“党建+服务”社区治理模式：实践探索与推进路径

郭 蕊

（沈阳师范大学 管理学院，辽宁 沈阳 110034）

2016年2月，习近平在考察南昌市光明社区时曾指出，“社区工作很重要，一是要抓好党的建设，使党组织真正成为社区的领头人，把各方面工作带动起来。二是要抓好服务，人民群众的事情就是我们的牵挂，要以问题为导向，力争实现各种服务全覆盖，不断满足百姓提出的新需求。”[1]这是对“党建+服务”社区治理模式的总体部署，也是贯彻以政党为中心的国家治理体系建设在基层社会的重要实践。党的十九届五中全会报告指出：“完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[2]这是针对新时代我国社会矛盾发生转变的时代底色下提出的基层社会发展战略部署。“党建+服务”社区治理模式是适应这一部署下的社区治理创新实践，是在“单位社会”解体后、在社区逐渐具有生活空间与社会活动空间的双重属性背景下兴起的一种社区治理模式，体现了由行政力量主导社区事务向党委领导下的多元组织参与治理的转变趋向，也体现了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制的基本要求。近年来，党建引领下的社区治理成为理论研究的热点问题，在实践中更是遍地开花，但笔者通过调研和理论研究发现，目前对该问题的认知还存在分歧，对“党建+服务”的内涵还缺乏精准、系统、科学的认知，进而影响到治理路径的推进。鉴于此，本文尝试回答以上问题，并做进一步的探索。

一、“党建+服务”社区治理模式的内涵

首先，从性质上看，“党建+服务”社区治理模式的本质是巩固和加强党在基层的领导。党是基层社会治理和社区建设的领导主体，这一点在任何时候都不能动摇，“政党在国家治理中居于中心地位，发挥核心作用，整个国家治理体系以政党为中轴而构建，整个国家治理过程由政党主导而展开。政党不仅具有代表功能，更重要的是具有治理功能，可以实现利益表达和利益聚合，主导政策制定和政策执行。”[3]并且，这种治理是多层级党组织建设下的合作治理。站在“大党建”的战略高度，“党建+服务”模式中的党建主体已不仅仅是传统一元管理模式下的街道党委，还囊括了非公组织等在内的多种性质组织内部的党组织建设，实现党组织在不同类型、不同层级组织中的覆盖。在社区治理中，物业服务企业、业主委员会、驻区单位内部等多层级组织中也相继成立了党支部，以适应城市化进程及人口流动性增强的现实背景下对“口袋党员”的吸引和统领需要，实现党组织对党员的核心引领作用及在基层更广范围内的覆盖，客观上保障党组织在基层的影响力和领导力。

其次，从内容上看，“党建+服务”社区治理模式的抓手在服务。“党建+服务”是践行党建引领下社区治理“大党建”战略的重要领域，是政党治理功能的重要体现，它的典型意义在于将党建与服务结合起来，寓党建于服务之中。“社区党建引领作用的发挥程度与社区治理和服务的效果也呈现明显的正相关性”[4]。因此，要以解决“关键小事”为切入点，关注居民生活中遇到的难点、热点、痛点、堵点问题，通过政府购买公共服务及居民自我服务相结合的方式形成有效公共物品供给，满足居民多样化需求，提高居民生活品质，塑造优良社区公共秩序，借助居民自治服务、物业服务企业商品化服务等载体，巩固党在基层的执政基础，强化党组织的凝聚力和战斗力，提升社区服务水平，提高社会治理的能力和水平。

最后，从形式上看，“党建+服务”模式是以协商共治为抓手的社区治理模式。协商共治是基层社会治理与社区治理发展的现实需要，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节及政治保障。根据2017年6月中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》要求，“提高社区居民议事协商能力，凡涉及城乡社区公共利益的重大决策事项、关乎居民群众切身利益的实际困难问题和矛盾纠纷，原则上由社区党组织、基层群众性自治组织牵头，组织居民群众协商解决”[5]。为确保协商效果，在由社区、业主委员会、物业公司、其他社会组织等多元体共同参与的协商中，必须凸显街道（社区）党委在协商中的核心引领作用，这也是贯彻落实党的社会治理方针的重要体现，保证党组织的力量在基层社会治理中得到落实及强化。这种强化作用既体现在党组织如何发挥引领作用上，也体现在多元治理主体在党组织引领下参与社区事务协商的方式、途径及有效性上，明确谁主导、谁参与，以及理顺参与主体之间的关系是推动社区协商共治模式的关键。

