中国粮食安全“双循环”新发展格局的现实逻辑与实现路径研究*

王 钢 赵 霞

内容提要：目前，国家粮食安全不仅面临内部市场日益凸显的结构性问题、品质问题以及浪费问题，还面临着粮源进口集中化、市场话语权趋弱、国际规则约束限制以及疫情冲击等的外部挑战。当前世界正面临“百年未有之大变局”，进一步提升了国内外粮食市场的不稳定性和不确定性风险，但同时也为我国构建“国内+国际”粮食安全“双循环”发展格局，乃至重塑全球贸易体系提供了历史机遇。对此，文章认为，一方面要通过增强粮食产能、推进流通体制改革以及提升粮食加工能力等途径，构建国内粮食安全“内循环”机制；另一方面则要以“一带一路”战略和非洲经济一体化进程为突破口，稳定化和多元化对外贸易合作关系，积极构建国家粮食安全“外循环”机制。此外，要想长期保障国家的粮食安全，我们还需要应时应势调整国家粮食安全战略，推动涉粮行业的共同发展，在更高维度上增强在国际市场的竞争力和话语权。

近年来，我国粮食进口量持续攀升，由2014年的10 042万吨上升到2019年的11 144万吨，疫情肆虐下2020年粮食进口量更是达到14 262万吨。(1)数据来源于中华人民共和国海关总署统计资料库。作为四大主粮的大豆、玉米、小麦以及稻谷的对外依存度分别由2000年的39.85%、-10.95%、0.87%和-2.11%上升到2019年的83.09%、1.79%、2.34%和-0.17%，(2)数据来源于《中国农村发展报告2020》。国际粮食市场对于保障国内粮食供给的重要性可见一斑。然而，近年来国际经济政治局势动荡、贸易保护主义抬头以及新冠疫情全球持续蔓延正不断冲击全球涉粮产业链、供应链以及物流链，粮食生产与贸易的均衡格局被打破的风险在持续积聚，国内外粮食市场同样身处“大变局”之中。

立足于“两个一百年”历史交汇点，面对全球粮食市场“大变局”，要想筑实我国的粮食安全防线，就需要我们基于历史经验基础，根据形势变化动态调整现有的粮食安全战略，以更具智慧的方略予以应对。自2020年全国两会以来，习近平多次强调要“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。国家层面的“双循环”发展战略为国家粮食安全领域“双循环”新发展格局的构建提供了战略指引。具体而言，我国的粮食安全在内要构建以提升国内粮食供给能力为主的“内循环”机制，在外则要构建以加强对外合作为主的“外循环”机制，进而实现我国“以内为主、以外为辅”的粮食安全“双循环”发展格局。

一、国家粮食安全“双循环”新发展格局的现实逻辑

新中国成立70多年来，国家粮食安全战略几经调整，已经形成了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的相对成熟的粮食安全战略观。在党和政府的政策指引下，我国的粮食供给能力有了显著提升。在粮食产量方面：自2012年以来，我国粮食产量始终保持在6亿吨以上，在疫情肆虐的2020年我国粮食产量依然达到6.69亿吨，同比增长约0.75%。在粮食耕种面积方面：我国的粮食耕种面积总体上呈逐年增长趋势，由2001年的1.06亿公顷增加到2010年的1.12亿公顷和2020年的1.17亿公顷，年均增长约0.52%。在粮食单产方面：随着科技转化率的不断提升，我国的粮食单产逐年创新高，由2001年的4266.94千克/公顷上升到了2010年的5005.69千克/公顷以及2019年的5715.13千克/公顷，年均增长约76.22千克/公顷。(3)数据来源于国家统计局官网数据库。

目前，国内粮食市场虽然已能在总量上保障国内的粮食供给，但随着我国城镇化率不断提升、农业就业人员持续转移以及农村人口老龄化日益加重，粮食供需缺口面临扩大化风险。自2014年以来，我国粮食进口始终维持在1亿吨以上，其中，2020年粮食进口量达1.43亿吨，仅大豆进口量就达到1亿吨。(4)数据来源于中华人民共和国海关总署统计月报。而根据2020年中国社会科学院农村发展研究所、中国社会科学出版社联合发布的《中国农村发展报告2020》，我国到“十四五”期末有可能出现1.3亿吨左右的粮食缺口，其中谷物(三大主粮)缺口约为2500万吨。同时，随着国内居民日常消费结构的升级和转变，油、糖、奶以及肉等重要副食品的进口量也在不断增加。相比2014年，我国2020年对于食用植物油、食糖以及肉类的进口增长幅度分别达51.23%、51%和639.68%。(5)数据来源于中华人民共和国海关总署统计月报。可见，随着国家经济向高质量发展持续转变，国内居民生活水平不断提高，国家粮食安全着眼点已然不能仅局限于传统粮食品种的供给保障，新形势下的新型粮食安全观应同时兼具可得性和营养性。

