政府法律顾问的组织形式补强问题研究

朱 顺

（玉林师范学院 政法学院，广西 玉林 537000）

一、提出问题：政府法律顾问组织化不足

目前，我国的政府法律顾问的人员构成按照内部专职人员、律师、专家三结合的原则设计，但在组织形式上却没有一个固定的模式，而是采用个人、办公室、顾问处、顾问团、首席顾问等多种形式。在这些不同的组织形式中，法律顾问均以满足政府需求为工作宗旨，体现了法律顾问与政府之间的纵向联系，而缺乏法律顾问彼此之间的横向联系。不仅如此，在政府法律顾问的人员构成中，内部专职顾问、外聘律师与专家均存在如何处理本部门工作与顾问工作之间关系的问题。这些情况表明，现行的政府法律顾问存在组织化不足的问题，它只能与简单的政府法律需求相适应，而难以推动政府法律顾问的职业化发展。因此，政府法律顾问的组织形式仍有进一步提升的空间，这也是本文研究的意义所在。

二、政府法律顾问组织化不足的原因

当前，关于政府法律顾问的各项规定的主旨都在于满足政府的法律需求，保障依法行政的落实。政府法律顾问的组织化建设问题并没有引起关注：一方面，相关规定中的“政府法律顾问”仅指称个人，而不包括组织；另一方面，实践中的“办公室”或“团体”仅是顾问工作的组织联络机构，而不是顾问组织。因此，政府法律顾问只受制于聘用合同，而处于缺乏组织化管理的状态。

（一）相关规定上的概念仅指称个人

“政府法律顾问”作为一个法律术语有双重指称：其一是指提供法律服务的个人。例如，2015年颁布的《大庆市政府法律顾问管理办法》第14条规定：“聘用单位应与被聘用的法律顾问所在律师事务所依法签订书面聘用合同。”再如，《黑龙江省人民政府法律顾问工作规则》第2条规定：“省政府建立以省政府法制办公室人员为主体、吸收专家和律师等参加的法律顾问队伍，配置省政府法制办公室专职法律顾问、聘任制专职法律顾问和兼职法律顾问。”这里的“法律顾问”即指个人。其二是指服务于政府的一项法律业务，这也是中央文件在多数情况下的指称。截至目前，作为推进政府法律顾问制度建设的文件可分为中央与地方两个层次。中央文件共计11个，整理见表1：

表1 推进政府法律顾问制度建设的中央文件

上述文件的发布时间表明，自1989年国务院“若干规定”颁发以来，政府法律顾问制度受到中共中央、国务院的高度重视，频繁发布文件强调政府法律顾问的重要性，推动政府法律顾问工作的制度化建设。然而，这些文件却鲜有规定政府法律顾问的组织形式。例如，1980年的《律师暂行条例》和2007年的《律师法》均把“政府法律顾问”作为律师的一项业务加以规定，律师仅为政府法律顾问的业务主体。1989年的《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》提出了“法律顾问处”“法律顾问团（组）”“首席法律顾问”等三个概念。2004年的《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》提出“各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政中的参谋、助手和法律顾问的作用”。这里的“政府法制机构”通常是指“政府法制办公室”。2016年的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》提出了“公职律师”的概念。由此可见，在政府法律顾问制度建设过程中，法律顾问的组织形式仍停留在个体或松散的团体阶段，尚未形成紧密型的法律顾问组织形式。

