驻村第一书记行动壁垒的构成要素与形成机理

（北京大学 政府管理学院，北京 100871）

周隆武

一、引 言

2015年，中组部、中农办和国务院扶贫办共同印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，选派优秀干部到党组织软弱涣散村、建档立卡贫困村及其他存在特殊情况的行政村任职第一书记，主要职责是建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务和提升治理水平［1］。迄今为止，“第一书记”制度成效显著。不同于革命战争年代的第一书记，当前的驻村第一书记是以运动式治理推动原有乡村治理体系优化且利用对口帮扶实现行政管理体制内部的资源合理配置。在这个过程中，第一书记参与乡村治理可以归于嵌入治理模式，即借助组织赋予的制度性权力，嵌入原有的“乡政村治”［2］格局，通过外生性领导力供给化解村庄的内生性问题，因而村庄治理的权力格局包含了“内生”与“嵌入”的互动，二者存在着一致的治理目标。然而，在治理实践中，部分第一书记嵌入治理往往会遇到不同的行动壁垒，倘若不能有效突破行动壁垒的掣肘，部分第一书记可能履职困难，这种现象即第一书记嵌入失灵。具体来说，嵌入失灵主要表现为在参与乡村治理的实践中，部分第一书记自身能力难以发挥、农村工作难以开展、政策执行出现偏差、治理目标难以实现等情况，这也进一步影响了执政党在农村的政策公信力。

根据党中央、国务院的精准扶贫战略时间推进表，2020年中国实现现行标准下农村贫困人口全面脱贫。第一书记制度已经在精准扶贫的政策执行中回应了其制度存在的合法性和有效性。然而，“全面脱贫”的背后仍然需要持续关注的是减贫成效的韧性和防止“返贫”现象的发生。展望未来，在乡村全面振兴道路上第一书记仍需发挥更大的作用。因此，对第一书记嵌入治理中可能面临的行动壁垒进行分析具有一定的意义，这是本研究关注的主要问题。

二、文献回顾

在基于中国情境的理论中，“双轨政治”［3］、“第三领域”［4］、“政党下乡”［5］、“接点政治”［6］为我们提供了审视乡村治理问题的理论自觉。近年来，学者们从不同角度对第一书记参与乡村治理问题展开研究，进一步夯实了嵌入治理的理论基础，扩展了讨论空间，如谢小芹从反贫困视角介入，研究第一书记通过促进村庄组织建设来融合基层社会从而达到最终治贫的目的，借此提出“接点治理”［7］的概念，同时也将第一书记与村支书制度相互作用形成的共同治贫格局称为“双轨政治”［8］；王亚华和舒全峰从农村公共领导力的角度探讨了第一书记外生性领导力与农村内生性领导力的供给问题［9］；郭小聪和吴高辉从互动治理的视角基于个案研究关注了第一书记与村庄各主体的互动策略和影响因素［10］；尹利民和况伟基于第一书记的双重角色假设，从角色冲突的视角考察了精准扶贫的政策执行实效性问题［11］。以上研究为第一书记嵌入治理提供了更多的始源性视角，而直接关于“第一书记嵌入治理”的话题，也有不少学者从不同角度展开了研究，如刘湖北和闵炜琪从科层制的角度探讨了第一书记在执行背离中的社会资本运用情况，丰富了科层制在中国公共管理本土语境下的政策执行理论［12］；李利宏和郑甜甜探讨了政策嵌入、利益嵌入和关系嵌入的逻辑，丰富了嵌入治理理论的内涵和外延［13］；刘建军认为当前驻村第一书记面临的行动壁垒会制约第一书记联结作用的有效发挥，他基于乡村社会内部的利益复杂性审视了第一书记实践中的行动壁垒［14］。

概言之，由于当前精准扶贫战略承载了大量的政策注意力，反贫困过程中的项目进村、外来帮扶、扶贫绩效、社会资本和权责匹配成为“嵌入治理”话题中探讨的重点。现有成果中既有规范性研究，也有基于案例分析进行微观过程审视的实证研究，但都未对第一书记“嵌入失灵”困境进行全方位探讨，本研究在既有研究的理论基础上基于质性研究的方法论视角综合审视导致第一书记“嵌入失灵”的行动壁垒，并寻求理论建构。

