高职院校混合所有制办学治理体系建设：目标导向、原则与路径

柳思羽 厉晓华

摘 要 高职院校混合所有制改革是新时期我国创新职业教育办学模式的重要途径。深化高职教育混合所有制改革，关键在于完善治理体系。高职院校混合所有制办学的治理体系建设，应以紧扣高职教育治理能力现代化、提升专业建设与人才培养质量以及推动社会多元办学格局为目标，同时，还要坚持遵章守规、成果导向、民主协商的原则。在路径选择上，要着力优化治理结构，完善党委领导下的“股东会—董事会—校长”权力制衡机制;强化资本联结纽带，构建内部治理与外部治理相协同的治理运行机制;健全行政管理体系，设立横向连接、纵向贯通的信息沟通与反馈机制;聚焦治理质量提升，建立以监事会为主体的多维监督评价机制，以促进高职院校混合所有制办学的规范有序运转。

关键词 高职院校;混合所有制办学;治理体系;治理能力

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）34-0046-06

自2014年5月2日国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）中提出“允许社会力量以管理、资本、知识、技术等参与职业教育办学，积极探索混合所有制办学模式”[1]以来，我国出台了多项政策举措鼓励和支持高职院校开展混合所有制办学改革。2019年1月24日国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号）再次强调“鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构”[2]。在国家宏观政策的导向下，2020年9月，山东省教育厅等14个部门联合印发了《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）》，明确了山东省职业院校混合所有制的办学形式、设立要求、办学管理以及支持政策[3]，该意见是我国首个地方针对职业院校混合所有制办学的专门性政策文件。“职业教育混合所有制改革是改善我国职业院校治理的重要突破口。”[4]加强高职院校混合所有制办学改革，离不开完善的治理体系保障。然而，从目前来看，我国高职院校混合所有制办学实践还面临着治理体系和治理结构不健全的问题。能否通过完善治理体系，实现治理现代化是高职院校混合所有制改革成功的关键。针对此，本文对高职院校混合所有制办学的治理体系进行系统研究。

一、高职院校混合所有制办学治理体系建设的目标导向

（一）以治理体系建设为抓手，推动高职教育治理能力现代化

探索高职院校混合所有制办学下的治理模式、方法和路径，是要在新的办学形态下，以治理体系建设为抓手，丰富高职教育治理的内涵，推动高职教育治理能力现代化。治理体系和治理能力是高职教育治理的两大核心要素，两者相辅相成。治理体系是教育在改革发展过程中，围绕办学、管学与治学所建立的组织架构及其内在关系。“高职教育混合所有制办学是一种与传统公办高职教育、民办高职教育截然不同的新型办学模式，是高职教育体制由一元化管理走向多元化治理的标志”[5]。所谓一元化管理，是在一定的组织目标指引下，以科层制构建管理权的层级和序列，实现对相关人财物等各类资源的统筹配置过程。而治理则更加强调和突出多元利益相关者的团结协作，各主体基于平等的关系展开民主协商，强调合作共治和对各主体的权益保护，这也正是高职院校混合所有制办学现代化治理的基本特征。“由威权行政管理向多元治理转变是社会治理的重要趋势，也是职业教育治理现代化的发展方向。”[6]可以说，建立健全高职院校混合所有制办学治理体系，是高职教育现代化的重要内容。

同时，完善治理体系也是形成现代高职教育治理能力的内在要求。“治理能力是对高等教育治理主体的要求，是在治理体系的基础上，参与治理的主体所具备的能力或水平”[7]。现代化治理与传统治理的区别在于，现代化治理是以法律、制度、规章为基础的治理，是规制化的治理，而传统治理是以权力为中心的治理，是人治化的治理。因此，形成现代高职教育治理能力，关键在于完善高职教育制度体系。现阶段，“我国高职院校仍然在较大范围内存在自主办学权力不足、内部治理结构与制度不合理等问题”[8]，实施高职教育混合所有制改革，就是要打破高职教育传统的一元化管理模式，建立权责清晰、分工明确的外部治理体系和内部治理结构，从整体上提升我国高职教育的治理能力和水平。

