救灾物资审计及其制度问题初探

卞鹏飞

(南京审计大学，江苏 南京 211815)

关于我国救灾物资审计情况的调查，对完善我国的救灾物资审计制度，合理安排救灾物资的筹集、采购、管理、使用，提高救灾物资的审计质量有着及其重要的意义，起到了向导作用。综合考察不同地区、不同职业背景的人们对于救灾物资审计的认识，直观反映救灾物资审计制度的不足之处，为完善该制度提供针对性的建议思路。笔者于2020年下半年开展了一次救灾物资审计情况的调研活动。

本次调研活动采取电子问卷与纸质问卷两种方式进行。调查对象涵盖了不同年龄段、不同职业的人群，调查内容涉及救灾物资的筹集、采购、管理、使用，救灾物资审计，以及救灾物资审计制度等6方面共45个问题，每个问题的答案有“是”“否”等选项。45个问题均为单项选择题，即参与人员对所有问题都只能选择一个选项。经过为期3个月的调研，本文针对调查问卷结果做出进一步分析，力求得到有价值的反馈，为完善救灾物资审计提供重要参照。

一、救灾物资筹集存在的问题

赈灾需要消耗大量物资。救灾物资的筹集阶段是整个救灾物资运行的初始阶段，包括政府调动储备物资进行赈灾，也包括灾情通过信息传播为人所知后社会发起的公益捐助。灾害发生的瞬间，部分地区的运转陷入停滞，受灾地区的各种资源缺口会突然暴露，对于物资的需求也会更加急迫。因此，救灾物资的筹集情况是本次调查的首要任务。

(一)救灾物资筹集不科学、不合理

救灾物资的筹集需要发挥政府的干预调节作用，使资源得到优化配置。根据本次调查结果，66.67%的受访人员认为，救灾物资的筹集需要进一步加强其科学性与合理性。重大灾害的发生往往会造成交通阻滞，与外界联系困难。等待他方援手不如选择自救更加及时有效。因此，需要在平时做好物资储备，以备不时之需，同时将储备的物资纳入市场流通范围，确保物资流转，减轻财政负担，还要保证物资质量，避免因长时间储藏而导致毁损，难以利用。

救灾援助工作的顺利推进离不开完善的法律制度做保障。在实证调查中发现，相关的法律制度大多经过实践而逐步发展起来，并未经过统一和专门的立法。社会救助制度的不完善导致救助效率不高。虽然救灾援助工作以民政部门为主导，但各级社会公益组织的管理良莠不齐，多种专项补助分属不同的主管部门，相互之间缺乏联动，很难满足受灾地区受灾人群的多种救助需求。2018年，国家组建了应急管理部。但这种经过整合的应急行政权只是突发事件“大应对”权力的一部分，仍不能称为具有完整意义的“大应急”权力体系，应急行政的发展仍有待继续整合。救灾物资也包括资金补助，而资金补助有一部分需要依赖基层政府财政进行支持，各个地方的发展情况也不一致，缺乏统筹和协调，很难推行统一的救灾补助。

(二)捐赠主体存在资质问题

进行社会公益资金的募集必须要有符合条件的社会公益团体资质。在2008年汶川地震中，就存在没有公益团体资质的组织向成员募集资金，最后被依法取缔，募集的资金被转交给当地有关部门。如今信息化技术发达，灾情的发生会迅速通过网络渠道等形式快速传播。为了防止民众的同情心被不法分子滥用，保护人民的财产安全，需要明确合法的捐赠渠道，加强对普通群众的引导。如果需要对灾区援助出一份力，应当选择合法的公益团体，在募捐后保留相关的财务收据。在本次调研中，仅有33.33%的受访人员认为存在相关问题。可能是因为法治宣传教育的普及和法律知识的宣传，大部分群众会审慎对待此问题。

二、救灾物资采购存在的问题

救灾物资的采购是救灾工作运行的重要环节，也是救灾工作持续进行的重要保障。仅靠筹集救灾物资，无法弥补灾害发生时受灾地区存在的各种资源缺口，同样需要依靠物资采购加以流通和补给。因此，救灾物资的采购是本次调查的重要任务。通过问卷调查的形式，在实证角度下分析重点问题，使救灾物资采购发挥应有的作用。

(一)采购物品价格虚高

调研结果显示，有55.56%的受访人员认为采购物品价格虚高。市场调节的弊端在于，当某类物资的需求过高时，供不应求，价格也随之上涨。同时不排除有部分人员恶意囤积物资，散布虚假消息，导致物资价格上涨，远远高于正常水平。由于政府忙于赈灾，时间短，需求大，只能迅速订购物资，无法在采购价格上占据优势。采购价格上涨导致资金使用效率下降，物资采购总量减少，受灾地区得到的援助也会大打折扣。

(二)采购物品存在质量问题

大批量的物资采购必然需要加速推进产业的复工与扩产，不同地区的质量标准也存在差距。根据本次调查结果，有66.67%的受访人员认为采购物品存在质量问题。以2020年初的新冠肺炎疫情为例，市场上存在不少劣质口罩以次充好，严重扰乱了市场秩序。普通企业在短时间内急速恢复产能，在产品质量上也存在瑕疵。因此，需要通过完善救灾物资审计法律制度的相关规定对救灾物资绩效进行全方位评价。

