税务主导背景下社会保险费征管协助机制构造研究

张成松

（西南政法大学 经济法学院，重庆 401120）

一、问题意向

“社会保险费（以下简称‘社保费’）可谓具备‘个人生活之社会安全保障对价’的性质……实行社会保险制度时，社保费通常为其最主要之财源”（蔡茂寅，2014）。[1]2018 年《国税地税征管体制改革方案》明确“各项社保费交由税务部门统一征收”，塑造了税务机关全责征收社保费模式，社保费征管从此由“二元”走向“一元”。随着人口老龄化进程的不断加快，若仅提高费率恐难以保障社保基金的可持续性，社保基金的筹资压力日益增大。事实上多省社保费亏空，社会保险经办机构（以下简称“经办机构”）征管模式下的经办机构表现乏力，而税务机关因征管能力强而被寄予厚望。与此同时，由于社保费信息的指数化增长及缴费主体的多元化趋向，仅靠税务机关难以掌握完整的社保费来源，使得“应费尽费”的工作难度大、成本高，从而揭示了社保费涵摄部门合作征管的必要性。即便税务部门主导了社保费征管，但也不必然完全排除经办机构等部门的介入和合作，经办机构在社保费征管中仍承载着协助征管的重要使命。

统观财政立法实践，《中华人民共和国税收征收管理法》 （以下简称《税收征收管理法》）既专设“税收协助”条款，第5 条明示“各有关部门和单位应当支持、协助税务机关的征管”；也设有“涉税信息共享”条款，第6 条要求建造税务关联部门的信息共享制度。此外，《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》也专设“税务信息共享”条款，《社保费征缴暂行条例》明示社保费征缴违法案件中的“调查协助”，①不论是中央层面的《社会保险费征缴暂行条例》，还是地方的社会保险费征缴规定，都专门设置了“征收管理”专章，而且耗用了大量文本资源布局社会保险费的涉费信息共享平台建设，如《上海市社会保险费征缴实施办法》 《北京市社会保险费征缴若干规定》 《青海省社会保险费征收暂行办法》等。2015 年《全民参保登记经办规程（试行）》专章规定“信息比对”，这些都直指社保费征管协助议题。但是，当前作为社保费征管的依据的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》），并没有规定“征管协助”。整体上，既有规定并未界定和理顺社保费征管的部门权责，也没有征管协助的具体条款，更未形成科学化、体系化的征管协助机制，②统观已有文献，有关社会保险费征管的研究文献较多，但有关社会保险费征管协助的研究较为鲜见。总体来说，相关研究成果可归为以下几类：（1）注重社会保险费征缴模式的研究。两种征缴模式孰优孰劣，学术界争议不断。（2）聚焦社会保险“费”改“税”问题研究。学术界对社会保险费是否由税务部门负责看成“费改税”问题。（3）集中研究社会保险费征收管理问题。（4）重视社会保险费征管体制及效应的研究。综上，学者们或聚焦于社会保险费征缴模式，或集中于社会保险费征管的社会效应等基本问题，缺乏对社会保险费征管协助机制的系统探讨。这无益于税务机关对于社保费的全责征管。皆因于此，本文聚焦社保费征管协助机制的构造，其分析逻辑如下：其一，在税务部门主导社保费征管的背景下，揭示并反思社保费征管中的相关问题；其二，以功能适当原则为分析工具，探讨经办机构介入社保费征管的正当性，同时将其定位为协助征管部门；其三，以经办机构权责再造为中心，厘清社保费征管协助中经办机构的权责边界；其四，以协助定位与权责配置为基准，从技术向度构造社保费征管协助机制的保障体系，以此保障缴费义务人的利益。

二、税务机关主导社保费征管的制度隐忧

社保费征管并非单纯的政策问题，牵涉税务、财政、社保行政部门及其经办机构、企业等方方面面的利益。故此，实证评估过往社保费征管模式的优劣，揭示社保费协助征管中的种种问题，为征管部门权责配置和协助机制构造提供实践参考。

（一）社保费征管的文本实践

纵观社保费征缴机制演进与发展进程，征收主体不断发生变化，或由工会征缴，或由经办机构和税务部门征管。比如1995 年武汉率先试行“税务代征”养老保险费，再如1998 年“财社字[1998]6号”明确规定基本养老保险基金的社保征管和税务机关代征两种方式。在税务部门全责征管社保费前，对社保费征管影响最大的当属1999 年《社保费征缴暂行条例》和2011 年《社会保险法》，前者第6 条规定“社会保险费实行三项社保费集中统一征收”，但并未明示具体的征收部门，而是由地方自主确定；后者虽亦明示社保费的统一征缴方式，但并未直接赋予税务机关统征统管社保费的权力，实际上仍维持着社保费的二元征缴模式。

