村规民约合法性审查的探讨

党媛

摘要：作为一种行为规范，村规民约已经成为有效实施乡村振兴战略的助推器，是凸显村民自治作用、建设法治乡村的重要法宝。制定合法的村规民约是村民实现自我管理、自我教育、自我监督的起始阶段，也是依法治国的重要主题之一。目前我国农村村规民约与国家法律相抵触的问题屡屡出现，且相关法律法规对村规民约合法性审查的规定并不明确，导致村民合法权益难以得到有效的法律保障。因此，完善村规民约合法性审查机制，有效发挥审查主体的作用，明确村规民约制定主体、内容和程序等等是目前刻不容缓的解决方式。

关键词：村规民约；合法性审查；村民自治

一、引言

2017年河南省郑州市金水区路砦村村民徐某某等三人诉郑州市金水区人民政府不履行法定职责一案中，2016年徐某基于本村“出门闺女只享受出嫁当年的福利待遇”的村规民约而未获得村民待遇，当向金水区人民政府递交申请书时因金水区人民政府对申请人所诉的村民待遇及村民自治问题不具备进行处理的法定权力和义务而被拒绝。最终，河南省高级人民法院二审判决：责令路砦村委纠正该村村规民约的违法内容，要求徐某享有待遇并支付至今各项福利待遇。尽管我国社会主义新农村建设已进行十余年，但“嫁出去的女儿，泼出去的水”等陈规陋习从未连根拔起，并且这些陋俗已经浸染了村规民约。作为民间法的重要组成部分，村规民约在历史的见证下成为延伸国法的必要手段，更是现代村民自治的重要内容和村民意愿表达的重要方式。同时，村规民约也是推动法治社会建设的积极力量，更不应与国家法相抵触冲突，村规民约的“合法性审查”问题亟待解决。

二、村规民约合法性审查的相关概念和依据

（一）村规民约的内涵

1.村规民约的概念界定

早期人们习惯将“村规民约”称之为“乡约”，属于民间法的范畴。关于村规民约的概念，学界并未达成统一意见。一部分学者主张“民间法说”，认为村规民约是对国家法的补充，将国家法律和村规民约对立，二者各司其职；另外一部分学者主张“规则说”，认为村规民约是对国家法的二次细化，缺乏自身特点。通过对主流观点的理解和分析，笔者认为，“规则说”和“民间法说”均未将村规民约置于自治、法治、德治相结合的乡村治理体系中来理解，村规民约应是全体村民在国家法律的框架下，根据当地风俗习惯和本村实际情况，通过村民大会或村民代表大会的共同讨、制定及遵守，维护本村正常生活生产秩序的行为规范。它是切实保障村民自治的权利和公民的合法权利，从而助推我国依法治国的进程。

2.村规民约的性质

村规民约是民间法、习惯法的具体表现，也是国家法的重要补充。一方面，民间法是“生自民间，出于习惯，由乡民长时间生活、劳作、交往和利益冲突中显现，因而具有自发性和丰富的地方色彩”。[1]村规民约由村落村民制定，长期受传统风俗、宗族文化、地理位置等因素的影响，维护本村集体利益、兼顾村民个体利益；另一方面，法律具有一般性、抽象性和稳定性，其不可能适用于千形百态的村庄事务，而因地制宜的村规民约可根据新的实际情况，及时调整，弥补法律的空白。尽管村规民约具有“软法”的属性，国家法律具有“硬法”的属性，二者各有侧重，但在“自治、法治、德治”三治融合的乡村治理体系中村规民约和国家法律呈相互协同、良性运行的状态。从权威性上来看，村规民约独特的权威性不仅仅来源于村民自下而上的权力让渡，还来源于国家权力自上而下的层层授予。综上而言，村规民约不只是村民根据日常习惯制定的公约，它还融合了国家权力的渗透，具有浓厚的行政色彩。从性质上来看，村规民约是公权力行使和私权利保护的集合性社会自治规范。