同时，各省级地方党委和政府根据中央文件相继制定了地方性文件，作为指导落实政府法律顾问制度的依据。例如，《黑龙江省人民政府法律顾问工作规则》《广东省政府法律顾问工作规定》《天津市人民政府兼职政府法律顾问工作规则》《广西壮族自治区人民政府法律顾问工作规则》《西藏自治区人民政府法律顾问工作规则》等。然而，从北京、福建、吉林等23个省级地方性文件来看，政府法律顾问的组织形式仍不够明确：一部分文件采用了诸如“法律顾问团”“法律顾问室”“首席法律顾问”“法律顾问委员会”“法律顾问机构”等表述。例如，《四川省人民政府法律顾问团管理办法》采用了“法律顾问团”的概念，《浙江省人民政府办公厅关于全面推行政府法律顾问制度的意见》采用了“首席政府法律顾问”的概念，《北京市人民政府专家顾问团工作细则》采用了“政府专家顾问团”的概念，《山东省人民政府法律顾问工作规则》采用了“政府法律顾问委员会”的概念，等等。这些组织形式设于政府法制机构之内，与政府法制机构合署办公，仅起到组织和联络法律顾问工作的作用，而非直接承担法律顾问的职能。另一部分文件则直接规定了政府法律顾问的工作方式——会议工作制和委托办事制，而没有规定政府法律顾问的组织形式。例如，《重庆市政府法律顾问管理办法》第12条规定：“政府法律顾问工作方式主要为会议工作制和委托办事制。”《四川省人民政府法律顾问团管理办法》第12条规定：“法律顾问工作采取会议工作制和委托服务制。”由此可见，现行的政府法律顾问的组织形式仍是以个体或团体形式存在的法律服务提供者。

综上所述，现行的政府法律顾问的组织形式存在个体与团体两种类型：作为个体顾问的内部专职法务人员和外聘律师、专家直接肩负了顾问职能；作为团体顾问的“团”“委员会”“办公室”“组”，以及作为集体顾问的“法制工作机构”等则是以顾问者的个人名义与组织审查相结合的方式开展工作。

（二）顾问工作只设有组织联络机构

现行的政府法律顾问中的“团体”顾问只是一种组织联络机构而非职能机构。例如，《安徽省人民政府法律顾问工作规则》第3条规定：“承担省政府法制工作的机构承担省政府法律顾问办公室职责，负责省政府法律顾问遴选、日常联络、组织协调和业务管理等工作。”《重庆市政府法律顾问管理办法》第8条规定：“政府法律顾问实行聘任制，在聘用单位不占用编制，不具有行政职务，不行使行政权力。”《河南省人民政府法律顾问工作规则》第4条规定：“省政府法制办公室以集体名义发挥法律顾问作用。”《湖南省法律顾问团工作规则》第2条规定：“省法律顾问团是专门为省领导机关重大决策提供法律服务的专业咨询组织。”这种组织形式隐含着政府法律顾问的“兼职”身份，即政府法律服务提供者除担任政府顾问之职外，还担任其他社会职务，并以其他社会职务为主。外聘律师、专家如此，政府内部专职法律顾问也不例外。因为政府法律顾问工作不同于政府法制机构工作人员的本职工作：前者属于政府法制机构工作人员向政府其他机构或部门提供法律服务，而后者则属于政府法制机构工作人员在本部门的分内工作。例如，《上海市人民政府关于推行政府法律顾问制度的指导意见》第4条规定：“专职政府法律顾问，由在政府及其工作部门中专门从事法制工作的公务员担任，按照公务员法以及相关规定实施管理。”这种情况表明，无论是外聘的兼职法律顾问还是政府内部聘任的专职法律顾问，都只能是一种临时身份。团体顾问不过是召集会议和分派任务的一种工作方式，政府法律顾问仍需以个人的名义开展工作。与此相适应，重庆、四川、江西、西藏的省级地方性文件直接规定了政府法律顾问以“会议”和“委托办事”的方式开展工作。这些均体现了政府法律顾问工作的非常态化特点。

参考《广东省政府法律顾问工作规定》笔者把这种以“会议”和“委托办事”的方式开展的工作范围可概括为以下七个方面：①为重大行政决策、重要行政行为提供法律意见；②为政府立法、审查规范性文件提供法律意见；③代理行政复议、诉讼、仲裁、执行和其他非诉讼法律事务；④参与重大项目的洽谈，协助草拟、修改、审查重要法律文书；⑤审查以政府或者其工作部门为一方当事人的重大合同；⑥参与处理涉及法律事务的重大突发性、群体性事件；⑦需要政府法律顾问参与的其他事务。此外，辽宁等省份把国有企业改制、重组、兼并、分立、清算、破产等事项纳入法律顾问的工作范围；山西等省份把为聘任机关工作人员进行法律知识培训纳入法律顾问的工作范围；天津市等地把建设法治政府的重大理论与实践问题与政府重大研究课题等理论研究工作纳入法律顾问的工作范围。

