我国湿地保护管理体制的完善

吴喜梅，田 晴

(郑州大学法学院 河南 郑州 450000)

湿地作为人类最重要的环境资源之一，在调节气候、涵养水源、降解污染物、提供生产生活资料等方面发挥着举足轻重的作用。20世纪90年代以来，为了减缓面积减小、功能受损等湿地生态功能下降的速度，我国采取了一系列措施。但随着社会经济的发展，人类社会活动空间的迅速扩张，我国湿地资源保护目前面临着新的挑战，这就需要在湿地管理过程中采取多样化的手段，合理协调湿地资源的保护与利用。需要指出的是，一方面，环境要素的基础性特质决定了环境保护与利用是长期性和渐进性、稳定性与灵活性的有机统一，另一方面，环境的公共资源属性与较为突出的社会经济功能极易产生冲突。这些特性决定了湿地资源的保护与利用必须由国家在制度层面上予以安排、规范。

一 我国湿地保护管理体制现状

我国关于湿地保护的法制建设经历了启蒙时期、酝酿时期和初步发展时期[1]，并且在总结经验过程中不断予以完善，尤其自习近平生态文明思想提出以来，有关湿地资源的保护与利用再次引起相关部门的重视。然而令人遗憾的是我国到目前尚未出台一部全国性的专门湿地保护法，行政法规也是空白，原因之一就是管理体制之争。

(一)中央层面的湿地保护管理体制

由原国家林业局颁布实施的《中国湿地保护行动计划》(2000)，明确指出原国家林业局、农业部、水利部、国土资源部、国家海洋局等部门拥有湿地管理职能，且赋予原国家林业局“负责组织、协调全国湿地保护和有关国际公约的履约工作”的综合管理地位。这标志着“综合协调、分部门实施”的管理体制已经初步形成。其后，在国务院办公厅发布的《关于加强湿地保护管理的通知》(国办发〔2004〕50号)和《关于印发国家林业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2008〕93号)文件中再次强调要坚持和完善“综合协调、分部门实施”的湿地保护管理体制。直至2013年原国家林业局公布了《湿地保护管理规定》(2017年国家林业局令第48号修改)，这是首次以部门规章形式规定林业局的综合协调地位。以上表明，从部委发声到国务院多次强调直至出台部门规章为湿地保护保驾护航，中央层面的湿地保护管理体制已初步成型，“综合协调、分部门实施”的管理机制得以巩固并实施(见表1)。

表1 国家湿地管理机构设置及主要职能(2018年国务院机构改革后)

(二)地方层面的湿地保护管理体制

地方层面的湿地保护管理体制则有多种表现形式。地方政府是本行政区域内的湿地保护的责任主体(1)《环境保护法》第六条规定地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。参见钟华友《论我国湿地保护管理体制的立法完善》，《环境保护》2015年第19期第47-50页。。

2014年新修订的《环境保护法》第六条规定了地方各级人民政府对本行政区域环境质量负责的法定义务，并且第二条在对环境下定义时新增了湿地要素，将湿地纳入了《环境保护法》的调整领域。一言以蔽之，地方各级人民政府承担的湿地保护管理职责有法律规范作为制度支撑[2]。在地方实践中，部分省份在“分部门管理”体制之外，明确划分了地方各级政府在湿地管理中所扮演的角色。例如《江西省湿地保护条例》规定：“县级以上人民政府应当加强对湿地保护工作的领导，建立综合协调机制。省人民政府湿地保护综合协调机构负责研究和协调全省湿地保护工作中的重大问题。”在涉及全省湿地保护工作的重大问题时，由省政府参与综合协调的过程，对于一般的湿地保护管理仍然是“分部门管理”。

地方层面的立法已经具有相当规模。截至目前，我国19个省与5个自治区的省(自治区)人大常委会出台了省级层面的湿地保护条例。此外，山东省政府以《山东省湿地保护办法》、山西省人民政府办公厅以《山西省湿地保护修复制度方案》、湖北省人大常委会以《湖北省湖泊保护条例》的形式调整湿地保护的相关行为。就具体内容而言，以《河南省湿地保护条例》为例，其第六条规定：“湿地保护工作实行综合协调、分部门实施的管理体制。县级以上人民政府林业部门负责本行政区域湿地保护的组织、协调、指导和监督工作。县级以上人民政府发改委、公安、财政、水利、农业、国土资源、住房和城乡建设、环境保护、交通运输、卫生和计划生育、旅游等部门，在各自的职责范围内做好湿地保护工作。”[3]除此之外，对于设立的湿地自然保护区，则由其管理机构负责湿地管理的具体工作。

