直接影响了公益诉讼的范围。然而，这些“等外等”案件所占的极低比例表明我国司法实践对公益诉讼救济客体的理解仍然会受到条文具体列举的限制，因此，我国民事公益诉讼救济客体亟须扩大以期对公共利益进行更充分的保护。此外，公益诉讼的高胜诉率证明其确属维护公共利益的强有力手段，结合我国公益诉讼的立法目的，该类案件的救济客体也应当进行一定程度的拓展。

二、我国民事公益诉讼中的“公共利益”及相关概念

一项诉讼制度的发展和完善，必须遵循其法理逻辑，公益诉讼制度建设也是如此。拓展公益诉讼的受案范围，必须有科学合理的依据，在此，应当厘清民事公益诉讼中“公共利益”的内涵以及与之相关的几个概念。

（一）公益与私益

从抽象概念上说，公益和私益属对立关系，在具体案件上往往不容混淆。然而，根据德国公法学家莱斯纳的观点，在现代信息化社会，社会生活现象瞬息万变，没有绝对的公益，公益和私益并不是完全相异的两个概念，而是对立与平行的统一。公益是多个个体私益的结合，不能绝对地排除私益［1］。我国的公益诉讼与私人利益诉讼既有相似之处，也有不同之处：相同的是二者都要判断被告是否侵犯了利益，区别是法律关系不同，比如，公益诉讼原告是法律特别授权的机关或单位。随着社会的发展，人身关系和财产关系也日趋复杂化，越来越多的民事纠纷从公民的私益纠纷上升到社会公益纠纷，因此，公益诉讼与私益诉讼是一种并行的关系。

在我国，学界对于公共利益内涵进行界定的代表性观点主要有：第一，个人利益总和说。认为公共利益是每位社会成员独立利益的总和，它并非超越了个人利益之外的特殊利益［2］，王利明教授在界定公共利益时强调，公共利益是不特定多数人的共享利益［3］。第二，共同利益说。视公共利益为一种全民共有的利益［4］。第三，抽象秩序说。认为公共利益仅仅是一种抽象的秩序［5］。可以说，不结合具体案件就想给公共利益下一个清晰的定义难以做到。

德国学者纽曼将公共利益分为主观公共利益和客观公共利益。主观公共利益是基于文化关系的非特定多数成员所涉及的利益，而符合国家社会的重要目标的则是客观公共利益［6］。例如，安徽省六安市金安区人民检察院诉邵太祥侵犯肖像权案。此案中，邵太祥百货经营部销售人民币图样的冥币，不仅违反了中国人民银行法、人民币管理条例，损害了人民币作为国家法定货币的严肃性，有损人民币作为国家名片的形象，而且在冥币上使用党和国家领导人的形象，严重损害了党和国家领导人的形象。判决书中所提及的公共利益就是纽曼所指的客观的公共利益。

（二）公共利益和公序良俗

在罗马法中，所谓公共秩序、国家安全，即公民的根本利益；善良风俗则是指公民的一般道德规范，其含义广泛，也并非一成不变，而是随着时间的变化、社会的发展而不断变化。

我国《民法通则》第五十五条规定：“民事法律行为应当具备下列条件：……（三）不违反法律或者社会公共利益。”2021年1月1日起生效的《中华人民共和国民法典》第一百四十三条规定：“具备下列条件的民事法律行为有效：……（三）……不违背公序良俗。”由此我们不难发现，虽然《民法通则》第五十五条是《民法典》第一百四十三条的源头，但这两个法条却分别使用了“社会公共利益”和“公序良俗”，那我们是否可以因此得出，公序良俗就是公共利益呢？其实对于这个问题，学界早有讨论。有学者认为，“公序良俗”和“公共利益”的意思实际上是相同的，而所谓的社会公共利益，则是公共利益的具体体现［7］。也有学者提出了相反的意见，认为社会公共利益并不等同于公序良俗，“社会公德”与“善良风俗”相当，而“公共秩序”则与“社会经济秩序”相当。即使社会公共利益的内涵在某些场合下与公序良俗的内涵存在交叉，但二者仍然是不同的概念。我国立法者更无意用“公序良俗”来替代“社会公共利益”，在梁慧星和王利明两位学者起草的民法典建议稿中，也保留两者并用的提法［8］。

诚然，公序良俗和公共利益在内涵和外延上都存在一些差异，从公益诉讼的立法目的出发，为合理扩大我国民事公益诉讼救济客体的范围，将二者一并纳入公益诉讼的受案范围应当是十分可取的。

（三）社会公共利益和国家利益

国家利益的本质是满足国家生存发展的基本需要，主要是满足统治阶级政治利益的需要。在我国现行法律中，有数十部法律的法律条文同时出现“国家利益”和“社会公共利益”，因此在我国的法律体系中，“国家利益”与“社会公共利益”的概念应当是并列的，它们都是“公共利益”的种概念，也就是说它们都包含在“公共利益”之中。

