长三角区域生态一体化的安徽路径研究

程晓君

（中共安庆市委党校（行政学院）综合教研室，安徽 安庆 246133）

长三角一体化上升为国家战略两年来，三省一市不断加强协调合作，在很多重点领域相继出台一批区域规划和行动方案，区域一体化发展进入加速期。安徽作为长三角区域一体化的“观察员”“旁听生”“插班生”，已实现华丽升级，成为长三角区域一体化的“正式生”，正在朝向长三角区域具有重要影响力的科技创新策源地、新兴产业聚集地和绿色发展样板区的目标挺进。2020年8月20日，习近平总书记在合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会，明确指示要“夯实长三角地区绿色发展基础。长三角地区不仅要在经济发展上走在前列，也要在生态保护和建设上带好头”，紧扣一体化和高质量两个关键词，既要“以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同性”，又要注重“产业发展区和生态保护区之间的差异”［1］，为安徽的长三角区域生态一体化发展指明了方向。

一、研究综述

关于区域一体化发展的研究起步较早，拥有较完备的理论和实践基础，长三角区域一体化上升为国家战略以来，理论界的研究热潮再起，截止到2020年9月4日，在中国知网以“长三角一体化”为主题可检索的学术期刊文献超过5 500条，而“长三角生态一体化”的检索结果只有184条。在众多理论研究中，一是基于长三角区域一体化国家战略视角，以区域一体化理论为基础，在产业转型、高质量发展、科技人才、社会治理、生态环境、公共服务等领域进行探讨；二是以长三角区域行政分隔体制为背景，以一体化实践困境为导向，探求破解路径，例如从环境执法、人才流动、证照互信、交通医疗一卡通、科创一体化平台建设等方面进行探索。

在有限的生态一体化理论研究成果中，基于长三角绿色生态一体化示范区的研究成果相对较多，而整体、系统地研究生态一体化的成果匮乏。陈建军等［2］基于实证研究，提出大力发展数字经济为示范区发展的主要方向和路径；李娜和张岩［3］对示范区的财税机制进行研究，认为财政共担机制是示范区高质量发展的根本保障，税收分享机制有利于促进区域要素自由流动；还有一些学者从示范区产业发展、体制创新和机制协调等角度进行研究。

2019年底在上海召开的“长三角生态绿色一体化发展”研讨会上，与会专家认为长三角生态一体化发展存在较大难度，应由易入难逐步推进。作为长三角生态大后方的安徽省，理应在生态一体化方面敢为人先、勇于探求，以习近平总书记考察安徽的重要讲话精神为指引，实现生态一体化和高质量发展的双赢。

二、长三角区域生态一体化的内涵

（一）长三角区域生态一体化的系统视角

长三角一体化战略，旨在打造全国高质量发展样板区，以“一体化”和“高质量”发展思想引领整个长江经济带和华东地区的发展。从系统论视角看，长三角一体化战略体现了区域系统整体发展的两大思路：一是从上海核心城市视角谋划长三角区域高质量一体化发展，二是从长三角区域整体谋划长江经济带高质量发展，体现了一体化发展的整体性、系统性和关联性；而根据系统的多样性理论，长三角区域整体必然包括自然系统和社会系统，在经济社会发展的同时，将生态资源开发和生态环境保护作为系统的必要组成，打破经济地理和行政区域分隔，是推行一体化发展的应有之义。正如习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上明确要求，“一体化的一个重要目的是要解决区域发展不平衡问题”，而“解决发展不平衡问题，要因地制宜、分类指导，承认客观差异，不能搞一刀切”［1］。

（二）长三角区域生态一体化的地理视角

从经济地理学视角看，区域一体化的发展空间具有天然融合性，应从“关联性角度理解区域，也就是因为存在某种关联性，因而把一些地区视为具有完全相同特征，进而可以把它们整合成某一空间实体，这就是区域”［4］。从长三角的地理空间属性看，三省一市不仅区位相接、山水相连，而且经过多年的发展，区域交通便捷，三小时经济圈使得以上海为核心的同城效应凸显，更为重要的是该区域历史人文融合度高，古老的徽商、浙商文化与新兴的海派文化既一脉相承又开放发展，改革开放以来，苏浙皖等地一直都是上海的主要人力资源输出地，安徽历史上还是上海的能源基地和产业梯度转移承接地，又是长三角的生态大后方，保护生态环境、改善人居环境是长三角一体化的必然要求。