(三)采购物品存在实用性问题

超过66.67%的受访人员认为采购物品存在实用性问题。以汶川大地震为例，地震造成灾区居民房屋坍塌，加上山区降雨不断，迫切需要搭建临时居住设施等作为应急避难场所，因此应急帐篷采购工作迅速展开。但是由于山区地形的原因，大量的民居建于高海拔地区，即使房屋倒塌，当地居民也不愿意离开居住地到山下搭建帐篷，更多的居民自发选择留守家园。另外，因为山路崎岖，搭建帐篷的部件携带不易，负重较大，所以村民不愿意领取帐篷返回高海拔地区，而是选择便携的彩条布直接携带上山，随手将其搭建于毁损的旧屋旁，不仅符合当地审美，也可以实时看顾财物。

由此得出结论，采购救灾物资需要明确了解当地居民的生活条件与交通状况等客观条件，否则因为客观原因导致救灾物资不符合使用要求，不仅浪费采购资金，还会使救灾工作的开展变得困难。

三、救灾物资管理与使用存在的问题

救灾物资的管理不仅贯穿于整个救灾活动，还要一直延续到救灾活动结束后的日常储备中，保证物资的安全和使用效率。救灾物资的使用是救灾物资运行的终点站，也直接关系到救灾行动的成功与否。因此，必须严格管理救灾物资。本次调查发现救灾物资管理存在以下问题。

(一)救灾物资的分配与发放不够公开、公平、公正

在本次调查中，全部受访人员认为救灾物资的分配与发放不够公开、公平、公正。救灾物资经过采购后交付到灾民的手中，其中涉及到的程序环节颇多，不可能全部进行跟踪调查，况且灾害突发，物资也会出现时盈时缺的情况。根据汶川地震时民政部制定的相关文件不难发现，虽然对于相关的物资分配交接做出了统一规定，确定分配与发放要公开，但是依然未对具体的分配与发放工作做出具体规定，还需要依靠乡镇等一线人员自拟发放规则，但也很难杜绝优亲厚友的现象。

(二)对于临近使用期限及需求不高的救灾物资处理不妥

在调查结果反馈中，有77.78%的受访人员认为对于临近使用期限以及需求不高的救灾物资的处理不规范、不妥当。救灾物资的使用量较大，需要做好充足准备。由于在赈灾过程中无法准确预测灾害结束的时间，因此救灾物资的筹备数量往往会高于实际使用量。以卫生消杀物品为例，筹集的卫生消杀产品数量远远高于实际使用量，造成大量卫生消杀物品库存积压，同时还面临损失和存放危险，卫生消杀物品都有相应的使用期限，超期的卫生消杀物品不能随意处置，如果处理不当，则会造成环境污染。另外，在地震时采购的帐篷等临时简易居住场所，因为村民的需求不高，导致大量的帐篷等物资积压，面对自然灾害和恶劣天气，相关物资也容易造成损失。

四、完善救灾物资审计制度的对策建议

救灾物资审计制度是救灾物资审计顺利进行的根本，也是救灾物资平稳运行的重要保障。本次调研的最终目标是完善救灾物资审计制度，提高救灾物资审计质量。因此救灾物资审计制度是本次调研的核心任务。

(一)建立完善受灾情况审计制度

在本次调研中，有88.89%的受访人员认为需要建立受灾情况审计制度。对于受灾地区受灾情况的审计关系到受灾地区救灾物资的筹集、分配与发放以及各级政府对于当地的财政补贴力度。因此需要审慎进行，避免部分地区因灾害暴露出的问题没有得到解决，也要杜绝部分地区未产生较大损失而冠以受灾地区的名义挤占救灾物资等资源。建立受灾情况审计制度，有利于明晰受灾地区的资源缺口，使救灾物资可以发挥最大的作用，针对稀缺的物资也可以加大筹集力度，物资的分配与发放也更具有针对性。

(二)完善救灾物资审计信息公开制度

国家审计要在充分公开审计工作和结果的基础上积极回应民众审计诉求和主动安排民主参与审计工作实现善治。审计信息公开制度应该受到重视。审计信息一经公开，就可以弥补审计监督力度不足的问题，也可以和群众自发监督形成合力，提高审计监督的质量。在本次调研中，有88.89%的受访人员认为当前应完善救灾物资审计信息公开制度。目前，我国救灾物资审计信息公开主要依靠审计公告等，救灾物资审计信息公开制度的不完善使审计监督的效果难以得到完全发挥。

(三)建立救灾物资审计归集制度

此次新冠肺炎疫情的爆发使突发公共事件的应急处理机制经历了一次巨大考验。切实保障相关资金的合理使用与优化配置也被社会广泛关注。某些慈善机构在救灾物资的筹集分配上处置欠妥导致救灾物资使用效率低，不胜其任的呼声不绝于耳。本次调研中，有88.89%的受访人员认为需要建立社会捐赠资金归结制度。在2008年汶川地震赈灾过程中，审计署与相关部门共同采取措施，设立社会捐赠资金归结渠道，有效地解决了社会慈善资金的筹集难题，为救灾工作提供了有效支持。这一事例值得思考与探索，建立救灾物资审计归集制度是十分必要的。

综上所述，目前我国的救灾物资审计制度发挥了一定的作用，但也存在一定弊端，实践中出现的一些具体问题亟待解决。救灾物资审计对于救灾物资的筹集、采购、管理、分配与发放等环节，可以实现全方位、全过程的监督。因此对于救灾物资实施审计监督是十分有效且必要的，而且要完善救灾物资审计的相关法律制度。相关部门应当以此为标准进一步改进自己的工作流程，在工作过程中加强对上述问题的认识，做好救灾工作，达到更好的赈灾效果。