价值追求指导下农村土地管理政策中的公平与效率分析

路英

摘要：公平与效率是泰勒科学管理基本精神和社会情怀的体现，也是衡量法律政策优劣的重要尺度，在一定的价值追求中，如何平衡公平与效率的矛盾，成为政策制定者和学者的研究重点。在价值追求研究中，李国敏提出公共性既是地方政府耕地保护的理论“元点”，也是地方政府的行政指向和现实价值追求。严金泉以经济学、生态学、伦理学为视角开展人地关系研究，认为21世纪土地政策应追求平衡世代间利益、尊重自然价值以实现人地关系和谐统一。我国土地公有制是通过公有的所有制形式实现赋予社会成员通过劳动获取收益的平等机会，体现耕者有其田且地权公正。本文主要分析价值追求指导下农村土地管理政策中的公平与效率。

关键词：土地管理;政策变迁;价值追求;公平与效率;农村

引言

农村土地制度对中国农村社会经济的发展至关重要。建国以来，我国农村土地制度经历了由封建地主土地所有制、农民土地私有制到集体土地所有制的转变，农村土地管理政策发生了巨大的变化。在土地政策变化的各个阶段，由于国家价值追求的差异，导致政策制定倾向于追求绝对的公平或追求较高的收益，公平与效率始终难以达成统一，成为政策制定中的一对主要矛盾，土地政策也在公平与效率的取舍中摇摆不定。政策中公平与效率的选择体现了整个国家以及政策制定者的价值追求，但公平与效率的不均衡势必会阻碍一个国家或地區的健康发展。

1、制度变迁理论框架及其适用性

制度变迁理论主要代表人为美国经济学家诺思，其认为制度变迁是由于人自身理性提升或外界环境变化，人们对现存制度提出了更高的要求，以实现预期收益有效提高。当现存制度需求与供给保持基本均衡时，制度处于平稳运行状态;而当现存制度无法满足人们需求时，则会发生制度变迁，进而形成新的制度均衡。自1970年以来，诺思制度变迁理论主要经历两个阶段：早期诺思通过研究建立“理性选择”模型，并创造性提出“制度创新”概念;随着诺思研究深入，其逐渐认识到制度变迁是一个渐进式的演化过程，认为制度变迁不仅是对新经济环境做出的反应，更是个体为了谋取预期收益而采取制度创新的结果。因此，在后期的研究中，诺思始终坚持演化分析的思路，同时加强对个人的心理与行为研究，重点考察制度、认知与文化间的关系。当前，制度变迁理论框架在中国农村土地管理政策研究中具有一定适用性，该适用性是相对的而非绝对的，主要体现在以下三个契合点：一是我国农村土地管理政策创新存在于中国特色的政治生态中，即党的充分领导与政府的强力推行，政府主导农村土地管理政策创新模式符合制度变迁理论中的强制性分析框架;二是我国农村土地管理政策创新存在静态阶段，即在每一次政策变迁前均存在较长的政策实施期，符合制度变迁理论的比较静态分析与局部均衡模式;三是我国农村土地管理政策创新主要在于政策供给与需求间不平衡，即当现存政策无法满足生产力发展需要与人民物质需求时将导致政策变迁，这符合制度变迁理论制度均衡原则。

2、农村土地规划管理中存在的问题

2.1农村土地规划问题

传统农村土地规划的常见问题有：土地确权未落实、集体用地建设难、土地基价波动大、土地利用效率低等。现阶段农村土地规划最常出现的问题是土地确权未落实，土地确权指的是现有农村种植用地对土地拥有者进行实名登记，无人拥有的农村种植用地归国家所用，包括已故人员的现有土地其子女不再继承其土地的使用权。针对土地确权的开展，我国大部门农村用地已经落实确权，少部分土地无法进行确权，导致农村土地规划难问题。农村集体用地指的是该片土地归集体所有，针对此类型农村土地的规划和建设，需要采纳村民集体意见，出现意见分歧容易导致城镇化建设项目搁浅。农村集体土地的规划和建设问题，其根本原因在于农民的意识形态问题。农民对新时代城镇建设方针不明确，单一性认为土地交易仅针对工厂，大量农村土地划分成工业用地，无法完成城镇化建设过程中房屋用地有偿征收，导致农村土地利用率低，出现规划问题。宏观调控农村土地规划，政府部门制定长远土地应用计划，避免大量城镇建设用地划分为工业用地。

