改革土地管理方式 创新土地管理机制

孙艾青

摘要：广西北部湾经济区当前面临着千载难逢的发展机遇。在推进北部湾经济区开放开发过程中，体制机制的创新将起到至关重要的作用。文章运用SWOT模型深度剖析了北部湾土地管理改革的内部优劣势以及外部机遇和挑战，最后得出北部湾经济区土地管理创新的建议，即探索适应当地发展形势的差别化土地管理政策，包括创新土地供应、工业用地管理、农村土地管理、节约集约用地和围海造地等制度，为北部湾经济区发展提供强大动力和体制保障。

关键词：北部湾；土地管理；改革；SWOT分析

一、引言

广西北部湾经济区成立于2006年3月，区内主要包括南宁、北海、钦州、防城港四市辖区范围和玉林、崇左两市物流中心，陆地面积4.25万平方公里，海岸线长1595公里，总人口1300万人。2008年国家批准实施《广西北部湾经济区发展规划》（以下称《规划》），北部湾发展被正式纳入了国家战略。短短三年多时间里，北部湾经济建设取得了明显成效，据统计数据显示，2010年，广西实现国内生产总值逾9500亿元，高于全国平均水平3.9%，其中北部湾地区生产总值即达3000亿元，占比重三成。随着全球化和区域经济一体化的不断深入，现如今北部湾备受国内外瞩目，北部湾已迈入重要的历史转折期。任何区域的发展均离不开土地资源的支撑，北部湾现行的土地管理体制存在着诸多的问题，阻碍了地区的开放开发进程，因此必须加快推进与经济配套的土地管理改革，为实现北部湾的跨越式发展，早日成长为中国经济“第四增长极”提供动力和保障。

SWOT分析是常用的战略分析方法，是对研究客体面临的优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）、机遇（Opportunities）、威胁（Threats）的分析。它最早由美国哈佛大学商学院安索夫教授于1956年提出，起初用于企业战略研究，现在已在组织、个人、产业和区域等多个层面上使用。其基本原理是系统分析研究对象内部具备的优势和劣势，及其外部存在的机会和威胁，并在此基础上选择最优行动战略，以最大限度地调动资源和优势，利用机会，规避风险，获得可持续发展的可能性。本文对广西北部湾经济区土地管理进行SWOT分析，就是深入了解和把握其优势和劣势、机遇和挑战，并提出针对性的改革和创新建议。

二、北部湾经济区土地管理改革优势（Strengths）

（一）良好的区位优势，催生土地管理改革

北部湾经济区背靠大西南，面向东南亚，东临“珠三角”，处于中国—东盟自由贸易区、泛珠三角经济圈和大西南经济圈的中心结合部，是我国西部唯一的沿海地区，是中国沿海与东盟国家陆上交往的枢纽，是促进中国—东盟全面合作的重要桥梁和基地，区位优势明显，战略地位突出，发展潜力巨大。良好的区位优势和特殊的战略地位决定了北部湾必须进一步解放思想，改革土地管理方式，为促进北部湾区域可持续发展提供土地资源保障。

（二）成立了专门机构，服务土地管理改革

为适应北部湾土地管理改革需要，自治区国土资源厅专门成立了北部湾经济区国土资源管理制度配套改革小组，研究广西权限内能自行确定的土地资源方面的支持政策措施、改革创新管理体制的意见和建议，以及需向国家争取的政策措施。小组的成立为科学、有序、稳妥推进土地管理改革提供有力的组织保障。

（三）制定了相关政策，探索土地管理改革

广西自治区政府先后出台了《广西关于全面实施广西北部湾经济区发展规划的决定》、《关于促进广西北部湾经济区开放开发的若干政策规定》等政策文件，在土地管理改革上做了一些初步探索，集中体现在对于符合国家产业政策和环保要求、符合“5大功能组团”产业发展方向的重点产业项目，以及对于促进集约节约利用土地的相关单位在土地供应、税费、项目前期工作等方面给予倾斜支持，这为今后不断摸索、深化改革奠定了良好的开端。

三、北部湾经济区土地管理改革劣势（Weakness）

（一）缺乏整体规划，土地管理难以协调

北部湾经济区包括四个地级市，经济区内部门分割、各自为政现象难以在短期内消除。土地管理方面，土地的规划、开发利用和保护由各市按照行政区域分别管理，经济区内缺少统一的规划和统筹安排，不利于区内土地资源的宏观调控，已成为北部湾经济区资源有效利用、经济社会发展的瓶颈障碍。