（二）以质量管理为重心，提升高职教育专业建设与人才培养质量

我国探索和推进混合所有制办学模式改革，根本目的是提高技术技能人才的培养质量，使高职教育更好地为国家重大战略实施和经济社会发展服务。高职院校混合所有制办学的治理体系建设，同样要抓住质量管理的重心，将目标放在着力提升高职教育专业建设与人才培养质量上来。

一方面，加快提升高职教育专业建设质量。过去，我国的高职教育专业建设始终存在质量不高，与产业需求和市场需求脱节的问题。究其原因，主要在于高职教育办学过程中未能充分彰显其社会化属性，专业建设脱离产业发展，专业教育内容未能反映产业生产实践内容。新时期我国探索和推进高职教育混合所有制办学的重要动因就是要改变传统的高职教育专业建设模式，使行业企业充分参与高职教育专业建设工作，从而优化专业建设模式、提升专业建设质量。治理体系建设作为高职教育混合所有制改革工作的重要组成部分，通過建立多元共治的现代治理体系，将行业企业以及产业界力量引入高职教育治理中，产业发展与高职专业建设之间就能够建立更为紧密的联系，不仅有利于促进高职院校与行业企业在专业建设领域的沟通，也有利于推动高职教育专业建设思路由传统的招生导向转变为服务产业需求和特色培育，从根本上革新高职教育专业建设的思想和模式，全面提升专业建设质量。

另一方面，加快提升高职教育人才培养质量。职业教育具有跨界特征，产业与教育相融合是职业教育现代化的基本要求。长期以来，我国在推动产教融合过程中，一直未能有效破解校企合作冷热不均的问题，主要由于企业往往只在职业教育人才培养过程中扮演辅助者的角色，缺失深度参与校企“双元”育人的内生动力。探索和推进职业教育混合所有制办学，就是要打破我国传统教育体制下，职业教育办学主体单一化的局面，让行业企业真正成为职业教育办学、管学和治学的治理主体。“高职院校混合所有制办学的治理体系建设，将行业组织、企业纳入高职院校治理主体范畴是基本要求。”[9]行业企业成为了高职教育的办学主体和治理主体，不论是从自身利益诉求的角度出发，还是从主体责任和义务的角度出发，都有着积极参与校企“双元”育人的内在动力，从根本上确保了提升高职教育人才培养质量目标的实现。

（三）以学校内外部协同为导向，构建高职教育多元办学格局

《国家职业教育改革实施方案》明确提出，“要用5到10年左右的时间，促进职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”[10]。高职院校混合所有制办学改革是贯彻和落实《国家职业教育改革实施方案》总体目标的重要举措。从这一意义上来讲，加强高职院校混合所有制办学的治理体系建设，也需要瞄准构建高职教育社会多元办学格局的目标。

首先，要加快完善社会多元办学机制。“社会多元办学机制是高职院校混合所有制办学治理体系建设的基石。”[11]加强高职院校混合所有制办学的治理体系建设，对完善高职教育社会多元办学机制的作用主要体现为推动了高职院校从独立自主办学向内外部协同办学的机制转变。我国传统的高职教育体制是高职院校自主、独立办学，对办学成果负有无限责任。在混合所有制办学机制下，高职院校仍拥有办学自主权，但在具体的办学事务上，则由处于平等地位的政府、学校、行业、企业等各方办学主体发挥自身优势，共同决策、共同投入、共同实施，不同类型的主体承担不同的职责，每一方办学主体都对院校办学成果负有有限责任。通过在治理体系内多维度强化各方办学主体之间的联系，使得产教深度融合、校企命运共同体建设具备了坚实的基础。