当前国内粮食市场之所以存在产量和进口量的“双升”现象，一方面在于国内现有农业生产技术和自然资源已无法满足当下国内居民对于食物的消费需求，另一方面则在于目前农业生产体系的结构性调整未能顺应居民食物消费结构的变化。此外，近年来，我国粮食市场不仅面临着内部市场产能难以维持高速增长和供需结构性矛盾越发凸显的问题，而且还面临着在全球地缘政治冲突不断、贸易保护主义势力崛起以及全球新冠疫情持续蔓延背景下外部市场不稳定因素持续积聚的风险。对此，要想巩固乃至增强我国的粮食安全自主权，现阶段我国的粮食安全战略有必要根据局势的变动进行应时应势调整，在充分利用国际农业资源和农产品国际市场的同时，国家要牢牢守住粮食供给主要依靠国内市场的底线，构建起“以国内粮食供给为主、以国际粮食供给为辅”的“双循环”发展格局，并以此作为我国粮食安全的总体战略方向(如图1所示)。

国家粮食安全“双循环”格局的构建，赋予了“充分利用国内国际两个市场、两种资源”新的战略内涵：对内，要通过保障粮食耕种面积、提高单产以及减少粮食损耗等途径，不断提升国内的粮食供给能力；对外，要通过多元化粮食贸易合作关系、建设海外粮食基地以及加强海外涉粮产业链布局等途径，增强我国在国际粮食市场的话语权。

此外，国际贸易秩序的深度调整对于我国的粮食安全保障而言，是风险、但更是机遇。趁此世界“百年未有之大变局”之际，我国不仅可以加快推动国内粮食产业发展，加快推进我国涉粮产业“走出去”战略，构筑起国家粮食安全“国内+国际”双线防御体系，而且更是可以现有贸易合作关系为基础，推动全球贸易体系重构。如能充分把握此历史机遇，不仅能提升国家粮食自给率，降低对外部市场的依赖性，还能有效增强我国在国际粮食市场的话语权，进而实现我国粮食供给安全的多维度保障。可见，构建我国粮食安全“双循环”发展格局，是化解我国粮食市场供需矛盾、增强我国粮食市场国际话语权的必然之举。

二、大变局下国家粮食安全面临的“内忧外患”

(一)国家粮食安全的“内忧”

在中央政策指引和财政支持下，粮食产能连年提升，国家粮食总量的短缺性风险不断降低，但基于现象观察、数据比较与基层反应，不难发现粮食的结构、质量及浪费等问题正不断凸显。

1.粮食供需矛盾凸显

粮食供需矛盾，一方面指的是供需增长矛盾，另一方面则指的是结构性矛盾。

粮食供需增长矛盾。粮食生产约束性条件的趋紧和相对收益的下降，直接影响了我国的粮食供给增长。2001—2019年，全国耕地面积年均净减少约39.31万公顷；农村劳动力人口占比由62.34%下降到39.40%，农村劳动力大规模转移的同时还呈现“男多女少，壮年优先”的趋势；(6)盖庆恩、朱喜、史清华：《劳动力转移对中国农业生产的影响》，《经济学(季刊)》2014年第3期。随着各级政府多措并举加强水生态治理保护，全国水资源环境有了明显改善，但富营养化湖泊和水库占比仍在70%以上，较差和极差水质的地下水水质监测比例也始终维持在73%以上的水平。(7)根据2001—2019年《中国国土资源公报》《中国统计年鉴》以及《水资源公报》披露的数据整理而得。此外，粮食种植对于农户增收贡献的下降也在一定程度上挫伤了农户的种粮积极性。(8)魏后凯：《“十四五”时期中国农村发展若干重大问题》，《中国农村经济》2020年第1期。例如，全国稻谷、小麦以及玉米这三大作物种植净利润由2012年的168.4元/亩下降到了2015年的19.55元/亩，2016年开始转为亏损，2017年每亩亏损达12.53元。(9)数据来源于2019年《全国农产品成本收益资料汇编》。而在粮食消费端，我国人口2020年较2000年增长约11.39%，兼之国内居民生活水平不断提升，人均粮食消费量快速增长。其中，人均饲料用粮和工业用粮由2001年的119.41千克上升到2018年的268.65千克，涨幅达124.98%，极大刺激了国家整体的粮食需求消费量。(10)王钢、钱龙：《新中国成立70年来的粮食安全战略：演变路径和内在逻辑》，《中国农村经济》2019年第9期。显然，快速扩张的粮食需求和难以保持高速增长的粮食供给之间的矛盾正日益凸显。