（三）长三角区域生态一体化的共同体视角

人类命运共同体的价值理念源自马克思联合体的思想，在《共产党宣言》中，马克思构想了这样一个人类共同体的世界愿景：“将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”［5］273。从长三角生态资源开发和生态环境保护的角度看，共同体理念至少包括了两个维度：一是保护生态资源实现可持续发展的供给侧，二是自然资源开发利用的消费侧。供给侧要求长三角区域牢固树立自然命运共同体的发展理念，实现人与自然和谐发展；消费侧则要求坚持区域利益共同体的价值观，避免公地悲剧，“消灭牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的情况”［5］223-224。因此长三角生态一体化不仅是生态文明发展的必然要求，也是区域共同体理念的落实之举。

综上，长三角区域生态一体化可以概括为：在长三角一体化国家战略指引下，三省一市在生态资源开发利用、生态环境保护、创新绿色发展方面，兼顾自然、地理、历史和人文因素，以系统、整体、协同的发展理念，拆除行政之墙、打破行政壁垒，实行统一标准、统一监管、共保联治，政府、企业、社会公众广泛认可和参与的持续协调发展过程。

三、长三角区域生态一体化安徽的比较优势与两难博弈

（一）安徽的比较优势

1.左右逢源的战略叠加优势

安徽在长三角一体化战略中具有独特的区位优势，地处以上海为核心的长三角城市群的西端末梢，又是以武汉为中心的长江中游城市群的东端前沿，实属既东又西的左右逢源之地，同时又是长三角一体化、长江经济带、中部崛起、“一带一路”四大国家战略的聚合区，具有得天独厚的战略叠加优势。近年来，安徽的区域交通基础设施发展迅速，形成覆盖全省13个城市的高铁运营网，总里程居中部地区第一位、全国第三位，以合肥为中心，1小时抵达南京，2至3小时抵达上海、杭州、武汉，不仅从空间上融入长三角，与全国12个省会城市和4个直辖市也初步形成了“四小时经济圈”。

2.自然环境优势

安徽也是长三角地区自然资源和生态环境俱佳的地区，“三山三江两湖”（黄山、九华山、天柱山；长江、淮河、新安江；太平湖、巢湖）的自然环境，既成就了美好安徽的天然基础，又提供了丰富的生态资源和良好的人居环境，是长三角区域天然生态屏障和各类生态资源大后方，对维护长三角地区生态平衡，建设美丽后花园起到关键作用。经过多年的创新发展，安徽走出了一条具有区域特色的生态优先、绿色发展新路子，2018年全省生态环保和环境治理业投资增长42.1%，单位GDP能耗下降5.4%，城市黑臭水体消除比例达87.6%，城市、县城生活污水集中处理率分别达94.9%和94.6%，PM2.5年均浓度同比下降12.5%，空气质量优良天数比例提高4.3个百分点［6］。

3.人文环境优势

安徽历史上就是通衢重地，人文之邦，丰富的文化传统和历史传承，形成了依山傍水、崇尚自然的淮河文化、皖江文化和徽州文化三大文化圈。安徽的人文历史既古老又现代，既崇商又重文，既独具一格又与海派文化、浙商文化交织相融，其核心理念是人与自然和谐，发展与保护并重。安徽境内仍然分布着大量依山而居、择水而生的村落民居，传承着亦商亦儒、文化兴邦的徽商文化，成为长三角区域生态一体化安徽路径的文化基石。近年来，安徽持续打造创优“四最”营商环境，努力建设成为全国审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优、市场主体和人民群众获得感最强的省份，将古老的人文环境提升到一个新境界。

（二）安徽的两难博弈

1.经济发展与环境保护

长三角地区是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，全区土地面积为35.9万平方公里，人口总量为2.2亿，是国家总人口的1/6，2019年长三角创下的GDP总量为23.7万亿元，占全国GDP的23.9%［7］，但区域发展的不均衡性表现得非常明显。以三省一市2019年国内生产总值和人均值为参照，可以看出沪浙苏的经济实力突出，总量上远超安徽，从人均值来看，安徽只有上海的1/3，江苏、浙江的1/2左右，属于长三角区域相对落后地区（见表1）；从经济联系强度分析，安徽作为最后加入长三角的地区，与上海和浙江的联系强度较弱，只与江苏有较为充分的联系与隶属（见表2）。

表1 长三角三省一市国内生产总值、人均生产总值比较

表2 2018年长三角地区三省一市的经济联系强度

发展阶段的差异性还使长三角区域各省市的发展目标和发展重点存在差异。安徽是传统的农业大省，在长三角一体化战略中，既要完成从“传统农业大省”到“新兴工业大省”的跨越式发展，又要完成从“创新追赶”到“创新引领”的历史性变革，这势必导致产业升级和生态保护的压力比其他省市大得多。另一方面，安徽坐拥丰厚的生态资源和环境承载，却比其他省市承担了更严格的环境保护和治理责任，导致安徽面临经济发展和环境保护的两难博弈。