三、研究设计

（一）研究方法

扎根理论由社会学家巴尼·格拉泽（Barney Glaser）与安塞尔姆·施特劳斯（Anselm Strauss）于20世纪60年代提出，是社会科学研究体系中极具科学性和规范性的研究方法论。扎根理论基于经验数据自下而上建构概念和类属并进一步呈现理论，旨在“填平理论研究与经验研究之间的鸿沟”［15］Vii。扎根理论在不断讨论和应用过程中呈现出经典扎根理论、程序化扎根理论和建构主义扎根理论等不同取向。扎根理论在结构因素识别和过程性问题研究上具有一定的优势，本研究主要借鉴程序化扎根理论的基本思路，利用开放编码、主轴编码和选择编码对访谈资料以及其他相关文字材料进行分析，在整个分析过程中持续对概念、类属及案例进行比较，直至理论饱和。

（二）案例选择

研究的案例选择标准遵循目的性抽样原则，选取了西部C省位于秦巴山区集中连片特困地区的六个乡村派驻第一书记参与乡村治理的实践为主案例，主案例的标准是：①派驻第一书记专业技术扎实，干事创业热情高，极具创新精神；②第一书记任职的行政村是党组织软弱涣散村或建档立卡贫困村。同时，为了尽可能提高理论的解释力，还选取了民族地区、中部地区和东部较发达地区的三个村第一书记参与乡村治理的案例进行比较分析以检验理论饱和度。访谈对象共计20人，包括驻村第一书记、扶贫工作队队员、县（市辖区、县级市）党委组织部干部、县（市辖区、县级市）扶贫办干部、乡镇干部、村“两委”干部和贫困户，访谈对象中的第一书记有省市直单位的原985大学硕博定向选调生、县（市辖区、县级市）直部门退居二线的正科级干部、优秀退伍士兵和派出单位的中青年业务骨干。

（三）数据搜集

本研究通过开放式访谈、参与式观察和焦点小组等方式形成访谈记录22份，此外，经个人和有关单位允许，还搜集到5份第一书记工作日志。每次访谈开始前都会主动表明研究者身份，所有访谈过程符合学术伦理要求，事先会征询本人意见是否允许录音，不能够录音的则形成访谈文字材料，并与访谈对象签订保密承诺书，以打消受访者顾虑，确保数据的真实性。

（四）研究质量保证

在研究质量的保证方面，质性研究不像量化研究那般具有严格的程序与标准，比如对信度和效度的讨论，而且扎根理论方法论具有其自身的特殊性。格拉泽和斯特劳斯认为一项好的扎根理论研究需要满足适合性、理解性、推广性和控制性［15］237-250。凯西·卡麦兹（Kathy Charmaz）将可信性、原创性、共鸣、有用性视为扎根理论研究的评价标准［16］。斯特劳斯和科宾（Juliet Corbin）认为，对于一项以理论构建为导向的质性研究，除了效度、信度、可信性与理论本身的评价以外，研究历程的充分性和研究发现的扎根性也是至关重要的［17］271-279。结合研究的实际情况，本研究在研究质量的保证方面也做出了最大的努力。在本研究中，所有概念、类属和理论都经过了原始文本资料的反复回溯检验，研究者一直到理论呈现之后才进行文献回顾，尽最大可能保证不受个人偏见的影响。此外，研究者邀请了一位公共管理流动站博士后研究人员和一位政治学理论专业毕业的硕士第一书记进行了编码过程的再检验，通过三角互证的方法保证概念、类属和理论建构能够最大可能体现研究问题。

四、研究结果

（一）开放编码

“开放编码是将资料拆分开，勾画出概念来代表原始资料块。同时，研究者要从属性和维度上对这些概念进行描述。”［18］本研究的开放式编码方法是：从访谈记录和工作笔记中抽象初始概念并将其类属化，总共得到49个初始概念，21个类属（见表1）。研究中仔细甄别了内涵存在交叉的初始概念，剔除掉频次极少的初始概念（少于2次）。

表1 开放编码

续表1

续表1

（二）主轴编码

“主轴编码的目的，是为了将在开放编码中被分割的资料，再加以类聚起来。在主轴编码中，将类属与次类属相互关联，以对现象形成更精确且更复杂的解释。”［17］128程序化扎根理论的倡导者提供了比较系统的典范模型供研究者们更好地进行编码工作，但也指出“典范模型只是一项工具，使分析者可用于思考概念之间的关系。典范模型虽然很有帮助，但也不应该以僵化的方式来运用，否则它会变成目的，而不是手段”［17］147。本研究不采用典范模型框架进行主轴编码，而是直接分析类属间的逻辑连贯性，研究发现各类属可以通过层次上的逻辑递进关系确定主要类属和次要类属的上下位置，因此进一步将21个类属归纳为6个主要类属，对应关系如下：嵌入动机—农村情怀、体制因素、学习意向，基本素质—知识结构、能力经验、主动有为，社会资本—社会关系、寻求便利、体制地位，制度安排—选人用人、权责匹配、减负增效、激励制度，村治环境—组织薄弱、他人期待、村干部私心、价值扭曲，互动策略—融洽关系、树立威信、增强信念、创造福利。