社保费征管的核心在于征收方式和征收标准问题。即便《社会保险法》和《社保费征缴暂行条例》塑造了社保费征管二元模式，“社保征收”和“税务征收”两种模式并行，且“税务征收模式”又可细分为“税务代征”和“全责征收”模式，但不论采用何种征管模式，在地方实践中却大相径庭。在税务代征模式下，并非所有的地方都是税务机关“五费代征”，比如有的地方税务部门仅对养老和失业两项社保费代为征管。而对于税务机关的征管模式，大多为“五费统征”，部分地方还处于“两费统征”“三费统征”模式中。由此论断，不同省份的社保费征缴模式不尽相同，即便是在同一省域，征管主体亦是各异。例如，青海自2001 年1 月虽将城镇职工基本养老保险费、失业保险费交由税务机关征管，①参见《青海省人民政府关于印发青海省社会保险费征收暂行办法的通知》 （青政〔2000〕114 号）。但自由职业者、失业人员的续保仍可授权经办机构代为征收。②参见《青海省人民政府办公厅关于进一步明确各有关部门社会保险费征缴工作职责(试行)的通知》 （青政办[2003]23 号）。这实为一种经办机构的社保费代征模式，但通过社保费委托代征关系的建立，经办机构才有权征收养老保险费。③参见《青海省地方税务局关于重申养老保险费和失业保险费征收主体的通知》 （青地税发[2004]58 号）。不难看出，社保费征管双轨并行机制问题不少，尤其是企业职工的合法权益受到损害以及养老保险基金缺口问题再次凸显（王文童，2007）。[2]此外，在诉讼实践中，社保费征管争议案件不在少数，但因现行立法对各主体权责定位的不清，“税务机关做被告的案件居多，且败诉比例偏高”（刘珊，2019）。[3]其中，征缴职责履行争议是其中的一大法律难题，争辩焦点在于税务机关与经办机构的职责权限划分模糊，尤其是追缴欠费权、投诉处理权、强制征缴权、缴费关系确认权等权责范围认定存在争议。

皆因如此，《国税地税征管体制改革方案》规定自2019 年起“各项社保费交由税务部门统一征收”，从而正式确立了税务部门的一元征收主体地位，使税务机关形成集登记、申报、核定、征收、催缴、检查、处罚于一体的全部征管权责。而中国之所以确立税务部门主导的社保费征管模式，这不仅参考了社保费征管的国际发展趋势，④在国外，学术界和实务界同样聚焦社保费征缴模式研究，关注税务机关和社会保险机构的分立、协作及整合。比如2010 年Effrosyni 探讨了英国的社保费征管体制改革，揭示了社保费和税收的合并征收经历了一个长期的过程；2017年OECD 分析了社保费征收是否应与税务部门统一问题，揭示了各国社保供款的征缴和税款合并征收趋势。也是根植于中国国情所做出的现实决策。可以说，这一规定不仅是稽征经济的具体诉求，更为重要的动因在于人口老龄化所带来的社保资金缺口问题，意在通过税务部门强化社保费征管的方式来充实社保基金，保障缴费人的待遇给付和社会保险的可持续发展。但是，社保费征管体制改革后，一方面，出于社保与税务的联动、税务机关征管能力强等因素的考量，税务部门征收社保费可能会增加企业的社保费负担，从而引发就业问题；另一方面，为适应错综复杂的国内外形势，中央及时对社保费征管体制改革进程做出调整。2019 年《国务院办公厅关于印发降低社保费率综合方案的通知》要求“稳步推进社保费征收体制改革”。不过，期间中央虽处于减税降费和缓解企业压力的考虑而暂缓企业社保费划转，⑤参见《国务院办公厅关于印发降低社保费率综合方案的通知》 （国办发[2019]13 号）。但自2020 年11 月1 日起，已有北京、湖南、四川、深圳等地的企业职工、灵活就业人员各项社保费都交由税务部门统一征收，⑥参见《湖南省人力资源和社会保障厅 湖南省财政厅 国家税务总局湖南省税务局 湖南省医疗保障局关于企业社会保险费和机关事业单位职业年金交由税务部门征收的公告》 （湘人社规[2020]21 号）、《北京市人力资源和社会保障局北京市财政局 国家税务总局北京市税务局 北京市医疗保障局关于企业社会保险费交由税务部门征收的公告》 （京人社发[2020]18 号）、《深圳市人力资源和社会保障局 深圳市财政局 国家税务总局深圳市税务局 深圳市医疗保障局关于我市社会保险费交由税务部门征管的公告》，等等。税务部门全责征管社保费的目标最终将会实现。

