关于土地储备专项债券实务运用的思考

司明瑛

摘要：2014年8月，第十二届全国人民代表大会常务委员会通过了《财政法》修正案，规定地方政府可以通过发行地方政府债券借款，这些债券必须附有偿还计划和稳定的资金来源，只能用于还本付息2015年1月生效的新《预算法》为地方政府的义务开辟了新的一章，从而为地方政府筹资铺平了道路。2015年以来，地方公债上限提高，排放量逐步增加，特别债务成为地方公债的主要发行源，例如，2020年，国家公债增加了980亿元，特别债务增加了375亿元， 这表明，特别债务在地方当局的筹资活动中发挥着极其重要的作用，并逐渐成为政府解决债务危机和稳定经济增长的重要手段。

关键词：土地储备;地方政府专项债券;偿债风险

引言

城市有序运行和稳步发展是推进新时代城市建设可持续发展、改善人居环境、提高城市运行效率和承载能力、推进新型城镇化进程和实现全面建成小康社会的基础。要想实现这一目标，离不开基础设施建设提供物质保障。《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》提出，加强城市基础设施建设，能够促进城市建设发展方式转变和经济结构调整，带动投资和消费，促进就业及节能减排。近年来，城市基础设施建设保持了高速增长的趋势。

1政策背景及沿革

2016年以前，地方政府土地储备资金的来源主要为银行发放的土地储备贷款，增信措施以各地土地储备中心名下的储备土地抵押为主，另一种方式为通过地方政府融资平台公司向银行贷款融资来筹集。实务工作中，很多地方政府不经过土地储备中心，将大量储备土地低成本划拨给融资平台公司，使其通过土地抵押等方式申请银行贷款，用于储备土地一级开发和各类城市基础设施项目建设支出。此类融资方式游离在地方政府债务限额管理之外，随着债务规模的逐年增长，政府隐性债务风险逐渐凸显。为遏制土地储备债务融资规模增速，严防地方政府债务风险，2016年2月，在新《预算法》实施的背景下，财政部、原国土资源部、中国人民银行、原银监会四部委联合印发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），明确自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。至此，土地储备贷款融资之门关闭。

2土地储备专项债券存在的问题

2.1项目储备不足，收益率难以达标

部分地区存在项目申报积极，但是对项目谋划过于简单的现象，甚至只有项目名称和简单的项目建设内容描述，缺乏可研报告、立项批复、规划、环评等要件支撑;此外，由于具有一定收益且收益能够覆盖专项债券本息的公益性项目相对缺乏，部分地方政府通过不同方式来“包装”专项债对应项目收入，导致“专项债”不“专”，呈现“一般化”。

2.2专债资金还款来源易受政策影响，存有一定的偿债风险

土地出让收入作为土储专债的唯一还款来源，易受土地市场价格波动、房地产政策调控等政策影响，本身就存有一定的不确定性。一旦在专债项目前期的选择、包装上有所偏差，就有可能出现项目土地不能按计划出让，造成土地出让收入难以按期实现，影响债券本金到期偿还的情况，导致发生偿债风险。虽然政策规定可在专项债务限额内“借新还旧”，但毕竟不是最佳方案。

2.3资金使用不规范，资金出现闲置

专项债券要求用于有收益的公益性项目资本性出上，但是在实际工作中会出现实际投向与计划投向不匹配、投向违规领域的问题;此外，部分项目存在建设推进慢、支出进度慢问题，在使用政府债券资金方面有滞后，降低了债券资金使用效益。资金闲置的主要原因包括：（1）项目前期筛选不合理、手续不全等导致不满足开工条件;（2）项目资金需求节点与债券资金下达拨付时间不一致;（3）受自然灾害影响项目无法及时开工。