其次，要持续完善高职教育办学的内部治理架构。与传统办学模式相比，混合所有制办学的创新之处是基于产权形成多元办学主体之间的利益关系纽带，通过最大限度地满足不同领域、不同类型办学主体的利益诉求，来完善高职教育办学内部治理架构，进而构建多元共治的现代治理体系。在混合所有制办学模式下，高职院校的内部治理是多主体间以资源投入为依据，明确参与职业教育办学和育人的权利、义务、责任等;基于各自的资源禀赋和优势，在办学和育人过程中发挥主体作用，调整和配置教育资源;明确各自的利益诉求，共享高职教育办学成果。

二、高职院校混合所有制办学治理体系的建设原则

（一）遵章守规原则

高职院校混合所有制办学参与主体多元，由于各方参与主体的教育立场、利益诉求、价值取向各不相同，很容易在高职院校办学的决策与管理工作中出现分歧，甚至产生矛盾。为了最大限度地凝聚混合所有制办学各方参与主体的共识与合力，减少高职院校治理过程中的分歧与矛盾，需要在治理体系建设中坚持遵章守规原则。

首先，要坚持依法治理。高职院校混合所有制办学启动之初，各方参与主体就应树立依法治教意识。在协商高职院校内部治理组织结构、职能划分以及明确各方权责利的过程中，要确立的第一原则就应是遵循《中華人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》等国家法律的规定。同时，还要遵循地方政府出台的关于高职院校混合所有制办学的相关法规和条例，各级政府、教育行政部门应充分发挥好管理和监督职能，严格监督高职院校坚持依法依规治理和实施办学活动。

其次，要坚持依约治理。合约是现代公司治理的核心要素。高职教育混合所有制办学，借鉴了经济领域混合所有制企业管理的理念和方法，通过创新和改造之后形成的办学模式。高职院校混合所有制办学的各方参与主体，都需要通过合约明确自身在院校治理中的权利、责任和义务，明确自身的利益分配比例和合法权益维护方式。可以说，合约是高职院校混合所有制办学治理体系合理搭建并实现良性运转的保障。只有坚持依约治理，才能长久稳定地维系各方办学主体的合作关系。

最后，要坚持依章治理。章程是组织、社团经特定的程序制定的，关于组织规程和办事规则的规范性文书，是一种根本性的规章制度。章程是组织成立和运转的基础，也是组织赖以生存和发展的灵魂。不论高职院校混合所有制办学建立起什么样的治理结构，采用怎样的治理模式，其终归是教育主体，必须坚定社会主义办学方向，坚守立德树人的根本任务。要确保高职院校混合所有制办学的治理体系建设始终在推动高职院校办学与育人目标实现的道路上，时刻坚持依章治理的基本原则，用章程制度取代人治，提高高职院校混合所有制办学的治理透明度和民主性。

（二）成果导向性原则

完善高职院校混合所有制办学的治理体系，应坚持成果导向原则，以教育成果输出的质量优劣、效率高低作为院校治理体系建设成效的唯一评判标准。

首先，要坚持质量管理原则。在组织运行的过程中，质量管理的优劣决定着最终输出成果的价值和成色。高职院校混合所有制办学过程中向国家社会输出的成果，主要是社会服务与培养技术技能人才，而这两项成果的“成色”和价值，也需要高职院校通过质量管理来实现。一方面，在高职院校混合所有制办学的治理过程中坚持质量管理原则，就是要把质量管理作为院校治理的核心工作来抓，学校的一切运行活动时刻围绕提升人才培养质量的主线展开。在具体的治理过程中，通过营造重视质量、追求质量的校园文化，加大教学资源投入，强化教师考评制度创新，加大人才引进力度，多举措提升高职人才培养质量。另一方面，高职院校混合所有制办学的治理体系中，主体多元、结构复杂、环节众多，在院校治理过程中坚持质量管理原则，要充分发挥领导作用，建立院校内部统一的宗旨、方向和环境，协调好各方的行为，建立全员参与的治理机制，提升院校内部治理质量。