（二）社保费征管的问题提炼

受制于国内外诸多因素的影响，如国际税收竞争、经济下行压力等，减税降费和社保政策调整乃大势所趋。当前，一来人民群众对老有所养、病有所医的社会保障体系抱有很高期望；二来社会保障体系尤其是养老保险不公平、不可持续的问题日益突出，财务可持续性将面临压力。此轮社保费大幅“双降”意义深远，既是贯彻中央关于企业缴费“有实质性下降”的重要举措，也是改善社会保障制度公平性的重要方式，更是社保制度改革取向的一次重大变革。而中央之所以及时对社保费征管体制改革进程做出调整，原因主要在于：一是政策调整过程需要足够的时间，既需要磨合合并后的国税地税机构，也要配置好社保与税务两大部门的征管权责，且包含社保费信息传输在内的征管权责划转也需要时间；二是社保费征管改革缺乏整体性、系统性的联动考虑，而未有效兼顾“规范征收”和“社会保险降负”的二元目的，难以“确保企业缴费负担有实质性下降”；三是社保费征管涉及养老金制度参数设计、对应收尽收潜力的测算等技术问题以及社保费率测定、缴费基数认定等专业问题，税务部门作为征管机构因缺乏社保费知识理论和专业人员的储备，从而需要仰仗于社保部门，但此时并没有形成体系化的税务机关与社保部门联动与协调机制（郑秉文，2019）。[4]此外，除社保费管理与运作安全性缺失、少缴、欠缴社保费现象普遍、现行社保费率过高、缴费基数多样化等外，还有以下两大问题：

1.社保费征管部门职责交叉。纵使社保费由税务部门主导征管，但经办机构、社保行政部门、财政部门等依然在社保费征管当中，且在征管中仍需要这些部门予以支持和配合。既有的地方企业社保费由税务部门征收的公告即为例证，比如山西省税务部门征收社保费公告中，征管部门即涉及人力资源和社会保障厅、财政厅、税务局和医疗保障局等，①参见《山西省人力资源和社会保障厅 山西省财政厅 国家税务总局山西省税务局 山西省医疗保障局关于企业社会保险费交由税务部门征收的公告》。亦反映了社保费关联部门合作征管的实践诉求。但是，因税务部门和经办机构的“部门利益”问题等因素，目前的社保费征管部门职责交叉和权责配置不清，《社会保险法》 《社保费征缴暂行条例》和《税收征收管理法》对此均没有予以明晰，从而影响了社保费征管权责移交的进度。纵使2020 年11 月1 日后地方企业、灵活就业人员的社保费均由税务部门统征，但部分地方仍实行“社保、医保核定，税务征收”模式，比如江西社保费征管即是如此。②参见《江西省人力资源和社会保障厅 江西省财政厅 国家税务总局江西省税务局 江西省医疗保障局关于企业社会保险费交由税务部门征收的公告》。在此种状态下，税务部门还不具备缴费基数核定的权限，而只能寻求医保、社保等部门核定，尔后税务部门根据核定数据来征收社保费。这在一定程度上说明了社保费征管部门征管权限界定仍有优化之处，税务部门理应享有包含核定权在内的社保费征管权能。

2.征管部门信息共享机制建设滞后。纵使“信息管理费”是社保费征管的一种趋向，社保费信息化建设也取得重大进展，但因包含社保费信息在内的统一征管信息系统的缺位，以致不少地方的税务机关和经办机构、税务机关与其他关联部门之间的征管信息尚未实现有效对接，缴费人信息、业务部门既有信息、第三方信息等社保费征管信息未能适时共享与应用，社保费“大数据”环境尚未形成。若社保费信息在关联部门之间不能互联互通，必将影响着社保费征管的实效性，以及社保费协助征管目标的达成（张智，2019）。[5]

三、经办机构介入社保费征管的正当性与法律定位

不同于传统行政权力的是，“现代行政权力不仅同外部权力相分离，而且内部的功能也逐渐发达，政府各部门职责明确，按照专业分工的原则互相配合，提倡部门之间的协同与协作”（朱晓波和曲荣芬，2003）。[6]然而，在社保费征管场域，为何在税务机关主导社保费征管的前提下，却要看重和期待经办机构等可以起到的征管作用？此为社保费征管部门权责配置、征管协助机制构造的前置问题，理应予以论证和释疑。而借助功能适当原则，正可诠释经办机构介入社保费征管的正当性与合理性。