2.双重公地与上下竞合

生态资源和生态环境作为区域公共产品，在一体化发展中面临着跨行政区划的“公地悲剧”风险。所谓“公地悲剧”是指当一项资源和财产有很多拥有者时，每个人都拥有使用权，而每一个人都倾向于过度使用，从而造成资源的枯竭。在生态一体化进程中，较小的行政区划带来的公地悲剧大多体现在省际边缘区，而较大的区域公地风险则会扩张到区域极化。长三角城市群密集，各城际之间缺少自然缓冲，一旦发生污染问题，势必带来连锁反应，严重影响区域内生产生活和人居环境，2013年黄浦江死猪事件就是例证［9］。由于安徽在长三角一体化中的独特地理位置和生态环境，一方面要加强对长三角下游城市的污染防控和环境安全保护；另一方面，安徽又地处长江中游城市群的下游，自身也面临来自区域外的环境风险，双重公地处境远比长三角其他省市严峻。从流域上下游的生态竞合来讲，安徽省既要避免来自上游城市的污染而积极寻求生态合作，又要谋求对下游城市的减排而努力展开发展竞争。

3.区域共识与协调行动

长三角一体化上升到国家战略以来，一体化重点领域和工作方向业已明确，区际高层领导的共识已经达成。生态一体化作为长三角区域一体化进程的一个重要维度，正在按“三个统一”的要求深化合作，但安徽在深度共识背景下的协调行动面临着现实的困境。

首先是统一标准问题。在生态经济学中，目前对生态系统价值的定价机制尚未达成全社会可接受的生态价值标准。在生态保护方面，各地大多以政府投入为主，公共财政支出逐年增加，而财政运行效率难以评估；在生态资源开发和生态利益补偿方面，由于生态系统的复杂性导致各种测算结果差异较大，难以形成公认的标准，缺少数据积累和科学测算依据，补偿基准、补偿方式、补偿标准难以确定，影响补偿协议达成和执行［10］。在生态价值定价机制没有理顺之前，安徽的存量生态资源优势无法发挥，反而需要在保护和治理方面承担更多的财政支出。

其次是统一规划问题。长三角生态一体化缺少单项规划，早在2004年，沪浙苏三地政府环保方面主管领导在杭州共同发表了长江三角洲区域环境合作宣言，这是国内第一份关于区域环境合作的宣言，明确提出要加强跨区域边界合作，以解决环境问题，在建的长三角生态绿色一体化发展示范区，位于沪浙苏区域边界处。显然安徽缺少与长三角核心区的比邻效应，虽然提出了建设“绿色发展样板区”，但如何与长三角生态一体化同规划共发展，需要更多的创新与探索。

再次是统一监管问题。三省一市共建环境信息共享平台，加强信息技术和智慧监管，安徽则由于省际、代际成本高而面临更大的产业升级和环境保护压力。长三角区域的产业梯度转移始于2009年，国家级皖江城市带承接产业转移示范区的建立，涉及全省10个城市、面积占全省一半以上，为长三角地区的产业升级转移提供了大后方，同时也承接了相当多的环保压力产业。除此以外，安徽历史上曾是上海的能源大后方，20世纪90年代，皖北地区煤炭基地的能源供给一度占到上海能源供给的80%［11］，而由此造成的地区产业结构单一、资源枯竭、环境污染等影响一直持续到现在。在统一监管形势下，这些地区由于代际成本无法科学测算并获得补偿，将不得不支付更高的成本进行环境修复和产业升级。

四、长三角区域生态一体化的安徽路径

（一）最大公约数和发展阶段增长理论——生态一体化标准的两个维度

标准先行是长三角生态一体化基础性工作，只有标准先行才能打破各行政区生态保护的制度藩篱，使各类市场主体拥有公平的准入和发展条件，统一行政主体的管理行为并实现互认，消除不同地区政策性歧视和地方保护的利己主义。

然而生态一体化的标准极其复杂，既包含了环境保护、市场准入、监管执法等政策体系，又包含了生态价值、排放交易、补偿标准等市场体系，同时还需兼顾三省一市生态地理和经济发展的差异性，甚至包括一体化发展的区际、时际和代际冲突等方面，因此，安徽需要提高在长三角生态一体化标准体系中的话语权，以最大公约数体现差异化，以发展阶段增长体现阶段化。