（二）现行土地管理模式不适应经济发展的需求

主要表现在：土地利用年度计划与实际需要脱节，且指标下达较晚，不利于项目的统筹安排；工业用地出让最低价标准设置的土地等别及价格偏高，不利于吸引外资和承接产业转移；围海造地管理海洋和土地部门衔接不够充分等。此外，还有耕地保护长效机制不健全、征地制度不完善等土地管理共性问题。

（三）政府职能不完善，行政效率低下

北部湾经济区许多行政主体在履行职责时，仍然存在一些问题，如对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务功能比较薄弱；部门职责交叉、权责不明、效率不高；对行政权力的监督制约机制还不完善等等。这些问题直接影响政府发挥应有作用，也在一定程度上阻碍了改革开放和经济社会发展的步伐。

四、北部湾经济区土地管理改革机遇（Opportunity）

（一）西部大开发战略的深入实施

西部大开发的战略分成三步：2001—2010年是奠定基础阶段，2010—2030年是加速发展阶段，2030—2050年，全面推进现代化阶段。从目前来看，广西的发展已经达到或超过了第一阶段的预期目标，广西将进一步巩固基础，实现经济增长的跃进，甚至有可能提前进入西部大开发的第三阶段。广西的快速发展必然会带动管理制度包括土地管理制度的改革。

（二）国家政策和地方法律法规的支持

广西一方面广泛争取国家相关政策支持，一方面努力完善自身法律法规体系。2009年10月，国务院通过了《关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》，鼓励允许北部湾在土地改革方面先行先试，对深化农村土地管理改革、工业用地最低价标准、园区用地、重大工程用地等方面作出明确指示。2010年3月1日起施行的《广西北部湾经济区条例》提出了土地管理改革的几大方向：创新土地利用方式，推进土地利用规划计划管理体制改革，实行城乡增减挂钩试点，推行农村集体建设用地流转，加强围海造地的管理和调控等，《条例》的施行强化了北部湾土地管理改革的法律支撑。

（三）国土资源部和广西政府合力推进土地管理改革

2008年底，国土资源部与广西壮族自治区人民政府签订了《关于共同推进广西国土资源工作 促进广西经济社会发展的合作备忘录》，双方对广西发展的土地利用新机制、耕地保护模式、用地审批管理制度等方面达成共识。2010年6月，南宁市被列为全国11个征地改革试点城市之一。同年7月，国土资源部出台《国土资源部关于支持广西经济社会发展意见的函》，提出了支持广西经济社会发展的26项政策和措施，是继《若干意见》发布后，第一份支持广西经济社会发展的国家部委文件，国家和地方政府对经济区土地管理改革的高度重视可见一斑。国土资源部和广西政府凝成合力，必将极大促进和推动广西北部湾经济区土地管理改革工作的开展。

（四）国内经验借鉴

迄今为止我国共设立了10个综合配套改革试验区。目前，国土资源部已经针对成渝综合配套改革试验区、天津滨海新区、长株潭两型社会试验区出台了土地制度创新办法。改革的重点主要集中在土地利用规划与计划、耕地保护、土地征收与审批、集体建设用地流转与城乡建设用地增减挂钩、土地收益分配、管理体制创新等几个方面。北部湾经济区成立较晚，可广泛借鉴这些先行试验区土地管理改革的成功经验，取长补短，避免走弯路，及早实现土地管理体制的转变，完善土地管理各项机制。

五、北部湾经济区土地管理改革挑战（Threat）

（一）区域合作的进一步深化

中国-东盟自由贸易区是由不同政治体制、不同资源状况和经济发展水平的国家和地区构成的经济区，经济发展受政策因素影响更大，而适当的制度保证是政府提供正确服务、控制政策风险的一个基础。土地管理体制是行政管理制度中的重要一环，如果土地管理政策不能与时俱进，不能适应当前形势需要，不能发挥对经济社会进一步发展的支撑作用，将会成为广西地区阻碍生产力发展的掣肘。因此，必须建立起与区域发展合作相配套的土地管理体制。