（一）经办机构介入社保费征管的正当性：以功能适当原则为分析工具

社保费征管权责配置的妥当与否，直接关乎社保费征管的正当性、合理性以及技术性。学理上，社保费征管的立论根据在于民主集中制、权力分立等宪法性原则，实操依据在于功能适当原则，这都为社保费征管提供了充实的理论与实践基础（朱应平，2008）。[7]根据这一原则，特定的功能当由以特定方式组织起来的机构承担。概括而言，功能适当主义关注机关结构和职权归属之间的关系（张翔，2018a），[8]可从“功能适当与否”的静态评价、“使功能适当化”的动态调整两个教义向度展开。倘若宪法将某个国家职能配置给某个机关，则要关注机关结构的功能适当性，塑造功能最适的机关，进而对该机关的组织、结构、程序、人员进行相应调整（张翔，2018b）。[9]作为国家权力配置的一项基本原则，功能适当原则适用于任何国家，也适用于任何国家机构，更可以扩展至纵向国家权力的配置。据此，将这一原则引入社保费征管领地，既有重要的学理意义，也可指导征管权责配置与机制构造。纵使税务机关全责征收社保费，但其征管还统摄经办机构、财政、税务等部门的权责配置，故其至少要符合下列要求：其一，社保费征管中各机关权力之间关系的处理要按照有利于上述功能实现的要求加以确定；其二，部门权责配置要以最有利于其功能实现的原则来进行安排。简言之，社保费征管部门的设置、权责配置等均要基于实现其功能考虑（朱应平，2015）。[10]

根据功能适当原则的要旨，需要关注的是不同机关的功能优势，以及适合承担的责任问题。以此为基准，当社保费征管这一行政任务需要分配时，作为专司税务的税务机关，显然是社保费功能最适合的征管部门。《税收征收管理法》第5 条第一款即明示税务部门的征收权限。据此论断，税务部门对于税收征管于法有据，即便目前《税收征收管理法》没有明确税务机关对于社保费的征管权限，但税务部门主导社保费征管已是既定事实。需要说明的是，既有的实定法也没有彻底阻却关联部门进入税务征管领地，因为该条第三款同时又规定“税收协助条款”，这为税务部门统征统管社保费后的权责配置提供了有益参考。具体而言，不同征收主体导致征收结果不同，在执行能力、专业技能等向度经办机构和税务部门不尽相同。就性质而言，税务部门是执法单位，但经办机构却为一种事业性、行政性管理的职能机构，有着不同的身份定位。经办机构同时受到人力资源保障部门和不同隶属部门的双重领导与管理，使其管理权限受到较大的限制和约束，征管的自主性不足。不同的是，税务部门实行垂直管理模式，专职负责税务征管，享有强制执行权。在“金税三期”数据库的有力支持下，税务部门可精确地实施费源费基的动态管理，将社保缴费基数与所得税申报基数进行比对，确认社保缴费的真实费基，实现税费同源同管。尤其是未来建成包括纳税人识别号制度、第三方信息共享制度、自然人税收征管平台建设等多方面内容在内的自然人税收征管制度，以及大数据和互联网+税务在税收征管中的应用，更可以使社保费与所得税、房地产税征管同步推进，从而精准核实个人和企业缴费基数，预防企业漏报、少报甚至不报的偷逃费款现象（王堃，2016）。[11]可以说，税务部门拥有强大的信息管理系统，信息共享性明显强于经办机构，这直指社保费征管的效率和征管目的的实现。

从公平性维度看，税务机关统征社保费既体现为一种横向公平，要求同等条件的缴费人应当缴纳相同的缴费数额；也是纵向公平的应有之义，要求不同缴费基础的缴费人缴纳不同的社保费（朱为群和李菁菁，2017），[12]呈现出一定的累进性。因为税务部门主导社保费征管可有效抑制偷逃费现象的发生和发展，防止社保费基数的不实申报，以及基础信息申报不足导致的缴费不平等现象，亦可破解社会保险体制的碎片化难题。但是，纵使社保费征管由税务机关主导，但也不能排除经办机构的介入。经办机构为了征管社保费，长久以来累计了极为丰富的技术、经验和能力，足以胜任作为社保费征管基础的信息分享等工作。即在权力性的行政系统中，不同的行政部门指向不同的职能定位和专业诉求，且功能权力的大小与功能的重要程度之间呈正相关关系。于此，在税务机关征管社保费既成事实的前提下，由税务机关征收社保费优势明显，其理应享有主导性的社保费征管权力，但不排除经办机构的介入征管，反而需要赋予经办机构与其履行功能相匹配的权力。这不仅是功能适当原则的核心诉求，也是稽征经济理念的必然要求。