综上，湿地保护管理体制地方层面与中央类似，皆采取“综合协调、分部门实施”的管理方法。

二 湿地保护管理体制存在的问题

湿地保护管理体制涉及纵向与横向两个维度的问题，既需要发挥中央与地方的积极性，也需要破除部门利益的藩篱。详言之，两个维度既包括静态层面的制度供给能力与水平，也包括动态层面的执法过程与效果。

(一)分级管理产生的困境

与我国传统行政管理体制相契合，管理湿地的行政机关也严格遵从上令下行。林业部门作为湿地管理的主导部门，既受上级林业部门的领导，也要接受本级政府的领导。这种分级管理可能带来的问题有两个：第一，行政系统内部决策、执行之间分工不明确。下级行政机关落实执行上级机关的部署，不可避免会从自利性出发而选择性地予以执行或变通执行。再者低层级的行政机关数量多，就有可能在具体的执行过程中造成责任主体不明确，互相推诿扯皮。况且湿地往往还是跨流域跨行政区划，这又牵涉到不同行政区域的相关政策可能会有所不同，无形中又增加了协调管理的行政成本。第二，隶属关系不清晰。国家公园、自然保护区等都是有效保护湿地资源的途径，但行政主体目前并不统一。如现阶段我国的国家公园管理机构有的属于中央直接管理，有的则是地方管理。自然保护区的管理机构与国家公园的管理机构不可避免地也存在冲突的情况。

(二)“综合协调”的困境

从制度层面来说，担任综合协调的主体的规定不统一。由原国家林业局于2013年颁布、2017年修改的《湿地保护管理规定》将原国家林业局定位为负责全国湿地保护工作的综合协调部门。《中华人民共和国水法》第十二条规定由国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。当湿地开发利用涉及水资源管理时，综合协调机构究竟是林业部门还是水行政主管部门？[4]从法律层级来说，《中华人民共和国水法》属于上位法，其法律效力要高于林业部门颁布的部门规章。一旦涉及到这些部门时，他们该如何行使职权？这是制度供给层面带来的矛盾，这是其一。其二，即使行政部门职能之间不存在如上冲突，但如何使综合协调部门按部就班，在同级部门之间具有某种“领导”事权？这是制度执行中不可避免遇到的另一个问题，如何解决这个问题，目前来说，是个困境。

(三)分部门管理的困境

湿地是一个跨区域、跨部门综合管理的典型领域[3]，按照不同环境要素将湿地划分为不同部门进行管理，被学者概括为 “要素式”管理模式(2)我国的资源环境立法将湿地作为水、土地、生物等要素的组合, 没有将其作为生态系统的整体来进行保护。参见马涛、陈家宽 《我国湿地保护立法探讨》，《湿地科学与管理》2013年第3期，第65-68页。。当地方政府各部门行使职权时，容易出现争权夺利或推诿扯皮的局面，不利于湿地的保护管理。以北京市都市芳园湿地(人工湖)破坏案件为例，法院在审理过程中向16个行政部门送达案件告知书，而后法院也收到各部门出具的调查处理函。依照环境保护局的说辞，都市芳园湿地案件中被告向湖内倾倒垃圾项目未列入《建设项目环境影响评价分类管理名录》，不要求办理环保审批手续，故不存在环境违法问题。而其他部门以都市芳园不在湿地保护名录内、填湖行为已被制止、土地使用性质未改变、人工湖不属于湿地等理由为本部门的行政行为寻找合法性依据。在本案中各行政部门执法的后果恰恰为被告违法行为提供了机会，最终延缓了制止不法行为的时机，造成了不可逆转的湿地破坏。针对这一现象，国务院办公厅在《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中也明确指出要改革以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制。

三 湿地保护管理体制模式的博弈

随着社会整体生态环境意识的提高，对湿地保护管理工作如何安排也随之提上日程。采取何种湿地保护管理体制能够最大程度地保护与利用湿地也就成为了争议的焦点。从世界范围来看，由于湿地是多种自然要素构成的综合性资源，大多数国家采用的是多部门分工协作的管理模式。除此之外，实践中还存在集中管理模式。

(一)分部门实施的管理体制

分部门实施的管理体制是指主管湿地资源要素的有关部门根据法律授权依法对利用湿地要素的行为进行行政许可、处罚等。之所以采取分部门管理的体制主要是基于湿地资源要素的广泛性以及各行政部门在自身领域具备处理问题的专业性。根据部门之间有无协调机构，这种管理体制又可进一步划分为有协调机构的管理与无协调机构的管理。