粮食供需结构性矛盾。随着社会经济的持续发展，我国城镇化率2019年较2000年提高了24.4个百分点。在此背景下，“吃的好”和“吃的放心”逐渐成为国内居民的主流消费需求，相应的饮食结构正呈不断改善且多元化趋势，特别是对于副食品的需求持续增加。其中，中国人均肉类和禽类消费由2000年的18.2千克上升到2019年的34.7千克，人均蛋类和奶类消费由2000年的5.83千克上升到2019年的16.9千克。(11)数据来源于2000—2020年《中国统计年鉴》，受非洲猪瘟影响，国内2019年人均肉类消费量已有所下降。肉蛋奶制品消费的快速增长，一方面降低了居民对作为口粮的大米和小麦的直接摄入量，另一方面增加了诸如大豆和玉米等相应饲料粮的需求量。此外，粮食供需结构性矛盾还体现在不同粮食品种间供需平衡的较大差异化，比如我国的水稻、玉米和小麦总体上产大于需，库存积压问题越发显著，而大豆、油菜籽却存在需要大量进口的现象。(12)参见中国新闻网官网，https://www.chinanews.com/gn/2018/03-07/8461781.shtml。

2.粮食产业发展质量不高

我国粮油加工企业整体上呈现数量多、规模小、科技含量低的局面。2019年，全国入统成品粮油加工企业为14 531家，全国粮油加工业总产值为13 928.4亿元，每家加工企业年总产值约为0.96亿元。其中，小麦粉和大米加工企业约占加工企业总数的84.87%。可见，我国粮油加工企业整体以中小规模为主，产业结构也比较单一。(13)《关于2019年我国粮油加工业的基本情况简介》，中国植物油行业协会官网，http://www.chinaoil.org.cn/news/3751.html。同时，我国粮油加工业也存在地区间不平衡的问题。例如,在2019年，作为工业大省山东省的粮食加工产业总产值已超过4000亿元，而作为粮食主产区的安徽、吉林、内蒙古以及江西等地的粮食加工业总产值多数仍在千亿水平以下。(14)《扬帆奋楫勇当先——山东省大力推动粮食产业经济高质量发展综述》，国家粮食和物资储备局官网，http://www.lswz.gov.cn/html/zt/yzlsgc/2019-12/09/content_248006.shtml。

此外，我国粮食加工业的过度加工也在阻碍着我国粮食产业的高质量发展。居民生活水平的不断提高对于粮食消费品有了更高的要求，但鉴于不健全的粮食安全观，目前市场存在片面追求外观和口感的倾向。对此，受商业逐利性的引导，我国粮食加工业通过采取“精磨、细碾”的加工工艺，刻意追求成品的“精、细、白”，生产大量所谓的“雪花粉”、“珍珠米”等产品。这种严重的过度加工虽然能给予消费者更多的“外在美”，但却不能改善居民的膳食营养，反而会增加原料消耗、降低成品产出率，造成营养成分流失。目前，粮食加工业过度加工现象越发普遍，稻谷加工企业抛光工艺普遍多达3道，而每抛光一次就将大米出品率降低2%左右；对小麦过度抛光，还将磨损掉含高营养价值成分的糊粉层；对油脂进行过度精炼，导致每年损失油脂15亿千克以上，相当于100亿千克大豆的损耗量，这对于对外依存度极高的大豆消费市场而言，粮食损耗相当严重。

3.粮食浪费现象严重

根据中国科学院地理科学与资源研究所和世界自然基金会在2018年联合发布的《中国城市餐饮食物浪费报告》(以下简称《报告》)显示，我国城市餐饮业于2015年仅餐桌食物浪费量就达1700万—1800万吨，平均人均浪费量为每餐每人93克，浪费率达12%。从食物结构看，蔬菜类人均浪费量最高，占总浪费量的29%；其次是主食，占25%；水果和奶类的浪费率相对较低，均在1%以下。《报告》还披露了我国粮食消费不仅在普通餐饮、聚餐聚会以及外卖等不同途径均有程度不一的食物浪费现象，而且在粮食生产、流通、加工和消费等环节也同样存在严重的粮食损耗现象。其中，我国在外饮食环节的浪费比率估计在5%左右。(15)黄季焜：《对近期与中长期中国粮食安全的再认识》，《农业经济问题》2021年第1期。

