农村基层社会治理视域下的村规民约研究

杨守涛 蒋良竹

摘      要：在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，作为一种治理工具，村规民约在农村基层社会治理中发挥着重要作用，学界对村规民约的研究文献也较为丰富。本文阐释了村规民约的基本内涵及其特征、在农村基层社会治理中的价值功能、实践中面临的现实困境和未来发展路径，对当前村规民约研究成果进行了简略评价并对未来研究方向提出展望，以期推进村规民约的理论发展与实践进程。

关  键  词：村规民约;乡村治理;村民自治

中图分类号：D422.6        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）09-0063-09

收稿日期：2020-02-08

作者简介：杨守涛（1985— ），男，贵州毕节人，中共北京市委党校（北京行政学院）领导科学教研部副主任，副教授，硕士研究生导师，研究方向为协商治理、党的领导力建设;蒋良竹（1997— ），女，安徽合肥人，中共北京市委党校（北京行政学院）公共管理教研部硕士研究生，研究方向为基层治理。

基金项目：本文系北京市社科基金重点项目“北京基层协商民主经验研究”的阶段性成果，项目编号：19ZGA002。

引  言

2018年12月，民政部、中组部、全国妇联等七部门联合出台的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》要求：“到2020年全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约”，对规范、加强村规民约工作作出了全面部署;2019年10月，党的十九届四中全会强调“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，为进一步发挥村规民约在农村基层社会治理中的作用创造了新的政策空间。实践中，村规民约在健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代农村基层社会治理机制中也发挥了积极作用，但同时也面临一些现实困境。目前，村规民约不仅成为学界关注的热点问题，相关的研究也取得了较为丰硕的成果。

本文采用中国学术期刊网络出版总库（CNKI）的高级检索方法，以“村规民约”或“乡规民约”为主题，并且关键词为“村规民约”或“乡规民约”，检索2009-2019年的文献资料，期刊来源类别为CSSCI。截至2019年12月30日，通过模糊检索共查阅到134篇文献，以“村规民约”或“乡村治理”为主题检索到近五年的博士和硕士论文60余篇。总体而言，文献数量呈波动式增长，如图所示。另外，在知网上对检索到的文献进行可视化分析发现，学界研究主题集中在“村规民约”“村民自治”“乡村治理”和“习惯法”等方面。杨开道、董建辉、张广修等较早对村规民约展开研究，主要集中于对村规民约的历史演变及其在乡村治理中的作用等进行讨论。近年来，对村规民约的研究主题和研究内容日渐多元化并呈現多学科交叉的特点，研究者多以推进国家治理体系和治理能力现代化为背景，把村规民约与农村基层社会治理相结合，注重解决实际问题。

结合前述期刊来源类别为CSSCI的文献以及其他关于村规民约的研究发现，当前文献资料对村规民约展开了较为全面深刻的分析，主要体现为阐释村规民约的基本内涵、讨论村规民约的价值功能、分析村规民约的现实困境、探究村规民约的未来发展路径，等等。现阶段，有必要认真梳理和反思我国农村基层社会治理视域下村规民约的研究议题，这对于厘清研究现状、把握研究热点和未来研究动向具有重要的学理意义。

一、村规民约的基本内涵及其特征

村规民约在不同时期的称谓有所不同，普遍使用的提法有“乡约”“乡规民约”和“村规民约”。传统社会较多使用乡规民约，现代社会更多称为村规民约。目前学界对村规民约这一概念没有统一的定义，有些研究者从词源、语义上解读，还有部分研究者从学科角度进行定义。不过，核心观点都认为“村规民约是村民共同制定和遵守的行为规范”。[1]在不同的论述中，有一些较为典型的观点：谢晖认为，乡规民约广义上是在乡村社会中形成的国家法之外的所有公共性规则，狭义上仅指在政权力量引导下，由乡民们自发建立并遵守的行为规则。[2]还有研究者从法律属性的角度将村规民约定义为“民间法”或“习惯法”，作为国家法的补充。如陈永蓉认为村规民约已经成为民间法的重要组成部分，在实践中是一种综合性的自治契约。[3]村规民约作为一种行为规范，在实践中也形成了相应的组织形式。如张明新将村规民约划分为文本和组织两种存在形态。[4]董建辉在区分“乡约”和“乡规民约”概念时，认为乡规民约是基层社会组织成员共同制定和遵守的一种行为规范，乡约是乡村社会中的一种基层组织形式。[5]总体来看，学界的主要观点是将村规民约看作一种行为规范或组织形式，对村规民约的概念界定包括以下几个基本内容：第一，村规民约发挥作用的范围是农村基层社会，体现当地的乡土文化;第二，村规民约是由村民共同协商制定的契约或规范并受到普遍遵从;第三，制定村规民约是为了更好地规范村民行为和管理村内事务。