（三）选择编码

“选择编码是一个统整与精炼类属的历程。”［17］149选择编码要在所有类属中提取核心类属，核心类属足以说明整个研究的内涵［17］152。此外，为了更快速指认出核心类属和统整各个概念，研究者可通过撰写“故事线”的方式达到目的［17］154。本研究最终确定“第一书记嵌入治理的行动壁垒”这一核心类属，围绕这一核心类属的故事线为：嵌入动机、基本素质、社会资本、制度安排、村治环境和互动策略，这些方面是嵌入治理行动壁垒的影响要素，嵌入动机是行动壁垒的前置影响因素，基本素质是影响行动壁垒的主观情境，制度安排、村治环境和社会资本是影响行动壁垒的客观情境，互动策略则是直接影响行动壁垒的核心要素。因此，研究构建了“动机—情境—策略”框架以解释嵌入失灵的形成机理（如图1所示）。

图1 “动机—情境—策略”框架

（四）理论饱和度检验

研究利用民族地区、中部地区和东部较发达地区的另外三个案例的访谈记录和工作笔记进行饱和度检验，资料份额占总数的1/3。结果显示，并未发现新的有重要意义的类属及其他对类属关系产生重要影响的概念，也没有发现现有类属出现新的属性和维度。因此，本研究认为所构建的框架处于理论饱和状态。

五、讨 论

嵌入动机是第一书记派驻乡村提供公共服务的诱因，包括主观和客观两个维度。“第一书记的公共服务动机对其领导力构成显著影响”［9］，而“驻村第一书记扶贫本质上是以增加农村基层领导力资源供给为突破口，实现中国农村公共事务的‘良治’”［19］。从主观上看，“从群众中来，到群众中去”是执政党的基本工作方法之一，按马斯洛的需求层次理论，农村作为中国一个广大的公共事务治理的舞台，赋予了第一书记“尊重”和“自我实现”双重需要的实现可能性。从客观上看，行政管理体系内部的“命令—服从”管理机制未能赋予下级干部太大的选择空间，服从组织安排成为不少第一书记派驻乡村的直接原因。再者，“两年以上基层工作经历”作为当前《党政领导干部选拔任用工作条例》［20］中规定的担任县处级领导的必要条件使得一批具有政治抱负的年轻干部积极投身乡村治理。此外，三农问题作为关系国计民生的根本性问题，其重要性驱动了许多缺乏农村工作经历的干部在乡村治理实践中加强学习以克服本领恐慌。在访谈中县委组织部的工作人员指出：“那些如果认为自己是被单位发配过来的驻村干部，他做什么事都存在着被动心理，当然也有个别年轻干部，急于证明自己，存在着一些短期的行为，对村里的发展也会产生消极的影响。”概言之，不管这种动机来源于自发的家国情怀抑或是潜意识的政治发展轨迹的预期设计还是外在的组织安排，部分第一书记在嵌入治理过程中的动机不足或者不纯是构成嵌入壁垒的前置影响要素，也会影响到“动机—情境—策略”框架中的其他要素。

个人素质是第一书记胜任力的基础，包括知识背景、专业技能、工作经验等结构维度，同时主动有为、敢于担当、积极创新等也是个人素质的积极表现。在新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的进程中，乡村治理迫切需要第一书记发挥其组织动员、资源配置、市场思维和技术引进等能力，因此乡村治理体系对参与主体尤其是“第一书记”的个人素质提出了更高的要求。有学者在分析驻村第一书记的群体特征时发现第一书记个人能力对其在农村履职的影响很大［21］。农村经济社会的发展并不是自发和单一的发展，它深刻融入中国特色社会主义道路的发展之中。具体而言，倘若第一书记具有“三农”相关的知识背景和工作经历，并能够积极主动地将市场思维及技能引入乡村事务治理，对其个人履职势必具有积极影响。