二、“党建+服务”社区治理模式的实践经验与阻滞因素

随着“党建+服务”模式在社区的推广，目前已形成了一些实践探索，从这些探索中总结和提取经验是进一步推广“党建+服务”治理模式的积淀，同时从中分析出阻碍该模式推行的因素，则是持续改进并优化“党建+服务”模式的必要环节。

（一）“党建+服务”社区治理模式的实践经验

首先，发挥街道党委的核心引领作用。“在中国，基层民主实际上由两个层面的政治生活构成：一是以基层政权为主体所形成的政治生活；二是以基层群众自治为主体形成的政治生活。”[6]虽然两者处于不同层面，但在坚持党的核心引领作用方面是相同的，即都要充分发挥党组织的凝聚力和号召力。如南京市栖霞区仙林街道是江苏南京市栖霞区委区政府所在地，街道办事处从抓党建责任制入手多方联动，让街道社区党组织强起来，让党员作用发挥出来，筑牢党在基层的阵地。同时，还有街道党工委牵头组织政治学习，不仅班子成员参加，还扩大到党支部负责人、街道社区工作人员和驻街单位、物业公司、社会组织负责人，多方共同治理，再由他们传达到每名党员、每家每户，以此发挥辐射带动作用，在这其中街道党工委的引领作用不可或缺。

其次，凸显“红色物业”在协商治理中的纽带作用。物业服务企业作为城市住宅小区的直接管理与服务主体，是社区治理的重要参与者。“红色物业”就是通过在物业服务企业中成立非公党支部，与街道党委、社区党支部协同合作，并成为小区发展的“红色引擎”，把基层党建工作与物业服务有机融合，加强和创新党对物业服务企业的领导，将其打造成为党组织在每个小区的工作队。沈阳亿海名都小区作为沈阳市目前创立的“红色物业”示范小区，已成为沈阳市“红色物业”与党建引领下的社区治理有机融合的先进典型。其主要经验是，在物业服务企业中成立党支部，由物业经理担任党支部书记，通过内部发展及向社会招聘党员员工的方式组成物业党支部，并联系园区内居民党员加入物业党支部组织召开的“党群之家”，通过“亮身份”“抓关键”“做实事”等方式，与所属街道党委协同配合，使一个党员成为一面旗帜。物业党支部是联系小区居民的纽带，发挥着服务群众、服务社区的重要作用，通过重点帮扶、节假日走访、沟通传达等方式密切与小区居民的联系，第一时间解决小区内停车、管路维修、园区绿化等居民普遍关注的问题，将可能引发误解、矛盾、冲突的情况化解在园区内，增强对物业服务的理解与认同，夯实基层治理的基础。

最后，调动多元主体参与社区事务的协商。为了增强基层社区的协商议事功能，解决社会治理中的“最后一公里”乃至“最后一百米”的问题，在社区内部针对社区公共事务、社区政治生活、社区组织生活等开展多层次、多形式的民主协商。社区党支部主持召开社区居委会、业主委员会、物业企业、居民代表共同参加的多方联席会议，注重整合多方力量，由街道社区党组织牵头协调区（县）组织部门、区（县）房产局（物业办）、辖区物业公司、辖区单位，配合支持物业企业共同商议决定小区居民最关心、最直接、最现实的“三最”问题解决举措。武汉市后湖街道同安花园小区就是采用这种模式针对老旧小区加装电梯、二次供水改造等难点问题，联系相关职能部门点对点指导、一对一沟通，做到能解决的尽快解决，暂不能解决的给予合理解释，明确长远解决计划。此外，树立全域党建理念，积极推进综治、信访、公安、司法、民政、群团等部门与网格党支部“多网合一”，通过资源力量下沉，将社区工作事项细化分解到每个网格支部，推动党的工作和各类服务进楼入户，打造共建共治共同体，把党的组织优势转化为治理优势，为城市社区治理提供良好长效的机制保障。

（二）“党建+服务”模式发展中的阻滞因素

党建引领下的社区协商治理的核心在于充分发挥党组织的作用，将党的领导与基层社会治理特别是社区治理衔接起来。然而，实践中还存在着党组织建设与社区服务、物业企业服务等融合衔接不顺畅的问题。