从发展角度来看，村规民约经历了漫长的演变历程。目前，学界对村规民约的起源仍有争议，大多数研究者认为北宋时期的《吕氏乡约》是最早的成文乡约，主要用于处理邻里关系。[6]除了对起源进行讨论外，学界更多地是对村规民约在不同时期的发展状况进行研究。根据已有的观点，村规民约在不同时期的发展状况大致可分为三个阶段：第一个阶段是封建社会时期的村规民约。北宋之前被称为乡规民约的萌芽期，是我国传统乡规民约的最初形态，这一时期乡规民约由民间自发制定和推行，以乡土文化和道德规范的形式存在，其作用主要体现在道德教化方面。[7]到了明朝中后期，乡约由民间自发制定变为官方倡导，但其自治性有较大保留，内容还是侧重礼仪教化。至清代，乡规民约受到封建统治者的控制，改变了自治性和地方性等特点，逐步成为政府控制基层社会的工具。第二个阶段是民国时期的村规民约。这一时期较短，研究者认为民国时期兴起的乡村建设运动使得村规民约得到了短暂的复兴，出现了现代社会村规民约的雏形，并初步呈现出村民自治的特点。[8]第三个阶段是社会主义时期的村规民约。这一时期村规民约经历了“从有到废”和“从废到兴”的过程。改革开放以后，我国基层群众自治组织呈现出强大的生命力，村规民约逐渐发展起来，在推进村民自治、维护农民利益等方面发挥了重要作用。[9]至今，村规民约已成为一种新的治理方式得以在农村基层社会治理中普遍推行。部分研究者还认为，现代村规民约是对传统村规民约的继承和发展，体现了对原有规约的内容、框架及模式等方面的延续，反映了规约的内在同一性和历史继承性。[10]

村规民约经历了由传统社会向现代社会演变的过程，兼具了传统性和现代性，并且越来越具有现代社会的特征。研究者对村规民约的特征描述主要包括三个方面：一是合法性和权威性。村规民约在现代农村基层社会治理中能够发挥效力的前提是具备合法性。村规民约作为民间法和习惯法在农村基层社会的普遍应用必须符合国家法的规定，不能与国家法相冲突。现有研究也专门针对村规民约与国家法的关系进行讨论，突出了村规民约的合法性。[11]同时，村规民约作为民间法规，既具有合法性也具备乡村社会的权威性，在一定程度上可以规范和约束村民的行为。[12]二是自治性和民主性。村规民约是村民自治的表现，建立在基层群众自治制度基础之上，强调村民的民主参与和自我管理。[13]在制定和执行的各个环节都要征求全体村民的意见并反映村集体共同的意愿和利益诉求，充分体现了自治性和民主性。三是广泛性和地域性。我国乡村社会地域辽阔，村规民约作为一种行为规范和治理工具在农村社会广泛存在并被普遍应用和推行。其在不同地区各有特色，展现了各地区的风俗民情，具备了典型的地域性特征。一些专门研究少数民族地区村规民约的学者认为，村规民约地域性和民族性最为突出。[14]

二、村规民约的价值功能

村规民约一直被沿用并成为现代农村基层社会治理的重要工具，必然具备独特的价值功能。学界肯定了村规民约在农村基层社会治理中发挥的功能并作了系统阐述。如陈寒非和高其才认为，村规民约的积极作用表现在政治、经济、文化、社会及生态领域。[15]更多的研究者则从自治、法治、德治的角度探讨现代村规民约的功能。总览现有研究，主要从社会治理、文化教育、基层民主和法治建设四个角度进行了相应论述。

一是作为社会治理的重要工具。村规民约作为农村基层社会治理的工具，发挥着维系社会稳定、保护生态环境和发展生产的功能。首先，村规民约发挥的重要功能是管理农村公共事务，维护社会和谐稳定。[16]由于农村社会面临的问题繁杂、管理难度较大，在治理过程中出现的很多问题难以直接通过法律渠道加以解决，而制定和实施村规民约可以有效解决当地村民遇到的实际问题，维系日常生产生活秩序。其次，村规民约是村集体的行为规范，其内容多与村民的生产生活和集体利益相关，有助于约束村民行为并优化农村的生态环境。村规民约还规范农村经济发展秩序，对农村集体资产进行保护与分配，指导村民发展生产。