2.2土地资源受到破坏

在农业的现实世界中，它们是分散化的。例如，农业用地的一部分通常分散在山区或丘陵地区，没有实现集中化，水稻谷供应不足，大多数农民在农业生产活动期间花费较多，收入较少，农业生产特别强劲，农民从事农业生产的复杂性很高，对土地浪费起到一定作用。在土地转让过程中，一些地区的农业发展伴随着农业生产企业的引进，但在农业生产企业倒闭的情况下，企业的能耗和排放量较低，一些加工企业是城市生产链的严重污染，消费品含量较高，一些非当地农村居民或企业为了掠夺和掠夺土地而过度流动。这可能会造成土壤污染，对当地情况产生一定的经济影响，但严重损害农业利用。

3、价值追求中消除公平与效率矛盾的途径

3.1加强宣传教育，加大土地监管力度

提升农村土地持有者的思想意识，可以在基础环节加强土地规划和管理政策的实施，利用农村有利的先决条件，以农村小组的形式定期组织宣传教育工作。如农村在建设阶段，会划分出农村小组，每个农村小组会推选出1名委员，通过委员为村民提供宣传教育机会，加强新型城镇化建设的思想渗透，提升村民对土地未来规划和使用的思想意识。只有在根本上提升村民的思想意识，才能解决农村土地管理和规划问题。新型城镇化建设过程不能缺少政府部门和村民这两股中坚力量，两者决定新型城镇化建设的完成程度和效率。在土地有偿征用或者基础管理规划阶段，乡政府应该加大监督力度，保证农村土地利用合理和高效，政府规划的城镇化建设用地不可进行2次工业用地拍卖，通过大力监管，保证土地规划管理阶段的透明性和真实性。根据现阶段房屋土建和用地的建设方向及当地的经济发展为基础，确定土地基价，合理制定土地基价提升农村土地管理和规划。

3.2对土地征收补偿制度进行完善

必须建立和进一步发展土壤侵蚀补偿制度，以有效促进农村地区管理的实施和实施。在进一步修订《土地管理法》之前，收回农村社区土地的标准过低，相关的赔偿方法单个，赔偿分配不足，采购过程不正常。修改《土地管理法》后，需要不断完善农村集中补偿制度，切实开放公正地对待农民补偿制度，有效维护农民的切身利益，提高农村收入，促进相关管理措施的有效实施和完善。例如，在开展有关工作时，造成了土地补偿标准定得过低的问题，导致一些地区土地补偿价格过低，致使农民土地的额外价值没有得到考虑，农民内部也发生了变化。因此，土地补偿问题也是现行管理做法的一个核心方面。在管理这些国家时，必须平衡区域差异，在执行过程中，必须首先根据所涉国家的范围和国家的范围保障农村利益。

结束语

新时代中国特色社会主义思想背景下，实现共同富裕是我们的价值追求。在土地政策制定中，应追求土地权利价值的合理实现，保障土地权利实现过程的公平性，促进土地资源的合理有效利用。当前，我国农村土地制度改革站在新的历史起点上，任务艰巨而繁重，在处理公平与效率的关系上，应坚持公平基础上的效率，以公平来促进效率。鉴于农村土地现有公平与效率之间存在矛盾的原因，要深入研究农村土地制度改革的重大问题，并加快推进农村土地确权工作，赋予农民更加稳定的土地权利，同时应着力建设完善的农村土地流转市场与农村社会保障机制，促使土地权利价值的公平合理实现，促进土地资源的合理有效利用，从而实现公平与效率的相对统一，也让农民更多地分享土地增值收益。

参考文献：

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