2019年，南京财经大学粮食安全与战略研究中心牵头开展了有关“全国高校食堂堂食浪费”情况的调研。基于全国30个省、市、自治区以及直辖市近1万份的调查问卷信息，调研结果显示，多数高校在校生普遍存在粮食餐饮浪费现象，人均每餐的食物浪费量为67.55克，浪费率近15%。其中，米制品、面食和蔬菜的人均浪费量分别为33.99克、43.03克和31.07克，而人均浪费率也分别达到16.79%、14.54%和10.21%；牛羊肉和蛋类的浪费量相对较低，均在5.5克以下。(16)朱强、李丰、钱壮：《全国高校食堂堂食浪费概况及其外卖碳足迹研究——基于30省(市)30所高校的9660份问卷调查》，《干旱区资源与环境》2020年第1期。基于该报告有关的人均食物浪费率和在校高校人数数据，可测算出全国高校在校生每天食物浪费量达4998.7吨左右，每年的食物浪费总量规模则在133.62万—137.73万吨。

此外，相较有大面积草场的美洲、澳洲国家，我国畜牧养殖以圈养为主。圈养模式基本以原粮和饲料粮为主，粮食消耗更多，而随着国内消费市场对牛羊肉需求量的持续扩大，这一环节的粮食浪费量将不得不引起更多关注。

(二)国家粮食安全的“外患”

1.粮食进口来源的单向性和集中化

鉴于我国粮食市场供需增长的不协调，进口粮食成为保障国内粮食供给的必然选择。根据对我国2015—2019年大米、小麦、玉米以及大豆这四大粮食品种的进口地区、进口数量以及占比数据的整理，四大粮食作物对外贸易存在明显的进口方向单向性和进口地区集中化趋势(具体见表1)。

表1 2015—2019年中国四大粮食作物进口来源地分布情况表(17)表1数据来源于联合国粮食及农业组织统计数据库；表内数据包含了香港特别行政区、澳门特别行政区以及台湾省的数据；鉴于篇幅限制，仅展示近5年数据。

根据FAO(联合国粮食及农业组织)统计数据库披露的数据显示，2015—2019年，我国粮食进口量占进出口总量比重始终保持在96%以上，可见我国四大粮食作物的对外贸易存在明显的国际向国内的单向性特征。此外，我国四大粮食作物进口还存在进口来源地集中化趋势。据表1显示，我国大米进口主要来自于越南、泰国和巴基斯坦，观测期内的进口占比均在90%以上；我国小麦进口主要来自于美国、澳大利亚和加拿大，观测期内年均进口占比89.39%；我国玉米进口主要来自于美国、乌克兰和巴西，观测期内的进口占比也均在90%以上；我国大豆进口主要来自于美国、巴西和阿根廷，观测期内年均进口占比达95%以上。鉴于2018年以来中美贸易摩擦不断加剧，我国近两年来进口自美国的大豆、玉米以及小麦的占比在整体上虽然呈下降趋势，其中2018年和2019年进口大豆比重分别下降约14.07%和14.26%，但在当前乃至未来较长时期内，美国仍将是我国大豆、小麦以及玉米这三大粮食作物进口的重要来源国，这无疑增加了中美贸易摩擦背景下国家粮食进口的贸易风险。

虽然目前国内粮食市场进口大米、小麦以及玉米的比重相对较低，但在国内粮食消费市场快速扩张以及进口来源地的集中化趋势下，如不加以防范，不排除会在未来演变成为我国粮食安全的一大隐患。此外，一旦与主要贸易国发生贸易摩擦，势必将影响这些粮食作物的进口贸易安全，进而影响中国的粮食安全保障。

2.国际粮食市场话语权的趋弱化

我国虽然是粮食进口大国，但在国际市场中的话语权却相对趋弱。市场话语权的趋弱化主要归因于国内粮价的竞争劣势以及粮食的金融化和能源化。

国内粮价竞争劣势。自2008年金融危机以来，国际能源价格整体上处于下行通道，例如，布伦特原油DTD的FOB价就由133.9美元/桶下探到57.39美元/桶，(18)数据来源于WIND数据库。自2015年以来则始终介于40—70美元/桶之间。国际能源价格的下降，在降低国际粮食生产成本的同时，还在一定程度上抑制了国际生物质能源的开发，使得国际粮食市场供给更为充裕，国际粮食市场也就更具议价空间。在国内粮价方面，以土地和劳动力为代表的生产要素成本的持续上升，兼之国内以中储粮为代表的垄断性收储体系以及以最低收购政策为代表的粮市托底机制，使得国内粮价始终居高不下。(19)王钢、赵霞：《中国粮食贸易变化的新特征、新挑战与新思维——兼论“一带一路”的粮食贸易战略》，《湖南农业大学学报》2020年第1期。