二是作为道德教化和文化培育的载体。传统村规民约本身是一种道德规范和乡土文化，其功能表现为道德教化和文化培育。一方面，制定和实施村规民约是通过道德规范约束村民行为的过程，能够引导村民崇德向善，起到教化村民的作用;另一方面，村规民约既有明确的条约规定，也有约定俗成的文化传统，对文化的传承与发展起到了重要作用。如白楊认为，村规民约就其文化属性而言，发挥着传承与载体的功能，不仅可以传承优良风俗文化，还可以成为培育和弘扬社会主义核心价值观的重要载体。[17]现代村规民约在传承优秀传统文化的同时融入了现代文化因素，起到了引领社会主义新风尚的作用。

三是作为基层民主自治的表现形式。从基层民主自治角度来看，村规民约具有促进村民自治的功能。村规民约是村民自治的表现形式，也是村民实现当家作主的重要方式。村民自治是农村基层民主建设的重要内容，村民参与村规民约的制定就是村民民主自治的过程。现代村规民约通过引导村民参与村庄事务的管理和村庄秩序的构建，在参与的过程中体现民主自治，有助于实现村民的自我管理。因此，通过制定和实施村规民约能够保障村民的基本民主权利，提升其自治能力和水平，促进基层民主的发展。

四是作为基层法治建设的补充。村规民约被视为“民间法”和“习惯法”，具有辅助国家法和推进法治建设的功能。如裘有度认为村规民约是一种软法，具有推动社会民主法治的作用。[18]高其才基于中央规范性法律文件的分析，强调了村规民约的法治功能。[19]一方面，村规民约在农村基层社会治理中有助于弥补国家法律的不足。国家法具有规范性和强制性，但在解决农村社会的矛盾与纠纷方面有时缺乏灵活性，而村规民约就起到了很好的补充作用，能够协调和处理农村社会出现的矛盾和问题，与国家法相辅相成;另一方面，引导村民在国家法律法规指导下制定并遵守村规民约，有助于增强村民的法治观念和法治意识，从而促进国家法律的实施，推进法治建设。

三、村规民约面临的现实困境

虽然村规民约在农村基层社会治理中发挥着重要作用，其价值功能显而易见，也得到了社会的普遍认同和关注，但随着现代化进程的推进，越来越多的研究者意识到，村规民约在实际运行中遇到了诸多现实困境。首先，村规民约的制定主体和制定程序缺乏规范性。在制定主体上，通过调查发现，一些村规民约的制定主体由当地村民变成了村委会干部和乡镇政府。如魏久朋认为，村规民约的制定是由权威主体主导，村委会干部代为制定或直接由乡镇一级政府颁布，缺乏民主性。[20]在制定程序上，由于基层干部忽视村民的主体地位，导致少部分人主导村规民约的制定、村民参与度低，制定程序中容易存在不透明、不合法等问题。其次，村规民约部分内容不合理。村规民约的内容需要具备科学性和合理性，但现实中其内容往往存在不合法、滞后和形式化等问题。有研究者从法治角度出发探究村规民约内容合法性的问题，认为村规民约虽然向国家法靠拢，但有些地方的村规民约仍存在与国家法的冲突，比如惩罚性措施过多、旧风俗尚存等，违反了法律规定。[21]另外，村规民约在内容的合理性上滞后于社会发展，影响了治理效果。同时，村规民约还存在流于形式等问题，如有的内容不符合实际情况，正如党晓虹所述，现代村规民约虽然体现了村民参与，但出现了模式化和统一化的问题。[22]再次，村规民约实施效果存在偏差。由于村规民约制定主体和程序不规范、内容不合理，其实施效果必然会大打折扣。在实施过程中，主要存在约束力和执行力不足、缺乏监督机制和救济渠道等问题。村规民约在制定环节缺乏充分的民主参与和协商，并不是村民合意的结果，所以在实施中难以得到村民的认同，也不具有相应的约束力和执行力。现有文献还认为，村规民约的审查机制和监督机制不健全，在村规民约制定和实施中审查及监督或缺位或错位，这些都削弱了村规民约的治理效能。[23]