（二）村规民约合法性审查的依据

1.法律依据

法治相对于人治而存在，是以确保权力正当运行为重点的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序，任何一个法治国家所制定的规章制度都不能逾越法律的红线。村规民约以国家法律为指导，受传统习俗的影响，是国家法和习惯法的结合体。首先，村规民约是基于《宪法》和《村民委员会组织法》直接授权而制定的。作为实行法治的重要标志，我国现行宪法规定中的“不抵触”一词体现了我国各项法律自始至终遵循法治原则，而且要求村规民约必须在遵守法律的前提下制定。因此，村规民约必须具备法治精神，其制定过程、规章内容、实施运用和监督审查都要符合法律规定，才能切实维护村民的合法权益。目前，《村民委员会组织法》仅有3条关于村规民约的原则性规定，并没有村规民约的具体实施细则，但村规民约依旧是村民日常行为的地方性规范文件，具有一定的权威性和约束力；其次，在实务中来看，作为维护公平正义的最后一道防线，司法机关并不排斥村规民约的价值，相反，司法判决和司法解释性文件对村规民约合法性审查具有重要的指导意义；最后，从属性上看，村规民约是一种“民间法”，属于“软法”的范畴。村规民约还具有传承性的特征，是乡村集体智慧的体现，且反映的是村集体之间的问题和行为规范，相较于国家法律来说更加细致[2]。因而，相对于具有“硬法”属性的国家法律，村规民约是国家法律在乡村的有效补充。

2.现实依据

村规民约是在传统熟人社会中形成的，是实施村民自治的途径之一。村民自治是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村规民约则是村民群众在村民自治的重要方式，村民自治制度的关键就是根据国家的法律法规、本村具体情况和全体村民的意愿，制定出专属本村的村规民约，从而使村民依照规章办事，实行法治基础上的村民自治，这体现了全体村民对民主法治的不懈追求，对有效保护村民自治权具有重要意义。市场规则和利益关系愈来愈成为人们处理社会关系的基础，乡村社会集体意识悄然崩塌，人情社會悄然解体，乡村伦理秩序发生异化，成为中国农村社会“现代化”的鲜明特征[3]。“以代际为分工的半耕半工”的劳动结构使得传统农村“熟人社会”演变为“半熟人社会”，导致村规民约的面向主体发生了变化。在城市化和现代工业文明的冲击下，当前中国乡村治理环境面临着全方位、历史性巨变，给村规民约带来了新的挑战和机遇。随着我国产业结构从第一产业向第二、三产业的转变，促使传统农业和现代工业之间、传统习俗和法制意识之间以及国家法律和村规民约之间形成一个平衡点。这迫切的呼唤乡规民约在法律的框架下的发展成熟，也为村规民约的合法化奠定了社会环境和现实基础。

三、当前村规民约合法性审查的困境

（一）审查主体的作用未有效发挥

1.乡镇政府不认真履行审查职责

我国县、乡、村三级始终是农村社区治理的联动主体，三级处于自上而下和自下而上相结合的双向信息流动、三方协同的关系。乡镇政府是代表国家行使行政管理职能的基层政权组织，对村规民约的制定、修改和实施具有指导和监督的职责，具体包括：审查村规民约的制定主体是否民主、制定内容是否符合法律规定及宪法精神、制定程序是否规范等等。但在实践中，这一基层治理体系的合理性在对村规民约合法性审查的过程中并未充分应用，乡镇政府不认真履行职责、滥用其行政权力或者对村规民约合法性审查责任不明确的问题频频发生。一方面，当村民认为本村村规民约的制定严重侵犯了自身的合法权益，而请求乡镇政府依法履行其职责并保护村民权益时，乡镇政府有时会以无权干涉村民自治为由，驳回村民的请求。若乡镇政府不认真履行合法性审查纠正的责任，会增加其与村民内部纠纷，最终乡镇政府的权威性会大打折扣；另一方面，部分乡镇政府为简化审查工作的步骤，以“指导”之名直接给予村庄标准化、合法化的村民自治章程，如此乡镇政府便可减轻对村规民约合法性审查的职责，导致村规民约无法因地制宜，削弱了村规民约的可操作性。

2.司法机关对村规民约合法性审查具有局限性

乡镇政府对村规民约合法性进行审查备案属于一种事前审查，而对村规民约的司法审查是保护村民切身利益的最后一道防线，属于事后审查的方式之一。我国法律没有对村规民约进行司法审查的相关规定，法院对村规民约合法性审查也没有直接依据，事后审查的作用难以有效发挥。例如凡涉及妇女权益保护的问题，法院在裁决时会更加慎重，而涉及成员资格的问题法院更愿意交给村集体解决。在执行村规民约的过程中，若村民的切身利益受到损害，村民往往会选择上访或上诉的方式来维护自身权益，而法院只能就违背强制性法律条款的村规民约宣布无效，再对个别案件提出司法建议，不能直接宣布违背任意性法律条款的村规民约无效或直接提出合法的修改意见，最终对村规民约合法性审查的主体又转变为乡镇政府。此时，又会出现乡镇政府直接下发标准“模板”或授意村委会作为代表随意修改村规民约，再由村民反复上访的“怪圈”现象。从法律法规上看，人民法院没有直接撤销违法村规民约的权利，只能向乡镇政府提出相关的司法建议，但司法建议不是法院的法定职权和审判的必经程序、不具备法律效力。在实务中，针对村规民约与现行法律法规相违背的情形，司法机关所能进行的审查只涉及一般公民人身权、财产权等受到侵害的事项，司法建议对村规民约的纠正作用只浮于表面，还未能从根本上使村规民约合法化。