据图2国内外四大粮食品种的价格走势可知，虽然四大主粮的国内外价格倒挂现象在近些年已有所改善，但两个市场间的价格差仍然明显。国内外粮价价差越大，国内粮食市场的竞争劣势就越大，在国际粮食市场的话语权也就越弱。

图2 2014年1月至2020年12月四大粮食品种国内外价格走势(20)图2数据来源于2014—2020年《农产品供需形势分析月报》。

粮食的金融化，本质上指的是美元超发所引起的包括粮食在内的大宗商品价格走势越发脱离其基本面。(21)温铁军、计晗、高俊：《粮食金融化与粮食安全》，《理论探讨》2014年第5期。作为粮食生产和输出大国，美元超发将使得美国在国际贸易体系中获得更多利益。而粮食的能源化，指的是诸如玉米、大豆以及小麦等粮食品种具备越来越强的能源属性。鉴于对环境保护和能源消耗叠加因素的考量，全球生物质能源开发已然成为各国解决环境问题和能源问题的战略选择，随之而来的是粮食作物的能源属性将会越发明显，这会打破相关粮食品种的市场供需平衡，进而影响国内外的粮食供给安全。

我国是粮食消费大国，美国是粮食生产和输出大国，更是我国三大粮食作物的主要进口来源国。近些年来，随着中美两国关系趋紧以及全球粮食的金融化和能源化趋势，我国在全球粮食市场本已趋弱的话语权面临着进一步被削弱的风险。

3.国际规则约束下的粮食进口风险

在加入WTO时，世界贸易组织不仅限定了我国农业支持政策中“黄箱”补贴比例上限，而且还对我国的国营比例进行了限制。随着入市过渡期的结束，我国的粮食补贴和支持政策正面临越发明显的“黄箱”支持限制的实质性约束。(22)朱晶、李天祥、臧星月：《高水平开放下我国粮食安全的非传统挑战及政策转型》，《农业经济问题》2021年第1期。例如，围绕中国是否履行了入世承诺，美国在2016年9月和12月分别就我国粮食补贴比例和进口配额问题向WTO提起了诉讼，对此，WTO专家组在2019年4月发布的报告认定中国在进口配额比例和国营进出口比例方面均有违WTO规则，判定中国败诉。在诉讼期间，作为我国重要农产品贸易伙伴的澳大利亚、加拿大以及欧盟等国家或地区纷纷表示要加入谈判磋商会。在全球农产品贸易市场博弈加剧背景下，国际规则对于我国粮食生产支持政策的限制越发趋紧，这极有可能会引发更多与贸易国之间的摩擦，如无有效的应对之策，将大大增加我国的粮食进口风险，使我国对外粮食贸易陷入更为被动的局面。

除了受WTO国际贸易规则约束外，近年来全球意识形态和地缘政治冲突频发，多边贸易体系受到挑战，以及新冠疫情爆发等非市场因素正严重扰乱世界正常贸易秩序，不断冲击当前全球贸易平衡格局，这对于全球粮食主要进口国的中国而言，对外粮食贸易的不确定性风险正在积聚。

4.新冠疫情持续蔓延对全球粮食产业链的冲击

新冠疫情的快速蔓延，在打破全球粮食供需平衡格局的同时，正在加剧部分粮食消费地区的供给短缺局面。根据2020年《世界粮食安全和营养状况》公布的数据显示，全球COVID-19大流行使得2020年全世界食物不足人数新增8300万至1.32亿，食物不足率提升至10%左右。总体而言，新冠疫情的持续蔓延已经对全球粮食生产、物流以及市场供需产生了广泛且深刻的影响。

一是对粮食生产的影响。在国内，疫情对粮食生产的影响主要体现在对农药和化肥等农资供应环节的影响。我国化肥生产集中于山东、湖北、贵州、四川以及河南，而农药生产则集中于江苏、四川、浙江、山东及湖北，各地区疫情防控措施使得农资运输受阻，造成了一定程度的农资供给紧张局面。在全球市场，根据联合国粮农组织和经合组织于2020年7月联合发布的《2020年至2029年农业展望》，新冠疫情的蔓延正给全球粮食供应链带来前所未有的不确定性，劳动力供给、粮食生产以及食品加工等环节均受到程度不一的影响。同时，中东、北部非洲地区出现了严重的蝗灾，印度和巴基斯坦等粮食输出国受创严重，而黑海、阿根廷和整个欧洲的主要种植区又遭受了干旱天气，预计2020/21年度乌克兰和欧盟的小麦将至少同比减少10%。(23)数据来源于中国粮油信息网，http://www.chinagrain.cn/axfwnh/2020/06/04/m2144851958.shtml。可见，疫情、蝗灾以及干旱等多因素叠加对全球粮食生产造成了极大负面影响。