（二）社保费征管中经办机构的全新定位：协助征管部门

“公共事务的形成与公共管理的持续，是缘于人类的联合行动。人们之所以选择合作，是因为合作能产生收益”（席恒和雷晓康，2009）。[13]而之所以注重合作秩序，其根源在于合作能够提高行政效率，也能带来额外的收益。基于征管部门的功能性评价，以及经办机构介入征管的必要性与合理性，经办机构究竟该如何定位？是协助部门、合作部门还是置于征管之外？此等议题亟须明确。

尽人皆知，社会问题日趋“跨域性”和“复杂化”，单一的行政部门不足以解决所有的“领域性”公共问题，也就必然依赖于部门间的合作（金国坤，2016）。[14]现代社会出现了无数的公共政策，组织间的互相依赖会不断加深。例如，整体性治理理论以公民的整体需求为核心，以“大部制”为实现目标，强调在机构职能上的“整体化”整合，同时又强调跨部门之间的行政协调，在信息、知识和决策方面相互介入和参与，既可以在横向和纵向的各层级政府间协同，也可在公法与私法部门之间进行协同共进（曾维和，2012）。[15]在全责征收社保费模式下，税务机关拥有完整的征管权能，社保费征管涵盖参保登记、缴费登记、申报、核定、征收、稽核等全过程，而社保部门负责个人账户记录和管理、社保待遇审核和发放等工作。皆因经办机构熟悉各项社会保险政策和业务，承担提供社会保险服务的法定义务，即便社保费征管由税务部门主导，但其在征管中的作用仍不可忽视，2018 年《社会保险经办管理服务条例（征求意见稿）》即为例证。

在税务机关全责征收模式下，社保费从参保登记到征收入库，各个征管环节均由税务机关统一负责，但并不意味着全部排除经办机构的介入。依循税务部门与经办机构的功能适当性，既可以发现税务部门为社保费最适合的征管机关，也揭示了经办机构与税务部门合作征管的必要性，能够对社保费征管权责进行部门间的组合配置，在此基础上还可以借机搭建税务部门与经办机构之间的税务信息共享和协助征管机制。根本而言，在税务机关主导社保费征管的事实下，宜将经办机构定位为征管协助部门，推进社保费征管协助机制的形成（娄宇，2014）。[16]若如此，不仅揭示了经办机构介入社保费征管的正当性，并将其定位为协助征管部门，也有助于推动社保费立法与征管体制改革。

四、社保费征管协助机制运行的权责保障：以经办机构权责再造为中心

法律对各行政职能部门权限的具体规定，是分工负责和职权法定的前提。征管部门从设立之初，就存在着部门竞争和合作的核心悖论，各种利益纠葛其中。进而言之，社保费征管部门权责配置牵连许多主体权力和利益的重置，地方利益、部门利益等充斥其间，可谓牵一发而动全身。面对社保费管理，大致有三种征管方案：一是在社保机构征管模式下，由经办机构全责征管；二是在税务机关代征模式下，经办机构授权由税务部门行使部分职权，如申报缴纳、催报催缴、跟踪监控、缴入国库和发放等；三是在税务机关全责征收模式下，只有缴费人的登记办理为社保机构的职责，其余皆为税务机关的职责。三种征收模式下，各机构的职责有所不同。比如，在税务机关代征模式下，经办机构负责“登记办理→基础信息审核→缴纳金额→申报缴纳期限核准”，税务机关行使“申报缴纳→催报催缴→跟踪监控→缴入国库和发放”等权能。

由此，在功能适当和权责一致原则的指引下合理配置税务部门与经办机构的权力与义务，实为社保费协助征管的核心议题。反观社保费征管实践，在税务机关非全责征收模式下，由于《税收征收管理法》 《社会保险法》等法律法规的不完备性，实践中社保费征管存在职权不清的实际问题，如交叉职权缺乏高位阶法律依据，大多直接来源于各省级相应职能部门的规范性法律文件。各单行税和非税收入（含社保费）的法律文本中极少明示部门合作，也少有规定关联部门的权责。例如，2016 年《政府非税收入管理办法》第7 条明确将“各级财政部门”作为“非税收入的主管部门”，且规定了财政部和县级以上地方财政部门的职责权限。再如，2019 年《国务院办公厅关于印发降低社保费率综合方案的通知》更是要求建立工作协调机制，从而便于统筹社保费征管的相关工作。但是，这虽为社保费征管部门权责配置提供了科学指引，但并未明确经办机构协助征管社保费的权责范围，使得社保费征管争议问题难以得到有效解决（石坚和杜秀玲，2014）。[17]