3完善土地储备专项债券政策的对策建议

3.1进一步树立市场化意识

债券发行定价将逐步调整，以反映当地债务收益率曲线上合理的投标范围，这将有助于更好地反映区域和项目在当地债券发行率方面的差异，并提高发行债券的营销水平与此同时，随着创新成为主流品种，供资随项目而变化，各个项目的平均分布规模趋于缩小，分散化、小规模优化和分散化的趋势越来越明显。发行债券和使用资金的政策标准和监管要求越来越严格，对整个过程的监测实行贷款、使用、管理和偿还的渗透，加强业绩管理，侧重于偿债来源、债务负担等关键指标。

3.2提升资金拨付和使用效率

（1）畅通全链条资金拨付。发改委、财政、主管部门应加强协调配合，设立债券发行前的协商洽谈制度，建立投资计划下达与发行成功的联动机制，缩短冗长的审核报批链条，简化资金拨付手续。（2）管好用好新增专项债券资金，坚持资金跟着项目走的原则。在债券资金分配时优先向在建、手续齐全项目倾斜，确保资金下达后即能形成实物工作量，提高債券资金使用效益。配合审计部门开展专项债券资金监督检查，督促项目单位严格执行专项债券负面清单，确保债券资金用作者：徐寒飞，兴业银行金融市场业务首席债券策略师，兴银理财研究总监;刘郁，广发证券固定收益首席分析师对、用快、用好。

3.3探索建立专债资金灵活偿还机制

《办法》中明确：土地储备专项债券发行时，可根据土地出让收入情况设定提前偿还债券本金的条款，并鼓励地方政府通过结构化创新，合理设计债券期限结构。各地可从以下几点着手：一是可根据拟发债项目的预期实施进度分类，灵活安排专债发行期限（3年或5年）;二是可在发行方案中加入提前还款条款，当专债项目实施进度达到提前还款条件时即可提前偿还债券本金;三是可探索设计固定期限加浮动期限的债券期限结构，如2+N年期、3+N年期等，更为灵活地偿还债券本金。

3.4科学制定奖惩政策

政府根据激励合同中约定的土地定向储备目标成本，确定成本节约额，再结合奖励系数最终确定支付给土地储备主体的报酬奖励额度。在项目运营过程中，政府监督主体可定期对项目完成情况进行考核和评价，在考核成果的基础上，根据激励约束机制中的成本节约额、奖励系数和实际成本得出对土地储备主体应进行的奖励额度，反之为惩罚额度。即对圆满或超额完成项目任务的土地储备主体进行资金奖励或成本返还，增加其收益，提高其业内信誉和知名度，扩大其市场竞争力与影响力;针对项目完成情况不达标的主体，应采取收回部分成本、罚款等方式对其进行处罚，增强土地储备项目的公正性、高效性和权威性。同时，政府应根据激励约束机制明确考核评价标准，并通过合同将奖罚政策确定下来，激励其更好完成项目，降低信用风险。

结束语

土地储备专项债券作为当前各地土地储备资金的重要来源之一，在保障土地储备工作顺利开展方面发挥了重要作用，但在实际工作中仍然存在很多需要优化完善之处。在实务方面可从储备计划编制、专债项目精准包装、构建债券及项目全生命周期管理制度体系等方面出发，进一步探索和研究，找到合理的解决之策，推动土地储备专项债券工作有序健康发展。

参考文献

[1]俞志东.土地储备新政下土地储备资金管理规范化问题探析[J].财会学习，2019（33）：197+199.

[2]尹冰.地方政府土地储备专项债券问题探析及建议[J].西部大开发（土地开发工程研究），2019，4（11）：59-62+68.

[3]张胜杰，高雅.举债融资机制改革后的土地储备融资风险与对策建议[J].国土资源，2019（11）：52-53.

[4]刘浩.新形势下土地储备转型路径研究[J].农家参谋，2019（22）：6.

[5]杨凯量.土地储备资产负债表编制的思考——基于杭州市的土地储备及其相关实践[J].中国土地，2019（11）：29-31.