三、我国民事公益诉讼救济客体扩大的依据

（一）理论依据

学界对于公益诉讼的内涵尚无通说。但是基于其诉讼目的，以及公共性、预防性、主体特殊性等区别于传统诉讼模式的显著特征，人们通常说它是具有起诉资格的主体为了维护公共利益所提起的具有公益性质的诉讼活动。

公益诉讼的立法目的，我们可以通过“公地悲剧”这一著名经济学实验简单阐明：实验者将一块草地分割为数块大小相同的私人部分和一款公共部分，私人部分由数名牧民各自管理、盈亏自负，公共部分则共同管理、共享收益。一年后，实验者再次来到这片草地查看各个地块使用情况，却发现，被分给每位牧羊人的部分都被管理得有条不紊，唯独中间那块公共部分，因为缺乏统一的管理而被过度地利用、寸草不生。这个简单实验所传达出的信息在于：社会中的每个人都是理性而自私的经济人，缺乏有效管理的公共利益难免遭受侵害，其后果将波及每个社会个体。就我国现实而言，环境保护、国有资产管理、食药安全等领域出现的大量“公地悲剧”，这其中固然有经济发展的必然代价、职能部门不作为等法外因素，但将之纳入法治轨道上来，并通过诉讼方式解决无疑是最科学有效的，公益诉讼制度由此诞生。

作为我国宪法规定的公诉机关和法律监督机关，各级检察机关同时又被民事诉讼法赋予了公益诉讼的起诉主体资格。若将《民事诉讼法》第五十五条的“等”字理解为“等内等”，将公益诉讼的客体限定在法条明确规定的几个领域内，则不仅与当下社会所面临的诸多风险以及我国复杂的国情不相适应，更无法让行使法律监督权的检察机关充分发挥保护公共利益的职能。反观部分域外国家有关公益诉讼的制度建设，如美国的民事诉讼制度中就赋予了检查机构就侵害联邦利益、涉及证券欺诈和税收等案件类型提起民事诉讼的权力。公益诉讼的救济客体，其内涵较为开放但外延却无确定性，这与我国民事公益诉讼这一项具体制度的明确性要求相违背。故而，适当扩大我国公益诉讼救济客体的范围，并对该客体进行具体界定，从而使得更多的社会公共利益被纳入该制度的保护范围，正是公益诉讼制度立法的客观要求。

（二）现实需要

《民事诉讼法》2012年修改之前，我国并没有法律明文规定检察机关提起公益诉讼的相关内容，但实践中已有一定数量由检察院所提起的有关环境污染和国有资产流失等方面的诉讼案件，并取得了良好的社会效果。检察机关提起民事公益诉讼被全国人大常委会纳入了2012年《民事诉讼法》的修改范围，此时明确规定的公益诉讼受案范围为“环境污染”和“侵害消费者权益”。随着社会的发展和时代的进步，公众对于利用公益诉讼来保护自身权益的诉求日益增长，而立法也对民生诉求做出了回应：与2012年相比，2017年《民事诉讼法》中增加了“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”作为公益诉讼的救济客体。

2019年10月28日至10月31日召开的党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，该决定第四条提出“拓展公益诉讼案件范围……完善公共法律服务体系”，表明了我党对公益诉讼制度建设的重视，也说明了我国民事公益诉讼救济客体的扩大是大势所趋、民心所向。

民事公益诉讼制度在我国“从无到有”，该制度的救济范围“从一到多”，是充分高效运用司法资源的体现。只有适度扩大民事公益诉讼制度的救济客体，才能使公益诉讼制度更好地服务社会大众，让司法资源得到最大程度的利用。

四、我国民事公益诉讼救济客体的拓展路径

（一）正面列举

1.拓展公共利益种类

在我国民商法体系中，很多条文均出现过“公共利益”或相近的概念。虽然公共利益的种类很难甚至根本无法穷尽，但是按照体系解释，仍然可以将其进行一定程度的扩展。如《中华人民共和国信托法》第六十条规定：“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：（一）救济贫困……（七）发展其他社会公益事业。”就可以将列举的全部事项纳入公益诉讼的救济客体中。