在税务机关全责征收模式下，税务机关全权负责社保费基数、数额的核定，社保投诉的处理、社保强制征缴等，具体包括申报、审核、征收、追欠、查处等征管权力。即由于税务机关主导社保费征管，税务机关具有主导性的征管权力。不论是社保机构征收模式抑或税务代征模式，税务机关全责征管社保费后，税务机关负有全部的征缴权责，包括社保缴费登记、申报、核定、征收、划解、追欠、检查及处罚等全部征管权能均由税务机关负责。即要将征收权责转移至税务机关，形成“登记办理→基础信息审核→缴纳金额→申报缴纳期限核准→申报缴纳→催报催缴→跟踪监控→缴入国库和发放”的税务机关权责征管体系。不可否认，随着社保费征管由税务部门主导，税务机关的权力必将加大，经办机构对于社保费的征管权能将不断压缩、征管义务渐趋缩小、征管责任日益模糊。

现阶段的社保费征管权责交接，既涉及税务部门与经办机构之间的职责调整，也包含由此带来的对接、清理、合作等问题，属于非税收入征管职责划转的首要改革领域（黄家强，2019）。[18]那么，在税务机关全责征收模式下，作为征管协助部门，经办机构还具有哪些权责？从立法视角看，2011 年《社会保险法》第74 条既规定了经办机构获取社保费数据的权力，也明确了经办机构准确记录社保缴费、待遇给付等义务。2018 年《社会保险经办管理服务条例（征求意见稿）》不仅明确了经办机构的十项职责，如参保登记、个人权益记录、待遇给付等，而且在“监督检查”章中规定了其对于参保登记、待遇领取等情况实施稽核。不止于此，在税务部门主导社保费征管之前，在1999 年《社保费征缴暂行条例》的指导下，已有部分地方的社保费由税务机关征收，其中的部门权责配置，值得探索与借鉴。具体见表1。

由表1 可知，纵使2019 年以前已有税务机关征管社保费的地方实践，但是，一方面经办机构的权责界定不一，如河南省将社保费的核定权赋予经办机构，但并不是所有省份皆如此；另一方面，虽有部分省份有征管协助规定，如2000 年《海南省社保费征缴若干规定》第23 条和2016 年《河南省人民政府关于改革社保费征缴体制 加强社保费征缴管理的通知》均规定社保费征缴案件调查的协助条款，但也都未明示经办机构协助税务机关征管社保费的义务，且多出现于“监督检查”章节中。故此，社保费征管权责全部划转税务机关，应当首先厘清税务机关全责社保费的“全责”范围。换句话说，对于征管协助中经办机构的权力配置，要根据功能适当原则、公平与效率原则等（汤德宗，2005），考虑其技术性特质，合理配置社保费征管权责，最大限度地发挥征管协助机制的功效。[19]

表1 省级社保费征管中经办机构权责的梳理与统计

根本而言，在全责征管模式中，税务机关负责参保登记、缴费申报、基数核定、费用征缴、权益记录、标准确定、待遇计发及基金支付等权责，经办机构不再享有征管权力。但是，经办机构在社保精算、社保福利发放等方面具有绝对优势，应当让经办机构继续发挥其功能优势，协助社保费征管。故此，要根据权责一致原则，厘清征缴法律关系中经办机构的法定权利与义务，明确其在社保费的支出以及社保待遇的发放等方面的职责。也就是说，社保费征收权责移交税务机关后，要以协助征管为基础，将经办机构的职责确立为提供社保费基础信息、变更信息等，力图实现经办机构与税务部门之间的信息互联与资源共享。而与征管职责相对应的社保费登记办理、缴费基数核定、催报催缴等宜由税务机关行使。在此基础上，探索建立以缴费人为中心，以信息管理费为手段，形成“税务机关征管→经办机构发放→财政部门管理→审计部门监督检查”的新型社保费征缴模式。

五、社保费征管协助机制运行的技术保障

纵使税务部门统一征收社保费，但因经办机构长期负责征管，有着独到的技术和专业优势，税务机关无法独自应对征管中的各种问题。据此，在统征、全责的社保费征缴模式下，不仅要系统构造社保费征管协助机制，也要对征管协助机制提供技术保障，关注缴费人的权益保障，深度推动社保费及其征管制度变革。

