浅析天津市养老机构准入制度建设

王远东

摘要：建立天津市养老机构准入制度，应对有关养老机构准入的中央政策和地方立法进行认真梳理和提炼，借鉴中央政策和地方立法的成熟规定。进一步扩大养老机构准入登记备案制的适用范围，放开设置主体限制和过高床位数限制，对人员条件做出明确具体规定，为养老机构的发展创造更大空间和更好条件。

关键词：养老机构;准入制度

国务院《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》明确要求和部署：建立、健全相关法律法规，建立养老服务准入、退出、监管制度，加大执法力度，规范养老服务市场行为。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）提出到2020年，养老服务业政策法规体系建立健全的发展目标。当前我国中央和地方政府已经制定了数十个有关养老机构准入的政策文件和法规或规章。这些政策文件和立法包含有大量的但尚不系统完善的养老机构准入制度。本文通过对这些政策文件和地方立法的文本梳理，提炼出部分较为成熟的政策和法律规定，并提出相关完善立法的建议，以资天津市养老机构准入法律制度的建设。

一、关于准入审批登记制度

当前在养老机构准入制度上存在着审批制和登记备案制的区别。2007年公布实施的《天津市养老机构管理办法》第十条规定，申请设置养老机构应当按下列规定办理有关手续：（一）利用非国有资产开办的非营利性养老机构，申办人取得民政部门的批准文件后，到开办地的民办非企业单位登记管理机关办理登记手续;（二）利用国有资产开办的非营利性养老机构，申办人按事业单位登记管理的规定到事业单位登记管理机关办理登记手续;（三）开办营利性养老机构，申办人到工商行政管理部门和税务部门办理登记手续。与境外组织或个人合资、合作开办养老机构的，在办理登记手续前，申办人应当经市民政部门、市商务行政部门审核同意。开办营利性养老机构、利用国有资产开办的非营利性养老机构应当在开业后10日内报所在地区县民政部门备案。可见《天津市养老机构管理办法》实行审批制和登记备案制混合制度。对利用非国有资产开办的非营利性养老机构和与境外组织或个人合资、合作开办养老机构实行审批制;对利用国有资产开办的非营利性养老机构和开办营利性养老机构则实行登记备案制。

审批制和登记备案制的制度设计各有利弊，但从培育促进的角度出发，登记备案制更有利于养老机构的发展。实行审批制，养老机构能否准入取决于政府行政权力，政府部门容易效率低下并产生寻租腐败现象，且行政垄断造成最直接的后果就是极有可能导致养老机构发展离开市场规律和社会发展规律[1]。现实中严格的审批制，使大量民办养老机构无法通过审批，导致现实存在的众多养老机构出现身份合法性危机。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）提出：进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，简化手续、规范程序、公开信息，行政许可和登记机关要核定其经营和活动范围，为社会力量举办养老机构提供便捷服务。《重庆市城乡养老机构服务管理办法》采取登记备案制的做法，在一定程度上解决了养老机构生存和发展的合法性困境，有利于符合标准的养老机构顺利登记，有利于进一步做好培育发展养老机构的工作。建议天津市在制定养老机构准入法律制度时予以借鉴，进一步简化手续、规范程序，扩大登记备案制的适用范围。

二、关于准入主体条件

《天津市养老机构管理办法》规定，养老机构申办人是单位的，应当具备法人资格，申办人是个人的，应当具有完全民事行为能力。对照以上地方的立法，天津市对于养老机构的设置主体资格范围规定得过于狭窄，仅限于法人和个人。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，鼓励社会资本兴办具有护理功能的养老服务机构。《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》进一步提出，发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）再次明确支持社会力量举办养老机构。以上的政策文件均表达了国家开放社会养老服务市场，鼓励各种社会力量兴办养老机构的意志。《天津市养老机构管理办法》将不具备法人资格的社会团体和其他组织排除在养老机构设置主体之外应为不妥，建议在制定养老机构准入法律制度时，撤销不必要的准入障碍，扩大设置主体范围，赋予不具备法人资格的社会团体和其他组织养老机构设置主体资格。[2]

三、关于准入床位条件

床位数是养老机构设置条件中非常重要的一个指标。床位数的多少直接影响到养老机构准入门槛的高低。大型养老机构的资金投入巨大，建立50张床位规模的养老机构至少需要几十万甚至上百万元的资金，毫无疑问如此高的准入门槛会令相当数量的投资者望而却步。社区的小型家庭式养老机构投入资金较少但便于让老人得到临近的、获得亲人情感支撑关怀的全托养老照料，这是大型养老机构所难以具备的优势。大型养老机构不能取代精品化的社区小型养老机构。养老机构准入法律亦不能排斥社区小型养老机构。《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》提出，要因地制宜建设养老服务设施。鼓励通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的医院、企业、农村集体闲置房屋以及各类公办培训中心、活动中心、疗养院、小旅馆、小招待所等设施资源改造用于养老服务。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）提出鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构，《大连市小型家庭养老机构基本规范（暂行）》、《哈尔滨市小型社会办养老机构服务标准》兴办小型家庭养老机构的宗旨都是为老年人提供便捷、温馨、舒适的家庭式养老服务。可以说以上政策和地方立法都肯定了小型养老机构的优势和特殊价值。

《天津市养老机构管理办法》对设置养老机构应当达到的床位数没有做出明确规定，仅规定应有与其收住规模相适应的固定场所和服务设施。这种模糊规定对于审批制下的养老机构设置尚可，但非常不利于养老机构设置实行登记备案制，也非常不利于養老机构准入和服务相关标准的制定。建议在制定养老机构准入法律制度时，充分重视小型养老机构的作用，应明确规定养老机构准入的床位条件，但不要规定过高应有床位数，为养老机构的发展创造更大的空间和更好的条件。

四、关于准入人员条件

《天津市养老机构管理办法》规定，养老机构应当具备有与其业务活动相适应的机构管理人员、专业技术人员和护理人员。每名工作人员护理能够自理的老人不得超过8人;护理不能自理的老人不得超过4人。该规定虽然对护理人员与老人比例有所规定，但是对于其他人员资格、数量也没有做出详细规定。尽管这种规定应属养老人才缺乏背景下的无奈之举，但应该看到其与建立标准化的养老机构准入制度的距离。《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》提出要推行养老护理员职业资格考试认证制度，五年内全面实现持证上岗。探索建立在养老服务中引入专业社会工作人才的机制，推动养老机构开发社工岗位。

天津市在制定养老机构准入法律制度时，应吸纳该规划的相关规定和建议，在人员条件中增加社工人员，同时分别对不同类型养老机构应当具备的机构管理人员、专业技术人员和护理人员的任职资格条件和数量做出明确具体规定。

参考文献：

[1]耿永志.养老服务业发展研究：目标、差距及影响因素[J].湖南社会科学，2013（5）

[2]周长生.民间养老为何举步维艰[J].中国民政，2013（5）