其次，要坚持持续改进原则。高职教育作为职业教育的较高层次，在我国产业发展中扮演着重要引领者的角色。当今时代，世界范围内的产业链布局与分工正处于深度调整和加速重塑期，我国传统产业转型升级与新兴产业孕育发展也进入了关键时期。在国际国内产业变革加剧的背景下，高职教育应在办学和治理体系建设中，坚持持续改进原则，保持人才培养与产业发展同步。一是要通过不断优化和完善内部治理，促进高职院校办学和各项育人工作高效推进，并维护好院校内部的良性治理秩序。二是要不断健全和强化院校内外部协同治理，依据社会外部主体的反馈，持续改进院校内外部协同治理形式，树立良好的教育品牌和形象。

（三）民主协商原则

高职院校混合所有制办学是在多元主体共同投资、共建共享教育资源的基础上实现的。基于多元化治理的运行规律，在高职院校混合所有制治理体系建设过程中，各主体要坚持民主协商原则，协同推进高职教育的治理现代化。

首先，要坚持民主集中原则。民主集中制在我国社会主义建设事业中发挥了重要作用。一方面，高职院校混合所有制办学是社会各界、多元主体联合办学，使得高职教育治理拥有了实行民主决策的现实性和可行性;另一方面，高职院校作为一个有着明确组织目标、发展方向和社会职能的教育机构，需要通过集中统一领导和管理，来确保组织目标的实现和发展方向的稳固。基于以上考量，在高职院校混合所有制办学的治理体系建设上，理应坚持民主集中的决策原则，在关于相关校务决策之前，应充分发扬校内民主，积极征求和听取各方治理主体的意见和建议，集思广益;作出决策之后，各方治理主体应充分尊重院校领导机构的权威，坚决贯彻落实好相关决议。

其次，坚持平等协商原则。高职教育混合所有制办学本质上是一种合作办学，而良性合作关系的构建，离不开组织治理中的平等协商。平等协商具有丰富的内涵，其体现了主体间相互尊重的心态和互惠互利的意识，还昭示了主体间谋求一致的意愿。高职院校混合所有制治理体系建设中的平等协商原则，就是各办学参与主体在相互尊重的基础上，以互惠互利为导向，为谋求一致而建立起的治理方式和手段。在实践层面坚持平等协商原则：一是要树立平等观念。二是要在沟通协商过程中，各方办学主体要懂得换位思考，站在对方的立场和角度考虑问题。三是要有正确的协商方法，在协商过程中，各办学主体要充分阐述己方的观点和建议，悉心听取对方的意见，双方或多方进行充分的沟通和协调，在充分沟通的基础上力争达成一致。

三、高职院校混合所有制办学治理体系的建设路径

（一）优化治理结构，完善党委领导下的“股东会—董事会—校长”权力制衡机制

高职院校不同于企业，套用完全市场化的治理模式，有可能致使高职院校混合所有制办学和育人陷入偏离正确发展方向的风险。对此，应在汲取公办院校党委领导下的校长负责制经验基础上，结合混合所有制办学的自身特点，进行适度改革和创新，建立党委领导下的“股东会—董事会—校长”权力制衡机制，兼顾高职教育治理的市场化需求和公共性需求。

首先，高职院校混合所有制办学的治理，应继续坚持党委领导下的校长负责制。现阶段，高职教育混合所有制办学实践主要集中于公办高职教育领域，而公办高职院校的办学主体主要是国有资本和集体资本，由于公有资本在办学经费中所占份额最大，高职院校混合所有制办学中的控股股东也以公有资本为主。按照决策权与投资入股比例对等的治理原则，公有资本理应在高職院校混合所有制办学中起主导作用。相应地，以公有资本为主导的高职院校混合所有制办学的治理体系建设，应坚持采用党委领导下的校长负责制。党委作为高职院校混合所有制办学的领导核心，负责重大校务问题的决策工作，校长则在学校党委领导下执行各项决议，开展日常教学管理工作。