通过比较可知：以“会议”的方式开展的政府法律顾问工作具有对内的特征，而以“委托办事”的方式开展的政府法律顾问工作则具有对外的特征。对内的顾问工作不需要表明顾问者的“名义”，而对外的顾问工作则需要表明顾问者的“名义”。因此，对内的顾问工作通常以“会议”的方式开展，即由出席会议的顾问者以个人名义或者个人+团体的名义开展工作，例如提供意见、草拟文书等；对外的顾问工作通常采用“委托办事”的方式开展工作，即由顾问者以“代理人”或者“代表人”的身份开展工作，如代理诉讼、参与商事洽谈等。由此可见，现行的政府法律顾问的组织形式与工作方式，决定了政府法律顾问工作具有临时召集和委托的特点，而非传统意义上的常态化的持续的有固定内容的工作方式。

从1993年至2018年长达25年的实践来看，各省级文件规定政府法律顾问的组织形式基本保持稳定，彼此之间的制度设计也是大同小异。现行的政府法律顾问的组织形式与工作方式相适应，能够满足政府对法律服务的基本需求，但距离满足政府法律服务的“普遍”性需求仍有很大距离。其中，最大的影响因素是经费负担问题。现行的政府法律顾问的组织形式与工作方式调和了政府法律需求与经费负担之矛盾，以类型化的方式把政府法律需求定位在“必要”的范围之内，并通过设置内部专职法律顾问来满足一般性法律需求。实践中，政府外聘法律顾问往往费用很低，法律服务提供者往往将其视为一种荣誉［1］。政府内设的专职法律顾问则处于“加量不加价”的免费状态，很少从增加的工作量中获得额外收入。这种状况违背了法律服务的职业化特点，难以调动法律顾问的工作积极性。由此产生的负面影响也十分明显：①政府法律顾问工作的主动性不足；②政府法律顾问之间缺少横向交流；③政府法律顾问的主体地位不明确；④有碍政府法律顾问的职业化发展。

三、政府法律顾问组织化不足的后果

如前所述，当前的团体法律顾问采用了简化的组织形式，其本身仅保留了法律顾问工作的组织、联络功能，而不具备法律顾问的职能。这样固然可以省去常驻法律顾问的费用支出，但其负面影响也不可小觑。

（一）政府法律顾问工作的主动性不足

各省级地方关于政府法律顾问制度的文件集中出现在2015年至2017年三个年度。这个时间紧随2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》两个文件颁布之后，体现了政府法律顾问制度的发展具有由上而下推动进行的特点。这一特点决定了政府法律顾问制度多是一些原则性规定，以此快速实现从无到有的制度构建。然而，该项制度在体现以政府为中心的组织化特点的同时，却对作为服务提供者的法律顾问的权利关注不足，甚至出现了把一些义务作为权利加以规定的现象。例如，河北、广西、西藏等省份将独立发表意见、获取履职所需的信息与资料、为履职进行调研与考察、应邀列席会议、出具法律意见等义务性内容列为权利。实际上，在各省关于政府法律顾问制度的文件之中，仅获取报酬一项属于权利，而关于义务和职责的规定则有十几条之多。仅就获取报酬的权利而言，2016年的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》要求党政机关以财政预算为法律顾问和公职律师提供经费保障，但却仅规定了外聘法律顾问的报酬，而没有规定内部专职顾问获取报酬的权利。实践中，政府法律顾问的薪酬仍处于较低水平［2］，法律服务提供者尚不能将其作为主要的收入来源。以上情况表明，政府法律顾问的组织化不足影响到顾问的薪酬待遇，进而削弱了顾问工作的主动性。