二是对粮食物流的影响。在国内市场，一是国内各地纷纷采取了隔离和区域封锁等措施，区域间的人员流动和交通运输均受到极大限制，增加了粮食的跨区调运保供风险；(24)戴化勇、陈金波：《新形势下粮食产销协作模式与机制研究》，《农业经济问题》2021年第2期。二是国内各地市粮食储备体系不完备，使得交通运输受阻下粮食供给出现了不稳定现象，进而导致部分地区出现粮食短缺的恐慌情绪；三是舆情把控不及时，在局部范围引发了市场的恐慌情绪，引起部分居民的抢购粮、囤积粮等行为，这进一步加剧了疫情期间的市场粮食保供压力。在国际市场，随着疫情向粮食主产国和输出国的持续快速蔓延，严重阻塞了这些国家在产区、储备区以及港口区等之间的物流通道，进而影响到全球的粮食物流流通。以大豆为例，随着美国和巴西等地受疫情影响程度加深，这些大豆输出大国的国内物流通道在2020年的较长时期内受阻明显。对此，2020年4—10月，为了保障国内的大豆供给，我国不得不进口出油率更低、价格更高以及品质不稳定的南美大豆。(25)程国强、朱信凯、樊胜根、叶兴庆、朱晶、李春顶、邢自强、任泽平：《知名专家学者谈新冠肺炎疫情对世界粮食安全和中国农业影响》，《世界农业》2020年第5期。

三是对粮食市场供需的影响。为了保障本国粮食充足供给，哈萨克斯坦、印度、越南、俄罗斯以及柬埔寨等国纷纷采取了限制稻米、小麦以及玉米等多种粮食品种出口的措施，这进一步加剧了疫情蔓延背景下全球贸易市场的恐慌情绪。受疫情影响，部分粮食主产国或输出国采取出口限制措施，不仅将直接冲击全球粮食市场的供需平衡，而且会引致更多粮食贸易国的连锁反应，进而威胁全球粮食安全。目前，疫情蔓延仍在持续，因此，不排除今后再次出现粮食输出国在“粮食保供”思潮下纷纷采取极端贸易措施的现象。

三、中国粮食安全“内循环”实现路径

面对国内市场强劲的消费需求以及越发不稳定的外部市场，我国的粮食安全战略亟需构建更为稳固的“内循环”机制，而要构建国内粮食“生产-流通-消费-…-生产”良性“内循环”机制，就需要打通并串联起生产、流通、产品以及消费这四个环节。

一是要多维度增强国内粮食产能。首先要持续重视包括杂交技术、基因技术在内的生物技术的研发应用，提高科技转化率，提升单产水平；其次要持续创新土地租赁、互换以及置换等多种土地流转模式，使得更多土地资源向高效生产经营主体倾斜；最后在加强水利和交通等基础设施建设等“硬实力”的同时，更要注重交易平台和服务平台等“软实力”的提升。

二是要持续推进粮食流通改革。进一步向民营企业放开收购、储备以及加工等涉粮业务，多元化市场参与主体，激活市场活力，优化资金流、物流以及人流等资源配置；扩大主要粮食品种的完全成本保险和收入保险试点范围，探索并落实基于“保险+期货”模式的涉粮补贴支持政策，完善涉粮产业金融支持体系，为粮食生产经营主体提供更为有力的保障；加强国内产销区之间的对接，销区涉粮企业应与主产区企业积极探索以资产为纽带，以合资、并购、控股、参股、租赁设施等多种形式的深度融合模式，跨区域建立商品粮生产和收储基地、加工园区、营销网络，形成利益共同体。通过建立稳定的粮食产销合作长效机制，促进全国粮食高效流通的高质量发展。

三是多元化粮食产品，提升产品品质。在相对宏观层面，借助于“优质粮食工程”和“中国好粮油”行动计划的实施，积极培育、扶持国内资产优良、发展前景好的示范企业。在相对微观层面，以示范企业或龙头企业为引领，深化企业粮食深加工能力，特别是要针对南北方不同地区不同习俗和偏好不断创新粮食深加工产品，持续提升市场竞争力。此外，在提高质量的同时，也要向不同目标群体提供诸如面食类、米制品、食用油以及粮食酒等适应性产品，实现粮食产品的多元化。