公共利益是一个动态的概念。不同的历史时期对公共利益的评价都有不同的标准，而公益诉讼涉及的具体案件都有其特定的历史背景。适时扩大公共利益范围，就是不能用一成不变的标准和静止的眼光去看待公共利益，而应当用新的发展观加以判断，以更广阔的视野来理解公共利益。例如北京旭脑科技有限公司和成都世纪安盛信息技术有限公司技术服务合同纠纷案（2）。一审法院认定，该协议是根据当事人双方的真实意思表示确定的。二审法院认为，公民在互联网上享有言论自由是宪法赋予的传统言论自由权在信息时代的体现，而该协议中的服务内容侵犯了公民的这一权利，不利于公民权利和监督的实现，损害了公共利益。它应该是无效的条款。案件审理后，二审法院将“收取报酬并删除帖子”认定为危害公共利益的行为。这不仅符合当今科学技术的发展状况，也扩大了公益的范围。未来，随着社会的发展，将有更多侵害公共利益的新型案件出现，因此，毋庸置疑，公共利益的救济客体将随着社会的发展不断扩大。

2.遵循比例原则

公益诉讼的高胜诉率证明其确属维护公共利益的强有力手段，但我们也不应当因此滥用，否则极易造成司法负累。因此，遵循比例原则在一定程度上限制救济客体的无度扩大是极为必要的。

比例原则的基本含义为公权力在行使自由裁量权时应当在全面衡量利益的基础上选择对相对人最小侵害的方式进行并不能超过必要限度。在抽象意义上，用“等外等”来解释法条中的“等”字，而非严格限定公益诉讼的救济客体，使得检察机关在认定某项利益是否属于公共利益上获得了极大的自由裁量权，因此，应当对检察机关的此项权利进行一定程度的限制。由于检察机关作为公益诉讼的起诉主体具有特殊性，在提起公益诉讼时应当遵循穷尽其他救济手段原则。具体而言，当发生了损害公共利益的行为时，较为经济的选择是让有权力的行政机关及社会团体先行处理，如果前述机关处理完毕后，公共利益还在继续被损害，此时再由检察机关提起民事公益诉讼来进行救济。

（二）反向排除

1.仅人数众多的普通共同诉讼案件

通常所说的公共利益，实际包括“纯公共利益”和“集体公共利益”。“纯公共利益”指的是超越个人属性的非特定主体，为了谋求生存和发展所需要的各种资源。“集体公共利益”则是指最终能够确定具体数量的个体，基于相同或相似的民事法律行为在相同或相似的和相关的法律权利和义务关系中，享受相同或相似的个人利益。

根据立法目的，我国民事公益诉讼的救济客体并不应当包含上述所称的“集体性公益”，集体性公益受侵害的数个民事主体可通过普通共同诉讼维护自身合法权益。虽然在多数情况下涉及多个利益相关者，但由于权利主体数量是具体的，因此并不符合公益的本质。在这种情况下，当利益受到损害时，利益主体可以通过传统的私人利益诉讼，包括代表诉讼，以利害关系人的身份提起共同诉讼，寻求利益保护，无须搭乘公益诉讼的便车。拿众所周知的三鹿奶粉案来说，合法权益受到有毒奶粉侵害的消费者数量众多，但由于具体的受害者是特定的，因此单就提起损害赔偿这一项诉讼请求来说，依靠代表人诉讼足以解决。当然，三鹿奶粉案件中，针对其制造和销售有毒奶粉将会损害不特定的多数主体，即损害社会公共利益所提起的要求其停止继续生产并撤回、销毁已上架产品的诉讼请求则当属于公益诉讼的受案范围。

2.属公益性质但缺乏诉的利益的案件

既然我国民事公益诉讼保护的唯一法益为社会公共利益，那么判定一案件是否应当进入民事公益诉讼程序的唯一标准就是是否侵害了社会公共利益。即民事公益诉讼除具有公益性之外还应当具有侵害行为和结果，亦即诉的利益，指的是法院依照相关法律对民事主体提起的民事诉讼须有进行审判的必要性和可行性。在司法实务中法院通常认定以下五种情形的案件不具有诉的利益：第一，无效率的权利保护案件，原告可以自主选择保护自身权利的最优途径；第二，无用的权利保护案件，即使原告起诉亦不能改善其法律地位，保护其合法权益；第三，滥用诉权的案件，即原告起诉不以保护自己的权利反以损害他人为目的；第四，丧失诉权的案件，原告因违背诚实信用原则而延迟申请的复议或诉讼；第五，放弃权利保护的案件，原告单方向法院表示或原被告双方以法律行为达成放弃相关权利的合意。

民事公益诉讼中的确认之诉在利益审查中应当引起法院的特别注意。只有法律关系或权利才能成为确认诉讼的标的，只有当法律关系纠纷被提起确认诉讼时，才会产生利益。即确认之诉的对象不应当仅是纯粹的事实。也就是说，适格的起诉主体若要提起公益诉讼，其不能只是提起确认简单的事实关系或仅具有宣示目的的确认之诉，而应当在具有停止侵害、排除妨害、消除危险的现实需求时提起给付之诉［9］。