（一）社保费征管协助机制的法律确认

社保费征管必须有法可依，其改革必须坚持立法先行。从目前《税收征收管理法》的规定来看，并没有明示税务机关可以征收社保费，也未授权税务机关根据《税收征收管理法》征收社保费。税务机关统征社保费的依据在于《社保费征缴暂行条例》和《社会保险法》，也就不能直接适用《税收征收管理法》 （王桦宇和李想，2019）。[20]有必要明示社保费征管的法律依据，适时修改和调整《社会保险法》 《税收征收管理法》中的社保费征管条款。首先，关于征管主体的表述，既应当修改和完善《社会保险法》和《社保费征缴暂行条例》的相关规定，确认税务机关的“单一征缴”模式，明示税务部门为唯一的社保费征缴主体；也需要调整和优化经办机构的功能定位、征管权责，并在社保费征管中将其定性为征管协助部门。同时，也有必要适时修改《社保费征缴暂行条例》，并对税务部门、经办机构等在社保费征管中的职责边界和执法程序等一并做出明确规定。

其次，《税收征收管理法》既要明定税务机关统一征收社保费的征收权限，也应明晰相关规定同样适用于社保费的征管，还需重新整合社会保障部门和税务机关之间的关系，构造并强化“税务机关征管→经办机构发放→财政部门管理→审计部门监督检查”的新型社保费征管体系。鉴于经办机构介入社保费征管的法律缺位，应寻求经办机构在《社会保险法》 《社保费征缴暂行条例》和《税收征收管理法》之间的立法互动与无缝对接。为明确税务部门和政府各职能部门的权利和义务，定然需要修改《社会保险法》 《税收征收管理法》等相关法律法规，整合配置税务部门、经办机构、社保行政部门等相关主体的权利和义务。为此，宜在《税收征收管理法》等法律法规中明晰经办机构的社保费征管协助义务，构造体系化的社保费征管协助条款。即增加社保费协助征管的内容，明确其法律地位，从而形成经办机构协助社保费征管条款，为征管协助提供法律支持和政策依据。当税务机关履行职能而向经办机构提出给予行政协助的要求时，经办机构就应当按照税务机关的要求履行协助征费的义务。

（二）社保费征管协助机制运行的制度保障

在征管流程中，税务机关与经办机构的职责明晰和职能“无缝衔接”是社保费征管顺利实施的关键。社保费征管协助机制包括主体有效协同、信息聚合共享、制度征管联动、制度规范联动等，具体从以下几个向度展开：

1.以税务机关为主导的全责征管体系建造

实行税务机关社保费统征统管模式，勾勒“税务征管→社保待遇发放→财政基金监管”的征管模式和分权制衡机制，既是功能适当、权责一致、行政协助等理论的基本要义，也是现阶段中国社保费征管的实践诉求（厦门市地税局课题组，2014）。[21]社保费由税务机关主导征管，不仅对税务部门和缴费义务人意义重大，也有助于建造权责一致、高效统一的信息征管体系，从而深度推动社保费征管改革和保障缴费人的权益。为了充分发挥这些优势，可从以下两个层面优化征管协助机制：其一，建立税费统管的征收模式，健全税务机关全责征管社保费体系。一方面，基于社保费与所得税的关联性，改变现有税务与社保费各自为政的局面，以企业职工工资为中心，将缴费基数的确认与所得的认定相连接，建立二者之间的勾稽关系，促使企业社保费如实缴纳；另一方面，建构和优化选择“税费一体、四险合征”的征管机制，整体化考虑社保费征管与税务征管，最终促进税务征管的一体化和集约化。其二，选择“精细化、信息化”的征管方式。税务部门全责征管社保费后，形成“参保、缴费关联登记→缴费基数核定→申报缴纳→征收管理→基金管理”的征管流程体系，并具体规范费额确认、违法处置、凭证管理等征管事项，进而使得社保费征管业务标准更加统一，也便于执行和实施。为适应征管体制变革，既要增加修正功能，社保费征管系统应具备导入及修正社保基金应征数据的功能；也要完善数据交换功能，强化两个部门之间的交流协作，实现数据实时共享。此外，也有必要增设经办机构的激励制度，释放经办机构协助执法潜能。