（二）村规民约的制定主体、内容和程序不规范

1.制定主体不合格

对制定主体的准确认识是判断村规民约合法性的前提。根据《村民委员会组织法》的规定，村民会议或村民代表会议是村规民约的制定主体，但在实践的过程中村民或村民代表并不合格。首先，制定主体开放化。在农村社会结构变化的情况下，外来人口、个体企业等非本村村民纷纷涌入，以及本村年轻务工人员大量进城，导致制定主体的中坚力量减少；其次，制定主体非法化。村委会本应是根据村民会议或村民代表会议的决定、具体组织实施村规民约的执行主体，但有一些村委会利用职权之便，直接参与决定村规民约，并成为村规民约的制定主体；最后，制定主体不民主。村民代表会议中的部分村民代表因知识水平不足、现代法律意识缺乏而不重视自己的选举权，甚至有些贫困村民因不愿得罪村里的灰色势力而产生跟票的情况。

2.制定内容不合法

合法合规的制定内容是保护村民人身权和财产权的根本。自我国建设社会主义新农村以来，法制宣传力度在不断加强，但一些农村的村规民约仍然存在与国家法律法规相冲突、侵犯村民合法权益的内容。首先，部分村规民约剥夺了村民享有的合法权利，特别是本村出嫁妇女或外来嫁入妇女的征收补偿费分配、宅基地和耕地权益。例如2017年河南省路砦村村民徐某某等三人诉郑州市金水区人民政府不履行法定职责一案中，路砦村关于“出门闺女只享受出嫁当年的福利待遇”的规定，不仅存在歧视男女性别的问题，而且违背了男女平等的宪法原则；另一方面，我国农村普遍存在滥设“罚款”的条例，且具有强制性。缺乏国家强制力和救济力维护又没有探索出合法有效惩戒方式的村规民约，难以独立担负起乡村治理的重任[4]。罚款是行政机关在惩罚行政违法行为的一种专门性法律术语，它确实有助于村庄日常管理，但这种行政处罚只能由国家法律规定，村规民约无权对村民设定处罚，否则会侵犯村民的财产权。

3.制定程序不合理

合理地制定程序是村规民约有效实施的保障。在法律规定的内容中，实体法和程序法是内容和形式的统一；那么，若将村规民约的制定内容归属于实体规范，则可将村规民约的制定程序归属于程序规范，二者相辅相成。但目前，大量村规民约的制定程序不规范、缺少民主性。村规民约的制定程序主要包括起草、审议、表决、公示、上报等五个环节。一方面，起草和表决阶段缺乏民主性。通常村规民约的起草人员由村里德高望重的老人或者最具有法律、文化知识的村民组成，但一些偏远村子并没有这样优秀的起草班子，这时他们一般会依照当地的“陈规陋习”或宗族族长来制定，这样的村规民约大多带有封建迷信、歧视的色彩，使部分村民的合法权益长期受到侵害，在这种情况下产生的村规民约已不再具有合议性；另一方面，虽然大部分村规民约的制定程序都具备这五个环节，但五个环节的先后顺序各有差异，一些村子将上报备案置于公布和执行之前，也有一些村子将起草置于收集意见之前，这样参差不齐的制定顺序会大大减少村民的参与度，以及乡镇政府意见的可取性。

（三）村民的法律意识淡薄

改革开放以来，盡管我国农村普法教育取得一定进展，但村民法律知识水平参差错落，提高农民法律意识依旧是我国农村普法教育的重要任务。目前，我国农村普法主体是基层政府工作人员，部分地区工作人员并没有接受过系统的法律教育，只是向村民介绍法律规定或对相关案例简单分析，致使村民对法律知识的运用能力不足。此外，随着村内有较高文化理论水平、法律素养的能人、学生和进城务工人员的流失，村内留守农民大多拥有较低文化水平、法律素养，他们的思想常年被传统习惯所束缚，在村规民约的制定、修改和审查时不敢反驳村里的“强人”，导致村民自身在人身权利、民主权利和财产权利受侵犯时不敢言或找不到救济的途径。