1.在一体化中体现差异化

习近平总书记明确指示，在长三角一体化中要“承认客观差异，不能搞一刀切”，一体化不等于同质化，在生态一体化标准体系中，现有政策标准的地区差异性很大，需要各行政区加强对现有生态政策的系统梳理。长三角的生态标准必须在消除所有政策体系内部冲突的基础上，以最大公约数理论确保一体化标准，充分体现了不同地区的差异性，这对处于产业梯度转移末梢的安徽极为重要，过于严苛的标准必然对发展相对落后的安徽产生歧视，而过于宽松的标准对相对发达地区又失去制约，在生态一体化标准核定的过程中，安徽要充分发挥集体智慧，在整体协同的背景下，力争体现差异性。

2.在标准化中体现阶段化

以差异化为出发点的标准体系容易导致长三角生态标准的整体降低，不符合世界级城市群高质量发展的要求，在标准化中引入阶段性指标可以兼顾整体性与差异性。可以借鉴《京都议定书》中关于减排义务的阶段性指标，坚持“共同但有区别的责任”，以区际GDP和人均GDP两个指标为参考，对处于工业化不同发展阶段的省市进行阶段性划分，设定阶段性标准的时间表和路线图，在实现区域整体和共同利益的基础上体现不同发展阶段的责任。

（二）双核理论——创建大别山自然生态保护示范区

长三角一体化发展始终坚持发挥上海核心城市的辐射影响和同城化效应，但由于安徽并不直接比邻上海，空间布局上受上海辐射带动显著低于苏浙两省。从长三角生态一体化发展实践来看，选择崇明岛作为世界级生态岛的规划建设、长三角绿色生态一体化示范区落地沪浙苏交界处，都是优先考虑地理相接、生态相连的自然因素，显然安徽坐拥丰富生态试验田而又天然失去一体化探索机遇。

国外的区域一体化理论认为：“交易成本、规模收益递增以及多样化偏好之间的相互作用将导致核心——边缘结构的形成”［5］4，国内经济地理学界通过实证研究，也提出了区域一体化发展的“双核结构模式”［12］，这种双核结构在我国城市群发展中具有普遍性，像北京和天津、成都和重庆、沈阳和大连、南昌和九江等，也包括本省的合肥和芜湖。安徽在加入长三角后提出了“打造长三角强劲活跃增长极”、把合肥建成“长三角世界级城市群副中心”的发展目标。借鉴这一理论，安徽可以争取获批在大别山腹地建立生态保护示范区，以实现长三角区域生态一体化的双核结构。

早在2016年，安徽省环保厅就组织编制并推动实施了《皖西革命老区环境保护规划》（2016—2020年），为大别山区生态保护工作确立了方向、目标与途径。2018年六安市长叶露中在全国两会期间建议，国家在加大《大别山革命老区振兴发展规划》实施力度的基础上，批准设立大别山革命老区绿色发展示范区，探索贫困山区和革命老区生态文明建设、绿色发展的途径。现有的生态保护实践也着重从水土涵养、生态保护角度促进产业结构调整、文旅扶贫，助力革命老区振兴，但安徽六安与湖北黄冈、河南信阳三市大别山自然生态保护一体化的合作机制尚未建立，应借鉴和复制长三角绿色生态一体化示范区的创新经验，大胆尝试三省边界生态资源开发保护的合作机制。避免生境破碎化，可借鉴边界处理、现状与规划衔接、跨区域协调、上下对接等经验，最终确定大别山自然生态保护示范区的范围。如果说现有的长三角绿色生态一体化示范区是经济发达地区体制机制创新的试验田，大别山自然生态保护示范区就是长三角生态一体化的后花园，以此构成长三角生态一体化探索的东西两极，形成双核结构，利用两区域不同的自然生态和发展阶段，共同探索推进长三角生态一体化。

（三）双重竞合——稳步推进生态一体化制度创新

制度创新是长三角生态一体化的根本保证，也是实现长三角区域一体化高质量发展的关键。需要从中央到地方凝聚共识，大胆改革，特别是在统一要素市场、清除行政壁垒、降低交易成本、环境联防联控方面。近年来，安徽在生态一体化方面大胆进行制度改革，取得了一批可复制的制度创新成果。