无协调机构的管理机制多存在于湿地保护初期。由于尚处于探索阶段，各相关部门欠缺整体保护的观念，单纯按照本部门主管的要素进行管理。随着湿地管理在实践中出现问题的多样化以及经验的积累，协调机制应运而生。协调机制产生以后，由哪个机构负担起组织、协调、指导和监督湿地管理的工作，在实务界和学界都存在着分歧。

观点一主张采取我国现有的湿地管理体制，遵循“国家林业局负责全国湿地保护工作的组织、协调、指导和监督，并组织、协调有关国际湿地公约的履约工作”这一基本设定。需要改进的是进一步明确我国现有各部门的职责，并且强化林业部门在湿地管理中的职能。这一模式在世界范围内也较为常见。以美国为例，其湿地管理是以水资源管理为主线、以土地管理为辅助的模式。在制定湿地政策时，各部门领导人组成临时小组，讨论确定湿地管理方法。

观点二认为应该由政府作为协调主体，无论从政策角度还是法律角度来说，地方政府是各项行政管理的最终决策者，在行政事务管理中具有不可比拟的地位和优势。如《环境保护法》第六条明确赋予了政府对本区域环境质量负责的义务。

第三种观点采取折中的办法，认为“综合协调、分部门实施”的管理体制是目前及今后相当长一段时间内所应采取的模式，但承担“综合协调”职能的具体部门则要具有灵活性，需要根据各地湿地保护的具体情况确定(3)地方湿地立法中的管理体制, 是原则性(总体管理模式)和灵活性(各部门的具体职能)的结合, 以原则性为主、以灵活性为辅。参见陈海嵩、梁金龙《湿地保护地方立法若干重点问题探析》，《地方立法研究》2017年第4期第35-45页。。例如北京市湿地保护的组织、协调、指导和监督工作是由绿化部门负责的[5]。

(二)设置专门机构

与现行的主流观点相比，另一部分学者则主张从中央到地方设立专门的湿地行政管理机构负责湿地管理工作，原因在于我国地方政府基于职权主义，只对本辖区的环境质量负责。映射到湿地领域，我国政府在处理湿地问题时，必然是以属地管理为原则。那么一旦出现跨区域的湿地污染或破坏湿地生态环境的情况，地方保护主义不可避免地会削弱政府处理问题的意愿与能力，进而降低湿地保护管理效率，导致湿地不可逆的损害。

四 完善湿地保护管理体制的建议

我国国土辽阔，各地经济发展水平与自然地理状况迥异，这就使得我国各地对于环境保护的诉求不同、处理方法不同、进度不同，利益驱动的角度也不同。这就使湿地保护管理体制的建设一方面要明确划分各个地方的职责，分而治之，提高湿地管理的效率，实现湿地的精准保护和利用，另一方面又要树立大局意识，综合协调调度，合而管之，避免拆东墙补西墙、各扫门前雪的无谓内耗。因而，湿地保护管理体制的完善必须依托现有湿地管理架构，在坚持“分部门管理、综合协调”的基础上，对症下药，充实湿地管理体制的内容，提高湿地管理的可操作性与精准性。对于处理湿地管理的跨行政区域与跨部门合作的问题，要寻找利益结合点，做好利益平衡工作，推动湿地管理保护工作的开展由外源性的被动发展向内源性的主动发展转变。

(一)立法层面

对于湿地保护来说，首先应该坚持整体保护理念和生态优先理念展开规则的构建[6]。虽然颁布全国性专门湿地保护法律的时机尚未成熟，但是并不妨碍在行政法规、部门规章层面以整体保护理念采取行动。构建湿地保护管理规范，必须相对弱化行政权力，强化各级人大对地方生态环境治理事务的决定权以及相关立法权，加强不同行政区或人大的沟通协调与共同决策。这一项工作将降低各地在湿地保护工作上发生冲突的可能性，也有利于减少行政机关执法过程中扯皮、推诿现象的发生。