（二）经济社会发展受到空间制约

广西经济社会发展普遍伴随着低效用地现象，同时，耕地保护和土地生态也遭受威胁。一方面当前的北部湾经济区发展形势大好，需要有充足的建设用地作为保障，另一方面其拓展空间已经受到了很大制约，节约集约用地的压力不断增加。因此在加大新增建设用地经济容量的同时，存量土地挖潜也是当前土地利用和管理的一项重要任务。如何创新土地利用和管理制度与模式，是亟待解决的问题。

（三）产业结构优化和升级带来的挑战

由于地理位置优越，多重政策优势叠加，北部湾经济区成了发达地区进行产业转移的“黄金落脚点”。产业转移是一把“双刃剑”，北部湾承接产业转移，必须避免重走“先污染、后治理”之路。产业结构的优化和升级给土地管理提出了新课题，涉及规划计划管理、供地节地模式、园区空间布局调整等许多方面。加快改革土地管理方式机制，发挥土地资源优势，吸引优质产业，是调整产业结构、推动经济增长方式转变的一条重要新途径。

（四）由区位优势向竞争优势转化带来的挑战

优越的区位条件有利于一个地区取得竞争优势，但竞争优势还取决于这个地区经济、社会、政治环境、管理制度等多方面因素。随着中国-东盟自贸区的建立，广西的战略地位显著升级，不仅要提升国内竞争力，还要提升国际竞争力。如何推动广西形成开放合作的空间优势、资源环境优势，以及提升国际大通道能力，是土地管理制度改革需要思考的重大问题。

六、北部湾经济区土地管理改革建议

（一）创新土地规划计划管理，探索多元化供地方式

1. 编制北部湾经济区国土规划。为了统筹区内经济协调发展，优化国土开发格局，必须突破行政区划界限，单独编制北部湾经济区国土规划。规划着力引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相协调的优化开发格局。在国土规划的指导下，探索建立经济区各级土地利用总体规划动态评估与滚动修编机制，完善经济区规划体系，充分发挥规划的宏观调控职能。

2. 改进土地计划管理模式。依据土地利用总体规划，将3～5年的建设用地指标集中一次性下达，由经济区根据不同发展阶段需要自行动态管理。严格执行土地节约集约标准，建立领导干部建设用地离任审核制度和建设用地考评体系。重点保障民生用地和重大项目用地，实行单独供地，不占用经济区的计划指标，以解决土地利用年度计划指标紧缺的问题。

3. 探索完善多元化的供地制度。（1） 进一步完善招牌挂制度。按照出让地块的用途，实行差别化的出让制度；明确和细化协议出让的产业用地范围，在不具备招拍挂的条件下，可采取协议出让供地。（2） 适当降低工业用地价格标准。对于工业基础薄弱的重点发展地区，自治区确定的优先发展的工业项目、技术水平达到国际国内先进水平的产业项目用地，可通过合理降低工业用地价格标准，提高地区投资的吸引力和竞争力。（3） 探索工业用地租赁制度。为了兼顾企业利益和产业升级需要，产业用地应以租赁为主，租期分为短期和长期两种，具体按土地用途决定，但租期最长不得超过同类用途出让最高年限。（4） 探索工业用地退出机制。根据产业生命周期，合理确定产业用地出让年限，加快制订出让年限内土地收回、回购、转让和退出办法，促进产业结构优化升级。

（二）推进土地利用方式转变，提高节约集约用地水平

1. 推进项目向经济园区集中，鼓励标准厂房建设。积极引导工业项目向开发区集中，合理布局园区产业，形成产业聚集效应，提高园区土地节约集约标准。鼓励利用地上和地下空间，建设形势多样的标准厂房、套式厂房，引进能在多层标准厂房生产的工业项目。安排工业园区标准厂房建设专项补助金，对建二层及以上的厂房进行补贴。

2. 推进节约集约用地标准体系建设。建立城镇居民人均最高住房面积限制标准，建立农村居民宅基地标准和合理的宅基地有偿腾退机制。全面推进产业用地评估，建立区域用地项目信息库，作为项目供地联合会审、办理供地手续及项目后评估的依据；建立工业项目后评估机制，对投资商承诺的投资强度、产出水平、建筑容积率、综合效益等方面进行跟踪评估，并采取相应的鼓励或限制措施。

3. 建立和完善节约集约用地考核制度。建立节约集约用地的指标评估体系，定期对市县、开发区节约集约用地的情况进行综合评价，评价结果纳入干部政绩考核体系，考核结果要作为下达土地利用年度计划的依据。