其次，高职院校混合所有制办学的治理，应建立“股东会—董事会—校长”权力制衡机制。“高职院校在大力实施混合所有制办学中，除了国有资本或集体资本作为控股股东外，还应当根据非公资本的实际出资比例，设立由参与办学的社会主体共同组成的董事会，并明确各方主体的董事会成员席位数量”[12]。其中，根据相关规定，高职院校党委成员应是董事会成员，董事会成员按照相关规定，进入院校行政领导团队。股东大会则由全体投资者共同构成，其职能是负责制定高职院校混合所有制办学的重大决策和把握学校办学方向，并行使监督权，监督院校董事会、校长等领导部门决策的科学性、办学经费的收支情况等。

最后，高职院校混合所有制办学，应成立学术委员会和教学委员会。高职院校混合所有制办学治理体系建设的重点是行政治理机制建设，但也不能缺失学术与教学治理机制。高职院校应组织在校专家学者、行业企业界资深人士等组建学术委员会和教学委员会。由学术委员会负责校内各类学术评审工作，发挥专家治校功能，监督院校决策层制订专业建设规划和人才培养规划等。教学委员会负责院校日常教学事务的管理和监督工作，落实院校决策层针对教学工作作出的决议，体现教授治教的原则。

（二）强化资本联结纽带，构建内部治理与外部治理协同的治理运行机制

高职院校混合所有制办学是多元主体共同投资举办的职业教育形式，资本的投入与回报，是联结不同利益相关主体的强力纽带，也是促使多元办学主体协同配合的“动力源”与“催化剂”。高职院校混合所有制办学的治理体系建设应充分利用和强化办学主体间的资本联结纽带，构建内部治理与外部治理相协同的运行机制，推动院校治理水平和质量的提升。

首先，加强立法工作，为高职院校混合所有制办学中的资本联结纽带奠定法律基础。在我国职业教育混合所有制办学的探索实践中，非公资本参与举办职业教育的准入标准、股权设置、利益分配机制、资本退出办法等都缺乏明确的法律规范，客观上造成了高职教育混合所有制办学的参与主体之间资本联结纽带脆弱、协同性差。在我国推进职业教育混合所有制改革的进程中，全国人大常委会应加快制定有关非公资本参与举办混合所有制高职教育的法律法规。一方面，应进一步完善《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》，增加非公资本入股公办高职院校，以及公有资本入股民办高职院校的资本管理办法;另一方面，应适时研究制定《校企合作促进法》《职业教育混合所有制办学法》等专门法律，用于规范混合所有制办学中的资本行为，为强化高职院校混合所有制办学中的资本联结纽带奠定法律基础。

其次，完善内部治理，以制度建设推动高职院校混合所有制办学的治理体系现代化。一方面，应在院校党委和董事会的主导下，充分听取各方办学主体的意见和建议，起草院校办学、治理和育人章程，为院校各项治理工作提供根本遵循;另一方面，在党委的领导下，校长应牵头组织院校学术委员会与教学委员会，起草院校学术事务管理规定、教学管理办法、学生管理办法等校内日常行政事务的制度，经由院校党委、董事会审议通过，用于规范院校的日常教学秩序和行政管理行为。

最后，建立定期召开联席会议制度，促进高职院校混合所有制办学内部治理与外部治理的协同。高职教育混合所有制办学是典型的社会化办学形态，以大职教观审视，凡是与职业教育密切相关的社会组织或社会主体，都是高职教育的利益相关主体。高职院校混合所有制办学，应在地方教育行政部门的指导下，定期召开行业组织、企业、兄弟院校、教育研究机构、社区、在校师生等主体在内的联席会议制度，收集各方主体对院校治理的意见和建议，促进高职院校混合所有制办学的治理水平提升。

（三）健全行政管理体系，设立横向连接、纵向贯通的信息沟通与反馈机制

高职院校的行政管理体系建设，直接关系着高职院校治理的效率和质量，影响着高职院校办学和育人目标的实现。高职院校行政管理体系是高职院校内部治理有效性的重要保证。通过设立横向连接、纵向贯通的信息沟通与反馈机制，将有助于提高院校的治理效率和质量。