社会资本，是社会关系本身，它使个人拥有关系网络所拥有的资源，同时社会资本也包括了这些资源的数量和质量［22］。当乡村治理结构中内生的权力结构和利益关系在面对极其复杂的情况时，更高层级的政策注意力会配合乡镇村治中既有的“请示—审批”式行政资源分配轨迹，但即使这样也常常难以达成治理目标。在这种情况下，第一书记的“人格化”体现发挥作用，他们的社会资本会以非制度渠道对嵌入治理有效性进行调节，这种非制度渠道当然也包括了行政体制内部的一些非正式沟通渠道。因此，第一书记的嵌入治理内含了科层制和社会资本的双重嵌入。具体而言：一是第一书记本身的社会关系，如通过家人、校友、朋友等方面的“项目和技术下乡”带来的外部资源嵌入能够促进乡村基础设施优化和产业升级；二是派驻单位对第一书记派驻工作的支持，“国家自身财力有限性的限制及整合不同单位资源的策略，国家让驻村‘第一书记’派出单位给予最大化的支持”［7］，这种支持主要体现在资金、项目、信息等多重角度。当然，不管怎样，社会资本的有效利用与整合都基于第一书记个人是否自发、积极和主动地向乡村外部寻求帮助。

制度安排，包括关于第一书记参与乡村治理的工作程序、权责匹配、激励制度和学习培训等方面。第一，“压力型体制”［23］为基层所面临的繁杂性事务提供了一个良好的理论注解。在中国行政区划设置中，乡镇一级党政机构在政策执行过程中扮演了极其重要的角色，而乡镇的很大一部分行政事务又被分解至乡村。“八项规定”实施以来，各级政府在减文控会上不断发力，但在全面深化改革的过程中不断面临着各种新型的和潜在的风险，这些风险又在不断倒逼政府出台各种新的政策，乡村“两委”成为政策执行与反馈过程中连结国家和乡村社会的结点。在访谈中，无论是第一书记、村“两委”干部还是乡镇公务员都表示，目前仍然存在的反复督查和填表等问题消耗了乡村大量的行政资源。第二，“驻村‘第一书记’面临的最大问题就是权责不匹配。也就是说上级下派到农村的扶贫干部要承担经济发展、政治维稳、社会建设等多方面的责任，但是并没有配备与之相适应的权力。”［24］目前，第一书记在实践过程中面临着责任刚性和权力柔性，即责任都被各种制度规定，但制度赋予第一书记的仅仅是“指导和引导”的角色，实践中第一书记权力的有效行使往往需要通过第一书记个人素质、社会资本及互动策略来达成，如何让权责更加明晰是各地第一书记监管部门需要慎重对待的问题。第三，关于第一书记的人事安排和经济待遇问题。在访谈中得知，有些派驻单位由于是体制内的弱势部门，又恰好属于预算单位中的“清水衙门”，驻村第一书记的一些基本生活开支都未得到有效解决，县级部门中也没有对优秀第一书记的提拔体现出明显的政策偏好。第四，多位受访第一书记表示，由组织部门牵头的各类业务培训在提高第一书记三农知识和理论水平上成效显著，因此由行政体制内部组织的各项学习培训如果能够一以贯之势必获得良好的反响。由上述分析可知，科学合理的制度能够缓解政策执行中的偏差，提高行政的效能，激发第一书记干事创业的热情。

郑永年用“流出性的衰败”来描绘当前农村发展所遭遇的困境［25］，这同时也可以用来形容村庄的内生性秩序在现代化浪潮中面临的难题。当然，这也正是第一书记制度产生的诱因之一，嵌入治理的主要目的是解决村庄的内生性问题，并促成村庄内生型权力结构的规范化重塑。然而，现有的村治环境极大地影响了第一书记嵌入治理的有效性。首先，过去一段时间，部分村级党组织建设薄弱，组织的凝聚力、号召力和战斗力弱化，党员的教育监督管理体系虚化。其次，我们不得不承认的一个现实是，并未被纳入国家公务员队伍的“两委”干部如今面临着更高的期待和要求，而全职在岗的规定和较低的经济收入未能有效调动“两委”干部的工作积极性，在“两委”干部与第一书记周旋、与乡镇政府博弈和与村民的谈判过程中，会存在极少部分“两委”干部片面谋求自身利益最大化的情况。再者，市场经济在提高社会生产效率的同时将攀比、拜金等消极思潮推向了农村，尤其在精准扶贫政策红利面前，等靠要的思想和争做贫困户的怪相时有出现，这些状况都给第一书记嵌入治理设置了壁垒。最后，第一书记的嵌入治理让乡村社会力图谋取制度红利的最大化，无论是乡镇干部、村“两委”干部还是贫困户都对上级部门派驻的第一书记充满期待，这些期待中也会包括一些不合理的利益诉求，一旦未得到有效回应，他人的期待便很可能成为嵌入治理的梗阻。