首先，行政命令色彩强于党组织建设的情况依然存在。从我国社区发展历程看，政府一直承担着社区建设大管家的角色，社区在渗透、汲取、协调和资源整合能力方面严重依赖部际协调和政党支持，维稳、网格化社会治理依托于政法委的综治部门，服务的财政拨款依赖于财政部门等，“只见政府，不见社会”造成社区自身公共服务供给水平和供给能力低下。加之社区组织本身发展水平滞后、社区居民公共参与精神不强、公民精神得不到彰显等问题都决定了政府无法完全从社区中“全身而退”，甚至在行政性政策工具的惯性使用下，往往存在着政府越位、越权、缺位、错位的情况，这与政府职能转变不彻底有关，更与社区党组织发展不充分、作用彰显不明确有关。虽然“单位制”解体后社区逐渐成为公共服务的提供者，社区的社会自治组织特性表现得更加明显，其承担的公共服务也更加多样，并且，随着物业小区的发展，精细化、个性化、商品化的物业服务也随之发展起来，形成了一般性的公共服务与个性化的物业服务相结合的双轨发展趋向。物业企业服务往往只注重园区楼宇、园区环境等硬件方面建设，缺少对社区软环境和业主精神家园的建设，主观上将党建视为“走形式、走过场、与经济效益脱钩的事”，没有真正重视，更缺少有效行动，客观上造成社区仅仅是一个居住领域，而缺少“共同体”的特征，没有被置于社会治理现代化的高度整合党组织建设与物业基础服务，导致“两张皮”现象的出现。

其次，党员参与社区治理意识没有被充分唤起。党组织在社区的动员力主要依赖于组织性的动员与整合作用，社区党员的带动作用仍然受到诸如邻里关系、人情面子、利益交换等许多因素的影响，甚至会有选择地参与社区治理，影响了党员带头、辐射、影响作用的发挥。当前，一些社区依然在走“能人”治理的老路，这些“能人”往往是社区工作干部特别是社区书记、物业公司经理等，他们具有较强的治理推进和沟通协调能力，成为社区利益输入与输出的重要渠道。这种模式固然在一定程度上提升了基层社会特别是社区治理的有效性，但其弊端更为明显：社区治理水平更多依赖“能人”的资源吸纳与整合能力、社会动员能力等，导致社区治理成效具有偶然性，缺少发展的长期动力，甚至存在着“人在政兴、人去政息”的危险，也抑制了社区党员的参与积极性，无法提供长效、制度化、可持续、可复制的社区治理成功样本。此外，每个小区的业主委员会在党组织建设方面仍存在很多空白，“口袋党员”大量存在，单一小区动员力上明显不足，参与社区活动的多是年龄大的、社会影响力和动员力减弱的年老党员，受文化程度、体力精力等方面限制参与影响力和有效性不足，导致单一由社区党支部唱主角的建设有效性和动员力存在欠缺，在一定程度上制约了业主们参与社区治理的积极性。

最后，业主委员会与物业服务企业之间存在协商障碍。从应然意义上说，业主委员会与物业公司之间的委托代理关系是推动社区自治的重要力量，业主委员会作为业主大会的日常工作机构，在组织选聘、解聘物业服务企业、监督和协助履行物业服务合同、评价物业服务企业服务质量，以及申请使用房屋维修专项资金等方面有着举足轻重的作用。然而，在实践中许多业主委员会与物业公司之间关系还不和谐、顺畅，这其中一方面是由于业主委员会没有成熟、独立的组织者及组织运行制度，导致在监督评价物业服务企业履行物业服务合同、沟通协调工作及研究解决问题时很容易出现意见分歧，影响正常工作开展；另一方面，也在于物业公司的服务水平不高、公共精神发展欠缺，而且对建立工作协调机制认识不足。一些物业服务企业没有认识到与业主委员会建立常态化沟通机制重要性，有的项目经理缺乏沟通经验和技巧，协调解决问题效果不好等原因，这些都导致业主委员会与物业公司之间互不信任，长久合作缺乏信用资本保障，也导致双方很难在协商中处于平等地位，以及确保协商结果的可实现性。

三、完善“党建+服务”社区治理模式的基本路径

在多元主体共同参与社区治理的背景下，明确并发挥好基层党组织的领导作用，解决好党的领导问题和党组织引导、组织、动员问题，就需要不断在如何提升党建效果与服务水平两个方面共同推进，以社区党组织建设为核心，形成辐射多元主体的协同共治格局。