2.以经办机构为核心的征管协助程序优化

在全责征收模式下，理当确认和优化社保费征缴流程，构造协助征管的一般程序，具体包括登记、申报与核定、缴纳与核定、解缴入库等，便于税务机关更好地行使法律赋予的强制执行手段。同时，在进行行政程序立法时，应将协助征管的程序考虑进来。在社保费征管中，主要涉及税务机关与经办机构两大部门之间的合作关系，需要通过明示协助征管的条件、协助的拒绝、责任条款等内容，明晰社保费协助征管中税务机关与经办机构的权义规则，全方位设计征管协助程序规则。例如，对经办机构协助社保费征管的请求，税务机关为协助征管的请求主体，而经办机构是协助征管的被请求主体。鉴于此，“请求”应当由税务机关向经办机构提出，且通常以书面请求为原则，同时税务机关印制统一格式的协助征管请求书。更为重要的是，立法上应当明示协助征管的情形，比如协助征管事项、条件等。而就征管协助条件而言，至少符合以下两点：其一，征管协助的对象通常为具体行政行为；其二，请求方无法自行执行职务，法律原因、事实原因、经济效率等都是可以请求协助的情形。再如，因被请求机关拒绝协助而产生的争议，由税务机关和经办机构所处的本级政府处理，此为最佳选择（张成松和杨复卫，2019）。[22]通过程序机制构造，力保社保费征管协助机制的正向推进，助推社保费征管体制改革的实质落地。

3.征管协助的信息共享机制构造

社保费征管不仅需要经办机构的协助，也要强化税务信息共享，打造高效便捷的信息共享机制。随着税务信息的迅猛发展，税务机关主导的社保费征管模式转向征管者、缴费者和第三方共同参与的多中心治理架构，即社保费征管将走向“多中心”“网状”的征管模式（马蔡琛和赵笛，2018）。[23]在“互联网+”背景下，中国税务征管模式从“管事制”走向“管数制”，信息和大数据成为税务征管的关键。有必要构建以信息化为依托、财源监控为核心的税务征管共享的信息化征管模式，促进全方位的信息共享、技术共享、服务共享，可谓税务征管模式的变革之道（陈隆，2017）。[24]进一步地说，社保费征管中理应引入“互联网+”理念，充分利用税务登记、征收、稽查等大数据，开展参保、缴费、税费差异等分析比对，及时发现并堵塞征管漏洞。

即便税务部门主导社保费征管，但仅由税务机关征收社保费也不是稽征经济的体现和诉求，反而需要关联部门的配合和支持，尤其是社保部门在其中发挥着重要作用。为此，需要畅通税务部门与社保部门的信息传递，搭建运转高效、无缝对接的信息交换平台。但是，即便中国已经建立了相对独立的信息系统，但因缺乏系统完整的税费信息共享机制，以致社保费征管统摄部门间的信息共享效果不甚理想。故此，在“互联网+大数据”治费模式下，既要综合掌握社保费信息，深度加工社保费信息，而不是对信息进行简单的归类、汇集和传递，也要重视社保费第三方信息的获取（北京市国际税收研究会郝如玉副会长主持课题组，2017）。[25]与此同时，要加强社保费征管信息网络建设，尤其要建立税务、财政、社保（含经办机构）、国库等关联部门之间信息网络平台和信息共享机制，从而达到及时将参保信息、缴费信息、核定信息、征收数据等传递给对方的目的，最终形成以“税务征缴为核心，经办机构协助为补充”的体系化社保费信息共享系统。“税务机关和经办机构要签订信息共享协议，搭建全国统一的涉费信息共享平台，将税务机关的征收系统和经办机构的社保系统对接”（陈斌和邓力平，2018）。[26]当然，除非《税收征收管理法》的特别规定，税务机关取得的纳税人/缴费人信息不可直接适用于社保费征管。

六、结语

税务部门统征社保费既是稽征经济的集中体现，意在提高社保费征管效率，更是社会正义的基本诉求，有助于改善社会保障制度的公平。在社保费征管领域，即使社保费征管由税务机关主导，但并不必然排除经办机构的介入，税务机关与经办机构等部门之间的合作在所难免。借助功能适当原则，宜将经办机构定位为社保费征管的协助部门。但是，统观现行财政立法实践，并没有界定和理顺社保费征管部门的权责，也缺乏征管协助的具体条款，更未形成征管协助机制。实践中，也因征管部门职责交叉、权限模糊、权责配置的缺位，社保费争议时有发生。据此，以权责一致原则为指针，需要明确税务机关对于社保费征管的主导性权力，明示经办机构对于社保费征管的协助义务，进而厘清经办机构与税务机关之间的权力、义务和责任。基于税务主导社保费征管的事实，以及借助功能适当原则、权责一致原则，社保费征管协助机制需借助相应的制度和措施进行落实和保障。不仅法律上要确认税务机关的一元征管模式，确定经办机构的征管协助地位，也要建立以税务机关为主，辅之以经办机构协助的社保费征管体系、信息共享机制，勾勒出社保费协助征管机制，提高社会保险基金的可持续性，最终保障缴费义务人的利益。当然，社保费征管机制建造还要与社保实体规则衔接，协助征管机制要对接于社保费制度变革，且始终以保护、增进缴费义务人权益为重。