导致村规民约在实际运行中出现问题的因素较多，研究者从外部环境变化和内部主体需求变化方面进行了分析。外部因素主要包括人口流动性增强、传统文化消解等，内部因素是指人们的理性需求提升并趋向多元。[24]从外部环境变化角度看，由于城市化和市场化的发展，使得农村社会结构发生转型，村民的生产生活方式都发生了巨大变化。社会转型发展加速了人口向城市流动，农村由熟人社会变成了半熟人甚至陌生人社会，改变了村规民约发挥作用的社会基础。另外，城市化和市场化的发展也使村规民约出现了空泛化、脱离实际和失效等问题，外部环境变化也必然会给人的价值理念和行为带来冲击。有研究者认为，受市场经济和城市化的影响，村规民约中蕴含的伦理道德逐渐被利益取向所代替。[25]从内部主体需求变化角度看，在现代社会，由于原有乡村共同体被打破，村民集体观念越来越淡薄，自利动机加强，较少参与村规民约的制定，从而出现对村规民约不认同和不遵从的现象。另外，村民各方面需求不断增加，部分村规民约的内容和形式难以适应村民需求变化。

四、村规民约的发展路径

针对村规民约面临的现实困境，既有文献对如何更好地发挥现代村规民约治理效用提出了很多具有建设性的对策，包括完善村规民约运行机制，建立村规民约违约责任机制，夯实村规民约具体内容等。还有很多研究者从村规民约制定和运行的具体层面提出了有针对性的建议。总体可以概括为以下三个方面：

一是村规民约内容的调整与完善。由于村规民约的部分内容与国家法存在矛盾，因而需要科学合理地制定村规民约文本。村规民约内容调整要遵从国家法律法规的要求，通过协调村规民约与国家法的关系，彰显出村规民约内容上的合法性和有效性。梁艳认为“要对村规民约进行内容上的调整与更新，使内容合法化并体现因地制宜”。[26]劉凤云认为村规民约的内容必须进行规范调整并不断更新，以适应现代社会的发展和农村实际状况。村规民约只有保留其乡土特征，在制定中考虑当地风俗民情，才能在农村基层社会治理中更好地发挥作用。[27]

二是改进村规民约的制定与运行机制。村规民约作为村民共同遵守的行为规范和农村基层社会治理工具，其制定程序和运行机制必须合乎规范。首先，在村规民约制定环节，需要明确制定的原则和程序，避免出现少数精英制定村规民约的现象。特别需要说明的是，村规民约的制定和运行要以村民需求为导向，否则很难让村规民约有效发挥作用。换言之，应明确村民的制定主体地位，充分保障村民的参与权，让更多的村民参与到村规民约制定的全过程，以保障其民主性。其次，在村规民约运行中，必须重视对村规民约进行合法性审查，发挥基层政府、村干部和村民等不同主体的作用，承担起对村规民约制定、执行的监督与审查责任。

三是重构村民共同体意识和价值认同。在熟人社会中，由于地缘和血缘的关系，村民间形成了较强的共同体，但现代社会的变迁打破了原有共同体格局，村民对村庄的认同感和归属感逐渐减弱甚至消失，因此，只有重构村民共同体意识和价值认同，才能保障村规民约发挥应有的作用。这就需要发挥德治的作用，融合传统道德和现代价值理念。罗雯静等认为应把社会主义核心价值观与村规民约现代化结合起来，制定以社会主义核心价值观为导向的村规民约。[28]笔者认为，重构村民共同体意识和价值认同，要通过社会主义核心价值观的引领和优秀传统文化的宣传教育建立共同愿景，使村民自觉有序地参与到村规民约的制定中，从而在情感上认同村规民约，行为上遵守村规民约。

五、简略评价与未来展望

当前，关于村规民约的研究是一项推进和加强农村基层社会治理的重要工作。随着乡村振兴战略的实施及基层社会治理理论的发展，学界对这一问题给予了越来越多的关注，有关村规民约的研究文献呈增长趋势。研究成果既在一定程度上反映了当前农村基层社会治理中村规民约的运行现状，也显示出了相关研究的发展趋势。