针对现行有效的《环境保护法》《渔业法》《农业法》等包含调整湿地要素的法律，相关部门应该加快开展“立改废释”工作，减少冲突性规定。其中，第一要务应该是理顺负责湿地保护工作的管理部门。一方面，管理部门的确定可以限制行政相对人过分利用湿地，通过湿地规划、湿地行政许可等制度对湿地破坏进行事前预防；另一方面，行政机关作为国家的代表，负有供给良好生态环境、维护公共利益的义务。湿地管理的职能究竟由哪一行政部门行使可以达到事倍功半的效果？在学理上，有学者主张可以采取设立从中央到地方专门的湿地管理机构，独立于现有的林业部门、水利部门等行政机关。基于这一构想，那么现行的与湿地管理相关的行政部门职能将被削减。但随之会产生另一个问题：建立湿地专门管理机构涉及增加新的行政人员，成本巨大，而且与我国目前的机构改革趋势相悖。另一种观点认为“综合协调、分部门管理”的体制不改变，只需在现行的法律文件中对于各个部门的职能进行详细规定即可。综合协调的主体可以由规定的林业部门承担，或采取第二种路径由政府来承担。笔者认为，现行《环境法》虽然规定了政府对本区域的生态环境质量负责，但是与其他部门管理湿地的职能并不矛盾。林业部门负责湿地保护工作的组织、协调、指导和监督，其他与湿地要素管理相关的行政部门在自己职权范围内配合林业部门。这种体制之下，对于湿地保护管理工作就有两重责任主体，更有利于国家湿地保护目标的实现。针对实践中林业部门处于弱势地位这一客观情况，需要在法律法规中明确各行政部门的法律责任，以巩固在处理湿地问题时林业部门的主导地位。

总之，多元协作是湿地保护管理工作的根本。2020年3月国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中也指出，到2025年，建立健全环境治理的全民行动体系，落实各类主体责任，形成多元参与、良性互动的环境治理体系。

(二)执法层面

湿地管理的困境缘于生态环境的整体性与国家治理的行政区域性之间的天然张力。协作管理是湿地管理行政部门多样化的内在要求，通过建立健全湿地管理执法联动机制保护湿地，即跨行政区域的湿地的政府之间、林业部门之间以及相关政府部门等主体之间通过信息共享和协调的方式，达成对区域湿地管理执法的共识，进而互相监督、互相协调[7]。以四川省和甘肃省为例，为了保护黄河源头，两省的林业和草原局签订了《川甘湿地保护战略合作行动方案》，就川甘高原湿地、白龙江流域湿地的保护以及湿地资源保护执法、湿地资源监测与共享等方面开展交流与合作。除此之外，方案明确指出要协调两省林业行政执法部门联合开展打击破坏湿地的执法行动，联合开展湿地巡护监测。

对在同一行政区域内的湿地进行管理相对来说较为简单，但是也不容忽视行政部门横向合作机制的构建[8]，尤其是在实践中普遍存在着作为协调湿地管理工作的林业部门协调能力较弱，造成相关部门“各自为政”的情况。笔者认为可以以湿地保护管理综合执法模式为基础，建立协调机构。协调机构不同于协调机制，其负责湿地管理的具体事宜。鉴于林业部门综合协调的机制在部门规章以及各地立法中已经形成，那么综合协调机构与此相呼应，可以考虑由林业部门负责组织协调。在地方实践中，也有在政府下设湿地工作保护小组的做法。例如白塔湖生态湿地保护工作小组就是由政府专门成立的，由市长担任组长，其他部门负责人担任成员。成立综合协调机构后，关于湿地的规划、行政许可、渔业养殖等活动必须由此机构进行决策。为了保证决策的专业性，当决策事项与其中一部门职能重合时，可由其负责论证方案。

(三)公众参与

湿地资源保护是一项公共事业，公众既是湿地资源保护的直接受益者，也是湿地资源保护的重要参与者，湿地资源管理体制的构建与完善只有实现政府管理与社会公众参与的有效对接，才能形成良好、高效的治理与监督机制。

当前，我国湿地资源保护在公众参与方面主要存在的问题是公众维权意识的薄弱与参与渠道的缺乏。公众维权意识的薄弱可以分为两个问题，一是对于权利遭受侵害状态的不知情，二是即使明了权利遭受侵害的状态，但缺乏维权的意愿；参与渠道的缺乏实质上是在前两个问题基础上的维权不能，即虽然有维权的认识与意愿，但缺乏实现的途径。所以湿地保护在公众参与方面的问题也可以概括为公民对湿地保护的不知、不愿与不能。

为此，一是要构建公民参与湿地保护的正向激励机制。尽管我国较早地建立了生态补偿转移支付机制，但其将重点放在了对地方政府财力的补足上，忽视了对居民生态保护行为的激励。湿地管理体制需要将中央对于生态保护的财力支持细化为看得见摸得着的实实在在的利益，以此来鼓励公众参与湿地资源的保护。例如建立不定期的湿地保护抽查评价机制，设立专项资金，进一步规范化、公正化评定标准，表彰在湿地保护方面做出突出贡献的居民或企业。二是要建立畅通公民参与湿地管理的渠道，如在负责湿地管理的机关组织中设立专门与群众对接的办事处、湿地管理过程中主动邀请湿地环保组织、湿地周边居民代表等全程跟踪参与等。