（二）政府法律顾问之间缺少横向交流

我国政府法律顾问的组织形式有个人和团体两种类型。其中，团体顾问采用了简化的组织形式，主要承担顾问工作的组织、联络功能，而不承担具体的顾问职责。在这种情况下，政府法律服务的两端分别是法律顾问和政府部门，而简化的组织形式仅起到了一种媒介作用。这就决定了政府法律顾问的工作直接以政府部门的法律需求为指向，是顾问者与政府部门之间的单向联系，体现了法律服务提供者与受领者之间的纵向关系。尽管政府法律顾问也可以通过“会议”的方式发表意见，但这种会议是以受邀列席的方式提出法律意见，仍体现了法律顾问与政府部门之间的纵向联系，而少有政府法律顾问同行之间的横向意见交流。这种纵向联系的工作方式能够解决政府的法律需求，但却难以发挥政府法律顾问的集体优势，即在法律顾问集体讨论的基础上以组织的名义提出优化的法律意见。目前，除安徽、云南、天津等三个省份分别采用了定期例会与不定期座谈、法律顾问会议与专题会议、政府法律顾问交流平台三种方式促进政府法律顾问之间的横向交流外，考虑政府法律顾问的组织纪律性，以及顾问人数、工作范围、保密性质等因素的影响，多数省份仍没有解决政府法律顾问之间的横向交流问题，政府法律顾问的集体优势仍处于休眠状态。

（三）政府法律顾问的主体地位不明确

在这里，政府法律顾问的主体地位即履职名义。简约的组织形式决定了政府法律顾问的组织化处于较低水平，在工作名义上也没有明确的限制。有的省份没有规定政府法律顾问的履职名义，如湖南；有的省份要求政府法律顾问独立发表意见并由本人署名，如安徽；有的省份要求外聘律师出具的法律意见应当由本人署名并加盖律师事务所印章，如广东、四川、宁夏等；有的省份要求重要的法律意见除承办人署名外，还应当由顾问组织审核并署名，如江西；多数省份要求向省政府提交的法律意见应当以法律顾问办公室的名义报送，如湖北、河南、浙江、宁夏、山东等。由此可见，简约的组织形式是造成法律顾问主体地位不明的一个重要原因。在普遍建立并积极推行政府法律顾问制度的情况下，政府法律服务需求的范围和数量都会大幅提升，如何有效组织法律顾问开展工作将成为一个重要问题，而这恰恰需要通过法律顾问的组织化建设加以解决［3］。

（四）有碍政府法律顾问的职业化发展

政府工作中的涉法事宜大多与公权力的运用密切相关，甚至在具有民商事属性的合同关系中也不例外。这一特点是政府法律服务的特殊性与专业性之所在。政府法律顾问只有长期、持续、深入地关注政府法律需求的特点与政策导向，才能提供优质、高效的法律服务。这需要以市场化的服务性收费、充分的职业训练、稳定的服务需求等为条件。实践中，这些条件都未能获得充分满足，尤其是困扰职业化发展的薪酬问题。例如，天津市甚至明确排除了专职法律顾问的工作报酬；浙江等多数省份则仅规定了向外聘、兼职法律顾问支付报酬。显然，现行的政府法律顾问的组织形式与工作方式仍处于较低的层次，它只能满足政府法律服务的基本需求，距离法律顾问的专业化、职业化发展愿景仍有很大的差距。这样一种制度设计实际上抑制了政府的法律需求，有碍政府法律顾问的职业化发展。