四、村规民约合法性审查的完善建议

（一）健全村规民约合法性审查主体机制

1.转变乡镇政府对村规民约合法性审查的职能

基层政府是村规民约修订的主导者与领路人，更是保障村规民约落地的监督者[5]。乡镇政府要精确自身在村规民约合法性审查中的定位，落实好备案审查工作。首先，要明晰乡镇政府在村规民约制定、实施或修改过程中所要发挥的作用和拥有的职权。防止乡镇政府滥用行政权力、过度干预村民自治或不认真履行审查职责，关键在于解决好乡镇政府的行政权力和村民自治权的关系，将“行政命令”转变为“行政指导”，这种转变有利于乡镇政府在尊重村民处理自治事项的基础上，根据村庄的实际情况，与村民进行平等协商、广泛听取意见，再对村规民约提出合理的建议。其次，做好村规民约备案工作是乡镇政府审查村规民约合法性的前提和基础。对已备案的村规民约要强调村民依法自治，把关村规民约的质量和合法性，及时删除与国家法律相冲突的条文，责令村委会修正后重新上报备案；对还未备案的村规民约，乡镇政府要督促村委会及时上报。

2.提高司法机关对村规民约合法性审查的作用

涉及村民自治的案件，往往会受公权力不允许介入的限制，还会受保障村民自治权实现的限制，这需要司法机关更加审慎地对村规民约合法性进行审查。在实际工作中，要注意司法权与自治权协调问题[6]。虽然相关法律已规定村规民约的制定需要报乡镇政府备案，但这一事前审查方式往往难以起到事前预防的效果，需要司法监督作为村规民约的事后审查方式。法官在发现村规民约与现行法律法规相冲突时，应对村规民约的合理之处加以承认，对不合理之处直接宣布无效并提出修改意见。此时，乡镇政府应该及时将整改的情况反馈给人民法院，并由法院成立专门小组来研究反馈的司法建议，确保司法建议的实效性和准确性。这样不仅可以为其他村规民约的制定提供合法案例、确保村规民约在法律的框架下进行的制定，还可以增加村民对法律权威的信心。

（二）规范村规民约制定主体、制定内容和制定程序

1.明确村规民约制定主体的范围

《村委会组织法》明确规定本村18周岁以上村民为村规民约的合法制定主体。尽管村规民约并不是国家正式法律法规，但作为一种渗透着人伦情感的规则体系、一种最大程度的体现全体村民的共同意愿，村规民约的特殊属性决定了村民是这套规章的制订者、执行者和监督者。针对某些有企业入驻、外来人口涌入的村子，应由村委会组织村民会议或村民代表会议，本村18周岁以上的村民制定村规民约，企业和外来人口可列席参加会议，与村民民主协商，发表意见；针对某些村委会成为村规民约制定主体的行为，应提高村民参与村庄事务的积极性以及村民维护自身合法权益的意识。从法律上来看，村委会并非村规民约的合法制定主体，其制定的村规民约效力存在瑕疵；在法治的背景下，我们所探讨的是村规民约是作为村民自治即自我管理、自我服务的规范，本质上是特定范围内的村民依照法律规定行使民主自治权利的制度[7]。

2.倡导村规民约的内容科学合理

作为民间法的村规民约符合法理所要求的公平正义具备合理性，竭力兼顾每一个村民的合法权益和村民自治权利，才是村规民约的本质要求。村规民约的制定必须以法律为依据、以实际为根本。一方面，村规民约的内容不能超越国家法律的底线，与新的法律条文相呼应，与时俱进。尤其在农村妇女土地权利的问题上，《宪法》所规定的男女平等原则必须将纳入村规民约；另一方面，村规民约的制定一定要尊重其乡土性和内生性，要因地制宜，不能“一刀切”。每个农村的自然地理环境、传统文化习俗和法律知识水平等都参差不齐，这决定了村规民约不能被“标准化”，应当将当地传统道德习惯等合法化，融入到村规民约中，这样既可遵守国家法律政策，又有利于对风俗习惯的扬弃。此外，罚款性条例不是村规民约权威的准确来源，且村委会不具有行政处罚的主体资格，所以这些罚款性条例并不具备法律效力，应当及时废除，维护社会秩序和谐和村规民约的权威。

3.注重村规民约制定程序正当化

村规民约的制定程序是否正当，直接影响制定内容的科学性和合法性。村规民约制定程序主要包括：调查研究、征求意见、起草拟定、具体讨论、审议表决、上报备案、公布执行。其中，调查研究和征求意见是起草村规民约必不可少的准备工作。这里可以设置匿名的意见箱，提高群众的参与性，广泛征求村民的意见，听取弱势村民的意愿；起草拟定主体一定是村民会议或村民代表会议，其他制定主体都是违法的，如村委会、宗族族长；具体讨论是征求村民意见的二次细化，也是全体村民共同意志的集中表达环节；审议表決是在综合全体村民意见的基础上，由外部因素介入指导，使村规民约符合国家治理现代化的要求。审议主体需广泛包括乡镇政府工作人员、司法部门、专业的法律机构及法律人员。