四是要推动全社会的节粮和储粮工作。在节粮工作方面，在强化并践行“节粮意识”的同时，还需要加快完善并“落地”粮食安全相关的政策法规。例如，在进一步推进当前各地区实施“光盘行动”的同时，还可以通过调节税收的方式引导甚至督促企业和居民的粮食消费行为，减少消费端的粮食浪费行为。在粮食流通领域，要推广节粮科技的创新应用，改进现有储粮设备，减少粮食在仓储和运输过程中的损耗。在储粮工作方面，一是要进一步着重完善主销区的粮食储备工作，积极探索异地粮食收储、委托产地代储以及粮食购销大会等模式；二是要引导重点粮食消费单位和城乡居民养成储粮习惯，实现“官储”和“民储”相结合的“中央储备-地方储备-居民储备”三级储备机制，通过构建全社会粮食储备共担机制，有效降低由于粮食流通不畅而引起的社会性风险。

四、中国粮食安全“外循环”实现路径

国际时局的动荡，虽然对国内外的粮食安全造成一定威胁，但却也为我国增强国际市场话语权乃至重构国际贸易体系提供了机遇。对此，面对当前越发不稳定的国际贸易体系，基于相互间的地缘优势和政治互信，我国应以“一带一路”战略和非洲经济一体化进程为突破口，加快海外涉粮产业布局，实现海外粮食贸易合作关系的稳定化和多元化。

(一)深化“一带一路”沿线地区涉粮产业链的布局

“一带一路”沿线较多国家和地区农业资源丰富，但粮食生产基础条件却较为薄弱。例如，中亚地区虽然具备较多的耕地面积，但是却存在耕地资源荒废、机械化操作程度低以及水资源短缺等问题；(26)王博、朱玉春：《中国与“丝绸之路经济带”沿线国家农业合作前景分析——基于优势互补性与合作路径视角》，《中国流通经济》2017年第11期。而西亚和中东地区土地荒漠化问题较为严重，同时该地区的农田水利设施建设水平和政府政策支持力较低。落后的生产条件严重影响了“一带一路”沿线地区的粮食产能，越南、印度尼西亚、马来西亚及波兰等22个国家的粮食单产水平长期处于世界和中国平均水平之间(3.96t/hm2—5.72t/hm2)，而其余多数国家的粮食单产水平则低于世界平均水平。(27)粮食单产水平根据FAO 披露的产量和耕种面积进行折算获得。对此，中国应以此为契机，将我国的粮食生产新技术向“一带一路”沿线合适的地区进行推广，例如，中国的杂交水稻新品种具有稳产、高产的特点，水稻种植技术较受孟加拉国、不丹、越南以及文莱等国的青睐，我国就应进一步将该品种和种植技术推广至其他南亚和东南亚国家，以帮助其提升粮食生产水平。同时，我国不仅应将农作物种植、灌溉及水产养殖、农业机械化等技术引入具备粮食生产潜力的国家或地区，还应加强对沿线具有粮食生产潜力国家在育种、生产、加工以及运输等环节的投资和布局，积极推进“跨国谋粮”、“海外储粮”工程，从而在沿线国家涉粮产业链中掌握更多话语权。

此外，部分沿线国家已经具备较强的粮食生产优势，例如，俄罗斯和罗马尼亚等国是世界小麦和玉米的重要输出国，印度和塞尔维亚等国是稻谷和玉米的重要输出国，俄罗斯、乌克兰、克罗地亚、哈萨克斯坦、新加坡等国则均是大豆输出国。对此，改善与这些国家的贸易关系，加强与这些国家的贸易合作力度，完善与这些国家间的物流运输基础设施建设，有助于极大释放这些国家出口中国的稻谷、小麦、玉米及大豆的市场潜力，以便为国内市场提供更多粮源。

(二)强化与非洲地区国家间的农业合作伙伴关系

非洲地区的自然环境具有典型的水平地带性，虽然总体农业资源丰富，但是不同地区间的差异性较大。例如，刚果盆地及几内亚湾沿岸的热带雨林区，以木薯等热带薯类作物为主；中非和西非热带草原区，以高粱等抗旱耐热作物为主；东非和南非热带草原区，以玉米、木薯、高粱和粟类为主；北非的地中海沿岸地区及南非的西南部，则以小麦、大麦、玉米和大豆为主。非洲地区具备粮食生产在耕地、水资源、气温等方面的自然条件，但却缺乏现代农业种植技术、优良种子以及先进农机等生产条件。对此，基于战略层面考量，一方面，我国政府应当引导国内涉粮资本加大对非洲地区具备粮食增产潜力国家的资金和技术支持，以充分发挥这些地区的产业优势；另一方面，我国应在继续与更多非洲地区国家建立农业示范中心的基础上，进一步推进双方的农业企业和农场实体合作，并积极探索以“公共私营合作制”形式发展“土地租赁+资金+技术+收购”的合作模式。