首先，继续强化“党建+服务”的模式。理论与实践均已证明“党建+服务”是满足基层治理需要的模式选择。在实践中，社区党组织的常规化、实效性工作还有待进一步夯实，既要夯实工作基础，也要夯实群众基础，其中的关键是要发挥社区党员的积极性，继续加强社区党组织建设，社区书记担任党总支书记，避免“参与冷漠”，鼓励多元治理主体如驻区单位、物业公司等自建党支部，形成完整的基层党组织体系，吸引普通党员奉献社区的积极性，以党组织活动为抓手，形成强大的治理核心。社区党组织自身建设的重要内容在于形成健全的社区党组织体系，按照有利于党组织开展活动、有利于社区党员参与党组织生活、有利于社区党组织凝聚力提升的原则，建立网格化的街道—社区—业委会—楼宇多方位结合的“大工委”党建组织体系格局。通过推行党支部（党小组）责任区制度，根据社区内物业小区和党员分布情况，划分成若干个片区党支部，探索在业委会建立党支部（党小组），将党组织的服务功能延伸到居民院落、楼栋和家庭。另外，加强“党建+服务”模式的重要任务在于要充分发挥好社区党组织的基层整合功能，包括政治领导功能、利益整合与协调功能、公共服务与维护稳定功能、思想文化导向功能。所谓政治领导功能，就是要使社区党建与社区民主建设一起成为推动我国社会主义民主建设的重要结合点和新的生长点，在社区重大事项决策、社区内各类组织建设和社区自治的引导和监督上发挥政治领导的作用；所谓利益整合与协调功能，就是要在多元化、碎片化的社区治理主体中发挥引领、凝聚与协调、整合的功能，夯实合作基础，使社区党组织成为社区活动的重要平台；所谓公共服务与维护稳定功能，就是社区党组织应成为社区服务和社区稳定的重要工具，公民对包括社区安全稳定在内的社区公共服务设施及产品的需要具有较强的刚性需求，保障社区公共服务供给是体现我党全心全意为人民服务宗旨的重要载体，也是贯彻服务社区、服务群众理念的重要体现；所谓思想文化导向功能，就是要发挥文化作为统一思想、凝聚共识的“黏合剂”作用，将我党的传统优势——思想政治工作贯彻到社区治理中，牢牢把握社区发展的政治导向，寓政治引导于社区治理和服务实践中，通过党组织的核心引领作用突出社区治理中的“四个意识”建设，使社区成为坚固的基层政权建设堡垒。

其次，调动社区党员参与社区治理的积极性。推进社区党员参与社区治理的另一抓手就是以业委会党支部为组织载体，通过业委会党支部建设吸引党员居民参与并形成组织合力。业委会党支部建设的重要功能在于使其成为小区内利益输入与输出的通道，增强业委会党支部在社区公共事务治理中的话语权、拓宽参与路径。“在城市社区治理中坚持党的领导是城市基层党建的普遍规律，在业主委员会建立党支部是完善业主委员会治理的基本原则，是社会主义中国这一空间维度为城市基层党建和业主委员会治理带来的质的规定性”[7]，将党支部建在业主委员会上是对长久以来我们党发展基层党建的经验总结和创新运用，可以有效对接社区党组织建设和发展中的有效性、针对性不明的问题，切实贯彻落实“纵向到底、横向到边”的组织体系原则，弥补了基层社区党建的短板，强化了党组织在基层各类组织、群众的全覆盖，可以巩固党在基层社区治理中的执政基础。业委会党建的重要职能在于与社区党组织、其他业委会党支部、驻社区单位党组织、物业公司党组织等进行工作上的有效对接，形成多元联动的共同治理，这也是多元协商治理的重要表现形式。因此，强化业主委员会的党组织建设首先需要动员业主党员加入业主委员会，特别是那些党龄时间长、从事党务及行政领导工作、热心小区公共事务的居民。这些人长期受党的思想政治教育，政治觉悟和大局意识普遍较强，道德品质和社会资源汲取与整合能力也比较强，是小区公共生活的财富，也是业委会党组织建设要首先和重点挖掘的力量资源。

最后，引导业主委员会与物业服务企业之间的协商合作。理顺物业公司和业主委员会的关系，要明确二者在社区治理中的权责边界和合作基础。所谓权责边界，就是二者之间的职责范围和权力领域，这是展开合作的前提；合作基础主要指双方要形成基本的信任关系，这是开展多元协商治理的必备条件。信任是基于博弈的多次行为预期和对未来合作的良好预期而形成的，没有信任，双方无法展开合作，建立良好的信任管理是协商合作治理的枢纽。形成合作的重要方面在于二者的角色都要进行调整。通过调研发现，如果业主委员会和物业公司能够调整为社区服务提供者、社区环境创造者、社区治理参与者三者联合的共治关系，相当于形成了一个完整、融洽的利益相关者群体，二者就都能够从多次博弈的最有利预期出发共同推动协商共治的发展。为此，社区党组织可以牵头，联合业委会、物业公司等各类组织和社会力量成立多方参与的议事决策联盟，对小区公共事务开展专题协商、群体协商等多种形式的磋商，既可以充分利用法律武器保障物业公司和全体业主的权利，也可以从党委的角度体现党组织的关切与关怀，其中的核心手段就是要强化社区的议事功能，在增强多元主体协商意愿与协商能力两方面下功夫，将民主议事与民主决策、民主管理、民主监督结合起来，在此过程中不断增强多元治理主体的合作能力。