（三）构建村规民约合法性审查监督机制

1.建立定期巡查机制

在村民自治的过程中，不仅要发挥村民自我监督的作用，还要依靠外部监督力量。乡镇政府联合司法局、法制办、村民监督委员会，建立健全村规民约的常态化检查执行机构，加强对村规民约制定和执行的日常监督，对于不合法的村规民约责令限期改，确保村规民约不违背党的方针、政策、不违反法律的强制性规定，使村规民约更加规范、合理。例如可汲取枫桥经验并借鉴河南省商丘市北关镇的做法，各村充分通过互联网的形式设置匿名举报、投票、评价等途径，以“举报者获得奖励”无形的竞争机制，由乡镇政府专门小组定期明察暗访，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。这样不仅可以及时制止违法行为，还可为村中弱势群体提供监督渠道。

2.建立审查主体追责机制

指导制定村规民约和审查村规民约合法性的工作是法律赋予乡镇一级人民政府的职责，只转变职能还不足以从根本上解决乡镇政府及其工作人员不重视审查职责的问题，需要进一步对审查主体建立追责的机制、落实具体的审查责任制度。针对不积极履行审查责任的部门及工作人员须对自己的失职承担后果，首先需要乡镇政府明确村规民约的具体审查部门、具体人员的职责和职位，方便日后追责，也可激励审查部门和人员有效履行责任；其次，监督乡镇政府认真履行合法性审查职责的主体包括：乡镇人大、县市政府法制办。从行政关系上看，乡镇政府和乡镇人大的关系应该是监督与被监督的关系，所以乡镇人大应充分发挥监督乡镇政府是否按照法定职责，指导村规民约的制定、检查村规民约的执行效果。同时，面对乡镇政府直接下发标准化或违法村规民约的问题，县市人民政府法制办应履行对这类村规民约合法性的审核和监督责任。

（四）不断强化村民的法律意识

村民在村规民约合法性审查的过程中需要具备充分的法律素养和法律知识，才能保障村规民约的合法性和民主性。首先，基层政府工作人员自身要具备法治精神，联合司法助理人员、村内法律顾问开展普法教育，可有效利用微信等手机软件向村民分享最高法涉农判例，传播法律知识，营造浓厚的普法氛围，让每一位村民懂法律、会用法、用好法。其次，普法的过程中要针对本村的实际情况及时规划和调整宣传内容。例如在土地问题严重的地区要重点宣传《农村土地承包法》《土地管理法》等；在乡村治理不善的地区要重点宣传《村组法》等。最后，在制定村规民约时，应明确指出村民维护权益的途径。例如针对村委会或村里“强人”在村规民约制定的过程中滥用权力、怠于修改条款等情况，可以开通由乡镇政府发起的手机匿名投票的渠道，给予村民更加隐匿的投诉渠道，培养村民参与村庄事务的惯性及主人翁意识。

五、结语

党的十九届五中全会强调加强乡村建设、提升乡村文明素质。合法的村规民约是全体村民在国家法律的框架下，根据当地风俗习惯共同制定实施的，它有利于提高乡村治理水平、依法推进村民自治，但与国家规章政策有抵触的村规民约并不能够有效的填补国家法律空白，所以对村规民约合法性进行审查显得尤为重要。只有实现好村规民约的合法性审查机制，才能在法治的基础上实现村民自治，有效保障村民的合法权益。

参考文献：

[1]苏力.法治及其本土资源.北京：中国政法大学出版社，2004.

[2]乔淑贞.乡村治理视野下村规民约的法律依据与司法适用问题研究[J].农业经济，2020，（1）：46- 48.

[3]姚保松，周昊文.乡村振兴视域下村规民约的困境及出路探析[J].學习论坛，2019，（3）：80- 85.

[4]周树超，刘娜.村规民约的治理困境与立法保障研究———以设区的市立法为切入点[J].西昌学院学报（社会科学版），2020，32（1）：67- 74.

[5]王平达，王泽宇.村规民约与依法治乡的契合性研究[J].哈尔滨学院学报，2019，40（10）：57- 60.

[6]朱晖，刘思昊.村规民约适用性研究[J].行政与法，2018，（7）：84- 92.

[7]郭剑平.乡村治理背景下村规民约民事司法适用的理论诠释与优化路径[J].西南民族大学学报（人文社科版），2020，41（8）：78- 86.