四、政府法律顾问组织化不足的补强建议

我国政府法律顾问的组织形式经历了三个发展阶段：第一阶段，从1980年《律师暂行条例》的颁布至2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的颁布。此时的政府法律顾问有三个特点：①政府法律服务的提供者主要限于律师；②政府法律顾问仅是律师的一项业务；③政府法律顾问还不是一个主体概念。第二阶段，从2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的颁布至2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的颁布。此时赋予政府法制机构及其工作人员“参谋、助手和顾问”的作用，以挖掘内部潜力的方式扩大了政府法律服务提供者的范围。第三阶段，从2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的颁布至2016年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》的颁布。此时明确提出了“政府法律顾问制度”的概念，提出了以“政府法制机构和人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”的主体结构。同时，“法律顾问队伍”采用了《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》发布以来一直沿用的“顾问团（组）”的组织形式。

由此可见，我国政府法律顾问的组织形式经历了一个由个体到团体的发展过程，但团体顾问采用了十分简约的组织形式。这种简约的组织形式与现阶段政府法律顾问的非职业化发展特点相适应，在提供法律服务的数量和质量上都存在很大的局限性。为适应政府法律顾问职业化发展的未来需要，应当在构建政府法律顾问制度的同时，加强政府法律顾问的组织化建设。具体来说，强化政府法律顾问的组织形式应当从以下三个方面着手。

（一）赋予政府法律顾问处独立的主体地位

目前，作为团体政府法律顾问的团、组、办公室等均以合署办公的方式附属于政府法制机构，而不具有独立的主体地位。很多省级地方文件均把政府法律顾问“独立发表意见”作为法律顾问的一项权利加以规定。这样固然有利于发挥法律顾问的专业特长，但个人见解较之集体意见之不足也显而易见。有鉴于此，山东、浙江、广东、河南、江西等省份要求重要的法律意见应当以法律顾问室的名义进行上报。然而，这种做法仍不能保证上报的意见是政府法律顾问之间横向交流的结果。为了充分发挥政府法律顾问的集体优势，促进法律顾问之间的横向交流，应当在建立机构、制定章程的基础上，改变政府法制机构与顾问室之间的关系，赋予政府法律顾问处独立的主体地位［4］。

（二）市场化收费

尽管政府法律顾问的费用支出可以获得财政预算的保障，但政府法律顾问的财政预算仍存在不足，直接影响了政府法律顾问的组织化建设。一方面，作为政府内部专职顾问的政府法制机构及其工作人员，只能享有财政预算的日常性经费支出的报销权，而不能享受顾问工作带来的薪酬。例如，《天津市人民政府关于全面推行政府法律顾问制度的指导意见》第六项规定：“政府法律顾问工作所需经费纳入市和区县财政预算予以保障，实行专款专用，专职法律顾问没有工作报酬。”另一方面，作为政府外聘兼职顾问的律师、专家只能享受“合理”的而非市场化的薪酬待遇。例如，《宁夏回族自治区政府法律顾问工作规则》第二十三条规定：“聘用单位应当根据聘请的政府法律顾问的实际工作支付合理报酬。”也正因如此，很多兼职法律顾问仅把顾问身份当作一种荣誉称号，而不是作为一项重要的职业收入来源。职业化发展的基础是职业收入，而市场化收费则是政府法律顾问职业化发展的基本动力，这同样需要以政府法律顾问的组织化建设为基础。

（三）充分的职业训练

如前所述，当前的政府法律顾问服务范围限定在必要的范围之内，并且具有很大的偶然性、随机性与主观性。这种情况导致了法律顾问是否提供法律服务、何时提供法律服务的不确定性。政府法律顾问也常因受关注不足而缺乏充分的时间、职业等方面的训练，难以体现工作的专业性特点。充分的职业训练是政府法律顾问职业化发展的应有内涵，而这同样需要以政府法律顾问的组织化建设为条件。

五、结束语

党的十八届四中全会《决定》确定了“建设社会主义法治国家”的总目标，并将这一总目标分为三个方面，即“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。政府法律顾问承担着促进法治政府建设的重任。然而，现有的政府法律顾问制度主要是以聘用合同作为依据，体现了供给与需求之间的平等关系。随着法治政府目标的深入推进，政府法律服务的种类和数量也将不断增加，需要通过加强组织建设为政府法律服务的组织化、常态化、专业化提供保障。