总体而言，学界目前对村规民约的研究已经取得了较为丰硕的成果。对这些研究成果可以从三个维度进行简要概括：第一，从研究内容看，涵盖了基本内涵、价值功能、现实困境、未来发展路径等方面。另外，近些年的研究开始将理论与实践相结合，更侧重于讨论在国家治理现代化和乡村振兴战略背景下如何发挥村规民约的作用。第二，从学科分布看，涉及较多的是政治学、历史学、法学。政治学研究者主要讨论村规民约与基层群众自治及基层民主的关系问题，并把社会主义核心价值观与实现村规民约现代化相结合;历史学研究者侧重分析不同时期乡约的存在形态及运行情况，总结演变特点和发展规律;法学研究者主要研究村规民约体现出的“民间法”“习惯法”的属性，探究其与国家法之间的关系，或是研究基层治理法治化等问题。第三，从研究方法看，既有规范研究也有实证研究。早期研究多为理论分析和价值探讨，当前，实证研究逐渐增加并且更多地采用案例研究法。

综上，研究者从理论与实践层面基于不同视角对村规民约进行了探讨，研究成果对村规民约的发展和农村基层社会治理具有显著的理论价值和实践效用。一方面，巩固了村规民约的理论基础。既有研究拓展了村规民约的研究视野，讨论的内容也达到了一定的广度和深度。这些研究引起了更多研究者对村规民约的关注，同时也深化了相关主体的理论认识，为后续研究的开展奠定了坚实基础。另一方面，现有的研究成果运用于实践，在某种程度上为解决乡村治理的现实难题提供了经验和有益借鉴，有助于推进乡村振兴和新农村建设的进程。当然，已有的研究也是对村规民约和农村基层社会治理研究的丰富，并为后续相关研究的开展提供了重要的理论与文献支持。

目前，关于村规民约的研究仍处于发展阶段，由于受到各种主客观因素的影响，还存在一些不足或难以避免的局限，这也是对后续研究的一种间接启发并为后续研究预留了一定的拓展和继续讨论的空间。展望未来，村规民约和农村基层社会治理必然会继续成为研究热点，因此，对村规民约的研究还可以从以下几个方面加以推进：

第一，在继续深化对村规民约进行理论研究的同时，尽可能多地展开实证研究。当前的研究成果更多地是停留在理论文本层面的讨论，还需要与现实情况紧密结合。此外，村规民约在不同地区的实践形式和实施效果不能一概而论，有些实证研究主要限于部分农村区域，研究结论对我国广大农村地区来说缺乏足够的适用性和可操作性。所以，未来还需对更多地区的村规民约展开实证研究，将村规民约与农民生产生活以及农村发展状况相联系，探索出更多典型经验，以解决农村基层社会治理中的现实难题。

第二，可以适当地进行村规民约纵向和横向比较研究。村规民约经历了长期的历史演进过程，因而对传统村规民约与现代村规民约在不同发展时期及不同地区的运行情况进行比较，可以总结出发展特点及规律。现代村规民约与传统村规民约不仅在内容、形式、社会基础和作用机制等方面存在一定的差异，而且在农村的实践情况也各有特色。如果加以比较研究，可以更好地应用于实践，提升村规民约在农村基层社会中的治理效果。因此，后续研究尤其要考虑村规民约在不同时期和不同环境中发挥作用的影响因素，为深化村规民约的研究提供思路。

第三，村规民约的完善对策可以更加深入和具体。现有研究中提出的一些对策偏于理论化和抽象化，还需要研究者联系实际进一步讨论现代村规民约如何制定与修订以及丰富和完善、如何让所有村民尽可能充分地参与到村规民约制定中、如何让村规民约有效运行等问题。村规民约在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下的研究还处于继续发展阶段，可以从不同角度挖掘现代村规民约与农村基层社会治理之间的深层关系以及村规民约的潜在价值。另外，面对现代农村社会在生产生活等各方面发生的巨大变化，村规民约如何因地制宜进行调整和完善仍是亟待解决的难题。需要不同的治理主体共同努力，形成务实管用的村规民约，以实现农村基层社会治理体系和治理能力现代化。

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[28]罗雯静.社会主义核心价值观引领村规民约现代转化研究[D].南华大学硕士学位论文，2018.

（责任编辑：高  静）

Abstract：In the context of promoting the modernization of national governance system and governance capacity，as a governance tool，village rules and regulations play an important role in rural grassroots social governance，and the academic research literature on village rules and regulations is also rich.This paper expounds the basic connotation and characteristics of village rules and regulations，their value functions in rural grass-roots social governance，practical difficulties and future development paths，makes a brief evaluation of the current research results of village rules and regulations，and puts forward prospects for future research directions，so as to promote the theoretical development and practical process of village rules and regulations.

Key words：village rules and regulations;rural governance;villager autonomy