“在现代国家体系中，自治不是孤立的，必须在与他治的互动中寻求其空间。”［26］“村庄的发展在很大程度上取决于村庄行使行政权力和自治权力的互动，关键在于村庄行政权力如何融入村庄自治权力。”［27］互动策略，包括各种基于组织权威的互动和非制度化的互动，是第一书记嵌入治理中最关键的自变量，互动过程伴随着权威的树立、信息的传递、资源的分配、信念的凝聚以及关系的建立维护，直接影响嵌入治理的有效性。“破除驻村第一书记与乡村社会之间的壁垒，关键在于促进驻村第一书记与内生型乡村治理精英之间的有效互动。”［14］第一，乡村社会是典型的熟人社会或半熟人社会，政策执行的有效性往往会受到人情关系的影响，第一书记若要迅速有效地真正融入乡村，处理好与“两委”干部的关系并“与群众打成一片”似乎是机会成本最低的选择。第二，尽管组织已经赋予了第一书记制度上的权威，但第一书记作为外生的领导力，仍然需要在乡村内生秩序间寻求权威的建立和巩固，而这种权威主要依赖于乡村社会的认同。第三，在组织涣散的乡村社会，仅仅通过制度重构和资源整合尚不能达到党建、扶贫和发展的三重需要，而信念是外生性权力和内生性权力在治理目标上耦合的重要催化剂。第四，乡村“两委”干部和农村党员是第一书记参与乡村治理的重要依托力量，针对当前乡村干部福利水平低的现状，通过合规渠道与合法方式为他们谋求适当的福利是强化信任和合作的重要途径。总之，互动策略涉及第一书记与乡镇干部、县（市辖区、县级市）第一书记监管部门、县（市辖区、县级市）扶贫办、村干部和村民之间的关系，不同的互动策略会产生不同的结果，融洽关系、树立威信、增强信念和创造福利是研究中发现的互动策略的表现形式，信息、资源、规范、权威和信仰等要素的作用都在互动策略中被消减或者增强。

六、研究结论与政策建议

本研究通过开放式访谈、焦点小组访谈和参与式观察进行资料搜集并尝试进行理论建构。研究发现，驻村第一书记嵌入失灵困境主要囿于嵌入动机、基本素质、社会资本、制度安排、村治环境和互动策略等六个方面，“动机—情境—策略”框架对嵌入失灵现象的成因具有一定的解释力，其中嵌入动机作为前置内驱因素，基本素质是主观情境，制度安排、村治环境和社会资本是客观情境，互动策略是直接影响因素。

在政策建议层面，研究认为有三个方面值得重视。一是完善第一书记的选派监督管理考核制度。精准识别第一书记的人岗匹配度以提高因村派驻的有效性，确保合适的干部嵌入乡村治理的整体格局中。加强对第一书记队伍的理想信念与业务技能培训，强化其嵌入治理的服务动机。规范第一书记的权责关系，既要合理明晰其责任，也要强化制度化赋权以确保第一书记在乡村治理权力结构中不缺位、不越位也不错位。完善第一书记的激励制度，确保政治激励和经济激励都能发挥积极的导向作用。二是杜绝形式主义以推动基层减负增效。八项规定实施以来，各级党政部门在减文控会方面作出了巨大的努力。然而，“上面千条线，下面一根针”，在全面深化改革的过程中，各种行政压力逐级传导至基层。在这种情况下，基层组织已经面对巨大的压力，如果各种形式主义的行政指令仍耗费大量的组织资源、人力资源和财力资源，只会削弱基层的战斗力和凝聚力，还有可能在某些“督导—应付”的走过场仪式中导致第一书记和乡村内生精英的“共谋”［28］，让乡村治理主体更加难以集中精力聚焦主业。三是提高村“两委”干部的待遇。村“两委”干部是国家政权和乡村社会的连接点，既是乡村社会利益的代言人，同时也需要在上级党政机关的指导下开展工作，他们是乡村政治社会化过程的重要一环。如今，村“两委”干部全职脱产上岗，但走访发现有部分“两委”干部存在不同程度的职业倦怠，因此不能忽视其作为非国家工作人员的“理性人”倾向，而全面提高村“两委”干部的待遇和大力推广乡镇领导班子面向村“两委”干部选拔的政策可以缩小其与国家政策意图的离心力，也能减少村干部违法乱纪现象。

本研究的质量与研究者个人的理论敏感性和价值是否中立高度相关，由于个人水平能力有限，研究的整体质量仍具有较大提升空间。受各种条件限制，研究无法在更广阔的范围内开展进一步的理论抽样，也并未就建构的理论框架进行假设检验。当然，这也是研究者的下一步尝试。此外，研究第一书记如何破解嵌入失灵困境的路径选择也没有提出非常翔实且具有可操作性的政策建议，这同样是本研究不足之处。但是，研究结果对相关决策具有一定的参考价值，也为乡村嵌入治理理论研究提供了一个基于第一书记群体的视角。