（三）推进农村土地管理制度改革，切实保障农民利益

1. 推进农村土地产权制度改革，完善产权。加快推进集体土地确权登记颁证，明确集体土地所有权的权能。探索将现有集体建设用地使用权的权能分细化为与国有建设用地划拨、出让、租赁等相似的使用权类型，推进集体土地产权制度改革。

2. 推进征地制度改革。严格界定“公共利益”，明确“公共利益”用地的范围，制订《公益性征地目录》。 实行征地区片综合地价，做到征地补偿同地同价。每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。采取留地安置、土地股份合作等多元安置途径，保证被征地农民生活水平不降低和长远生计有保障。

3. 科学建立农村建设用地流转机制。 建立规范的农村土地交易程序。成立农村建设用地交易中心，所有的村庄整理、城乡建设用地增减挂钩项目，都通过交易中心进行招标。允许和鼓励农民以土地入股、产权交易、租赁等方式用来搞开发和建设。打破城乡土地市场二元结构。明确在不改变集体土地所有权性质的前提下允许农村集体建设用地直接入市合法流转，实行集体建设用地使用权有偿取得和流转制度，将集体建设用地纳入统一土地市场。按照“公司+基地+农户”的模式，推进农用地流转。推进优势产业和特色产业向优势地区集中，建立生产基地，实现规模化和品牌化经营管理。培育规范农地转用市场，促进农用地有序流转。由公司经营，农户以农用地承包经营权入股，参与收益分配，推动农业规模化、产业化经营。

（四）拓展土地利用空间，科学适度开展围填海

1. 海洋功能区划与土地利用总体规划相衔接。北部湾经济区在编制土地利用总体规划时，要充分考虑填海用地的需求，征求海洋管理部门的意见，结合海洋功能区划，由海洋管理部门划定规划期内可能的围填范围。重点做好近期围填海规模、位置、用途、布局的衔接。

2. 围海造地计划与新增建设用地计划相衔接。围填海形成土地的计划也应纳入土地利用年度计划，控制年度新增建设用地总规模。由海洋部门对围填海计划进行管理，与新增建设用地计划衔接，由国土部门统一下达新增建设用地指标。制订土地利用年度计划指标时，国土部门要征求海洋部门的意见，海洋部门要在土地利用年度计划指标下达前，把年度围填海计划指标送达国土部门。

3. 海洋部门与土地部门审批相衔接。在符合土地利用总体规划和年度土地利用计划衔接的前提下，对只涉及用海的建设项目，可由海洋部门单独负责预审，并将预审结果告知同级国土部门；对既涉及用海又涉及用地的，由国土资源和海洋部门分别负责用地和用海预审。用海审批，必须符合海洋功能区划和土地利用总体规划，纳入围填海计划。使用滩涂，必须办理农用地转用审批。

4. 海域使用权与土地使用权相衔接。在海域使用权证与土地使用权证的转换上，实行“填、建分离”的原则。公益性围填海用地，项目竣工验收后的土地直接列为划拨供地，海域使用权证书可直接申请换发为土地使用权证书。经营性围填海用地，一律以招拍挂方式公开出让。结合目前招拍挂制度以及土地用途，综合条件最优者获得土地使用权。

5. 保护土地自然形态，合理取材围填海材料。借鉴新加坡等地围填海先进做法，对城市垃圾分类处理，把对海洋环境不会造成污染的垃圾作为围海造地的填充材料，既避免了因大量采石挖土等行为改变当地自然地貌，又解决了城市垃圾处理问题。如借鉴上海做法，将垃圾压缩成适当密度尺寸“垃圾块”作为围海造地的填充物，并经过处理防止其对海洋造成污染。

参考文献：

[1]广西北部湾渐成中国经济新增长极.http：//www.chinanews.com/df/2011/03-24/2928908.shtml.中国新闻网.

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[3]《广西北部湾经济区发展规划》

[4]广西：10项建议保障北部湾经济区建设用地需求.http：//news.qq.com/a/20080811/001406.htm.腾讯网.

[5]中国经济体制改革研究会，中国经济体制改革杂志社.广西北部湾经济区体制改革与创新研究报告[M].华文出版社， 2009.

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（作者单位：中国国土资源经济研究院）