1.完善生态保护和污染防治制度体系

近年来，安徽大力倡导绿色发展，不断加大生态保护和环境治理的财政投入，在各大水域推行河长制、湖长制，实行严格的分级管控措施，对“散乱污”企业进行全面整改，在山区林地率先推出林长制，以强化责任实现“增绿”“护绿”“管绿”。2018年8月9日安徽召开新闻发布会，对安徽省委省政府印发的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》进行了解读，随后又分别出台了《安徽省打赢蓝天保卫战三年行动计划实施方案》《关于全面打造水清岸绿产业优美丽长江（安徽）经济带的实施意见》《安徽省生态保护红线》等一系列政策法规，取得明显成效，全年大气环境、水环境、声环境、辐射环境、生态环境保持稳中有进，在维护长三角生态平衡、建设长三角美丽后花园方面发挥了重要的地方作用。

上述制度体系基本涵盖了“山水林湖”，但在“田”这个领域中，并没有体现安徽的创新力度。我国改革开放就是从安徽农村起步的，进一步发扬敢为天下先的改革精神，是安徽这个传统农业大省加强广大农村地区生态建设的一个突破口。2017年底，安徽共划定永久基本农田7 393万亩，是长三角三省一市中规模最大的省份，在成功推行河长制、湖长制，探索林长制的基础上，可以借鉴山东、天津、浙江的田长制试点经验，在全省基本农田基本保护区试行田长制，以完成“山水林湖田”管理制度的配套。

2.推广新安江流域生态补偿经验

长三角区域水资源丰富，江河湖海密集纵横，形成跨行政区的多流域。流域是自然地理和经济发展的复合性区域，兼有重要的资源功能、生态功能和经济功能［13］。安徽是长三角多个河流湖泊的上游流域，又是长江中游的潜在环境风险承载区，在流域生态利益补偿机制创新方面，安徽要同时兼顾上下游流域的机制创新，以期实现双重竞合下的共赢局面。

流域的生态利益补偿是指为保护生态环境、实现生态公平，保障可持续地利用生态系统服务，运用法律、行政、经济等多种手段协调各生态利益相关者之间的经济和生态利益关系，抑制消极的生态破坏行为，激励积极的生态保护行为的制度安排［14］。始于2012年的新安江生态补偿试点，是全国首个跨区域的生态利益补偿试点，“新安江模式”的成功，不仅极大地改善了浙江、安徽两省水质问题，也给跨区域流域治理提供了成功样本。2019年安徽制定了《关于全面推广新安江流域生态补偿机制试点经验的意见》，不仅要把“新安江模式”复制到空气、森林、湿地等生态空间，同时也要复制到与江西、湖北等跨省流域的治理。

（四）创新高地——加强生态一体化的科技支撑

现代科技在生态一体化中已经获得广泛使用，长三角区域科研院所、高端人才、国家大科学装置的数量均居全国之首，上海、杭州、南京、合肥目前拥有国家“双一流”建设高校8所（一流学科99个），占全国的25%（34%）；各类国家级研究机构密集，具有强大的创新要素集聚、科技投入与高水平科技创新优势［15］。安徽还拥有综合性国家科学中心、滨湖科学城、合芜蚌自主创新示范区、国家重点实验室、10个省级高标准实验室，区域创新能力连续7年位居全国第一方阵。安徽在加强生态一体化的科技支撑中要拥有更加突出实力保证。

1.要加大环境科学的研发投入和先进技术的应用范围

在环境监测技术方面可采用卫星遥感、物联网、5G通信、无人机、人工智能等新技术，对监测难度大、监测范围广的生态功能区、大气环境、水环境、土壤环境，以及大型电厂电站、非定点排污源等进行一体化常态化监测，提高环境监测的质量和效率。采集的数据统一纳入长三角生态一体化大数据平台。

2.要加大区域环境科技资源服务平台建设

长三角科技资源共享服务平台已经开通，截至2019年3月，上海研发公共服务平台汇聚了30万元以上大型科学仪器设施达12 209台，仪器总价值约152.86亿元［16］，包括大气探测、分析计量、地球探测在内的大型科学仪器和工艺实验设备实现了共享，极大地提高了设备仪器的使用效率。今后，长三角还应在实时环境数据共享和大数据中心的建设方面深度合作，整合长三角生态一体化环境历史数据，为区域生态价值的整体评估和定价机制提供支撑。

3.要加强环境人才资源的聚合

2020年6月17日，上海青浦区、江苏吴江区、浙江嘉善县三地签订《长三角生态绿色一体化发展示范区人才服务战略合作框架协议》，安徽要尽快融入长三角区域人才互认体系，积极推进高端专业人才和技能人才的区域资格互认，使整个长三角区域的生态专业人才真正上得来、留得住、干得好，在此基础上，以更开放的姿态，提前谋划区域一体化全球人才库，为长三角生态一体化提供智力支持。