首先，设立横向连接的信息沟通与反馈机制。高职院校混合所有制办学治理体系中的横向连接，是指各办学参与主体之间的有效沟通与衔接。设立横向连接的信息沟通与反馈机制，应重点做好以下工作：一是设立专门的行政协调部门。高职院校校内外治理主体的协同，涉及跨部门、跨领域的交流沟通，需要建立专管信息沟通与反馈的职能部门。高职院校可抽调熟悉行政事务，沟通协调能力强的工作人员，与合作行业企业的外联部门工作人员，共同组成行政协调部门，为各办学主体的横向连接提供组织保障。二是搭建多元办学主体共享的信息与交流平台。现代信息技术在社会各个领域的广泛应用，为高职院校混合所有制办学搭建多元主体信息共享与交流平台创造了条件。高职院校可依托自身的信息化建设，自主开发或外包开发用于与合作行业企业共享的信息与交流平台，院校可定期上传办学、治理与育人的最新消息，行业组织和企业也可以上传与高职院校治理相关的信息，或产业、行业、市场的发展动态信息，形成内外部协同治理的信息沟通与反馈工作格局。

其次，设立纵向贯通的信息沟通与反馈机制。高职院校混合所有制办学治理体系中的纵向贯通，是指院校内部上下级之间的有效沟通与衔接。设立纵向连接的信息沟通与反馈机制，也应强调以下重点工作内容：一是实施扁平化管理。一方面，院校要根据管理和教学工作的任务和性质，简化工作流程，缩短工作链条，减掉不必要或重复的工作环节;另一方面，院校要酌情扩大管理幅度，促进院校管理者的工作方式由纵向管理向横向管理转变，压缩中间层，减少管理层级，尽量减少信息在院校管理链中传递时的遗失和失真。二是采用智慧化管理解决方案。高职院校混合所有制办学，在完善内部治理体系的过程中，应积极采用现代信息技术、大数据等先进技术，运用智慧化管理解决方案，搭建校内数字化治理综合信息平台，提高院校内信息沟通与反馈的准确性和高效性。

（四）聚焦治理质量提升目标，建立以监事会为主体的多维监督评价机制

在高职院校混合所有制办学的治理权配置中，监事会通常承担着主要的监督职能，建立以监事会为主体的多维监督评价机制，是当前我国高职院校混合所有制办学较为适宜采用的机制。

首先，建立以监事会行使监督权为主体的内部监督制度。高职院校混合所有制办学监事会的监督权，是基于混合所有制职业教育办学的产权混合特点，依据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国民办教育促进法》的规定形成。监事会一般由若干监事组成，主要向院校党委、全体股东和董事会负责，对院校财务部门、董事会、校长以及其他行政管理部门的履职情况进行合法监督。出于监督公平公正的考量，监事会监事应由参与高职院校混合所有制办学的政府机构负责人、资深教育专家、师生代表、企业代表和学院工会委员等组成。监事会的监督结果，应按照一人一票，投票表决的方式来确定，监事会多数票决通过的，视为监督结果有效，应及时反馈给院校领导部门，并监督后续的处置、整改情况。

其次，建立以第三方机构监督评价为主的外部监督制度。第三方机构评價是现代职业教育治理中广泛采用的监督评价模式，基于第三方评价机构的专业性、独立性，其评价结果较职业院校内部评价有着更高的客观性和专业性，也具有更高的参考价值。高职院校混合所有制办学，应构建以治理质量为导向的第三方机构评价机制，建立具体的治理质量评价指标体系，明确评价对象和评价标准，进行工作质量评价。

最后，建立以师生代表为主体的民主监督制度。师生是院校治理的重要参与主体，也是院校办学与育人的直接利益相关主体，更是院校治理的民主监督力量。一方面，高职院校要树立民主监督意识，在混合所有制办学和育人过程中，充分尊重院校师生的合法权利和权益，有意识地为师生群体行使民主监督权利创造条件，并形成制度;另一方面，高职院校应构建并完善包括座谈会、校长信箱、校园官网留言、一对一沟通等多维民主监督制度，鼓励全校师生积极参与院校治理，发现和反馈院校治理中的不足和问题。

参 考 文 献

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