特殊的地理位置和气候条件，使得“一带一路”沿线地区和非洲地区较多国家的粮食作物和经济作物具有在人力和土地等方面不可替代的成本优势，而相对落后的生产力水平又使得这些国家对于加工农产品的需求在不断上升。对此，借助于“一带一路”战略的实施和非洲经济一体化进程的推进，我国一方面要强化与具有农产品输出潜力地区在育种、生产、储藏以及运输等多方面的合作，另一方面在向这两个地区国家进口所需粮食的同时，向其输出其所需的加工农产品和水果、蔬菜及水产品等，这不仅有助于实现我国海外粮源的多元化，增强双方农产品的贸易互补性，而且更是有助于我国对外农产品贸易“进口初级农产品-出口加工农产品”良性“外循环”格局的形成。

(三)多元化对外贸易合作关系

要保障国际粮源的供给安全，表面看是要充分利用农产品国际市场和国际农业资源，在更深层次其实指的是要有效掌控国际市场规则制定权或话语权。随着“一带一路”倡议的推进，中国已经主导参与了中国-东盟自由贸易区、欧亚经济联盟以及区域全面经济伙伴关系组织(RCEP)等多个自贸区，同时还正在与挪威、新西兰、毛里求斯以及柬埔寨等国签署自贸协定，中国与“一带一路”沿线国家间的高标准自贸区网络格局正在越发清晰。(28)《我国与“一带一路”沿线国家自贸区网络加速形成》，中华人民共和国商务部官网，http://fta.mofcom.gov.cn/article/fzdongtai/201901/39737_1.html。其中，RCEP是由东盟十国发起、中日韩澳新印参加的区域全面经济伙伴关系，中国虽然是邀请国家，但这是中国首次与世界前十的经济体签署自贸协定，不仅使得中国与自贸伙伴的贸易覆盖率提升到35%，而且借助于巨大的经济体量，中国在该组织赢得了较高的规则制定话语权。(29)马涛、徐秀军：《新发展格局下RCEP签署与东亚区域经贸合作的中国策略》，《东北亚论坛》2021年第3期。对此，我国应以现有贸易合作框架为基础，在稳定与“一带一路”沿线国家和非洲地区国家间的贸易合作关系的同时，进一步多元化对外贸易合作关系，通过参与或组建我国具有绝对话语权的更大规模、更高层次的贸易组织，推动全球贸易体系重构，进而保障我国的对外粮食贸易安全。

五、结语

虽然我国的粮食生产迄今为止已实现了“十七连丰”，2020年全国粮食总产量达到6.69亿吨，粮食生产形势喜人，但是在内部粮食市场供需矛盾越发凸显、外部市场环境越发不稳定的背景下，我们要时刻紧绷粮食安全这根弦。作为我国粮食安全战略的重要组成部分，稳定的国际市场能发挥对于粮食总量和品种余缺调剂的双重作用，对于国内粮食安全的保障起到增益效果；而动荡的国际市场将会极大增加我国粮食的对外贸易风险，很可能会对国内粮食安全的保障起到反噬作用。

进入2020年后，突如其来的新冠疫情对全球经济、国际政治的发展演变产生了十分重大的影响，对此，习近平深刻指出，世界正经历百年未有之大变局。(30)《以坚强战略定力应对百年未有之大变局》，光明日报，https://theory.gmw.cn/2021-02/18/content_34622258.htm。世界“百年未有之大变局”，虽然使得我国的对外粮食贸易面临更多风险，但同时我们也应该清醒地意识到，“大变局”也给予了我国参与国际规则制定甚至重塑国际贸易体系的机会。对此，要保障国家粮食安全，国家粮食安全战略就要由“静”转“动”，要根据国内外新局势进行应时应势及时调整。具体而言，对内要提高产能、降低损耗、丰富产品，对外要加强与具有农产品生产潜力地区在育种、生产、运输以及加工等多方面的合作，并通过对海外技术和资本的双线投资和布局，持续提升国内涉粮资本对海外农业资源掌控力，不断扩大现有的对外贸易合作框架，最终构建国家粮食安全“双循环”发展格局。

此外，在新时代背景下，我们还要意识到，国家粮食安全问题已不仅仅是“粮食问题”，国家粮食安全保障与工业、金融和能源等行业的发展已越发密不可分。因此，与构建国家粮食安全“双循环”格局同等重要的是，要站在国家战略高度统筹粮食产业和工业、金融及能源等相关行业的共同发展、协同发展。唯有此，才能在充分利用两个市场、两种资源保障国家粮食安全的过程中，持续提升国家粮食安全的自我保障能力，持续增强在国际市场的规则制定权和贸易话语权。