基于现代化治理体系的乡村干部能力素质模型构建

2021-02-04杨扬

南阳理工学院学报 2021年1期

杨扬

(南阳理工学院马克思主义学院河南南阳 473000)

2013年，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标[1]；2019年党的十九届四中全会又从政治上、全局上、战略上对总目标进行了全面总结和概括，将“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为会议的中心议题。这些充分说明，党对我国的社会政治文明发展规律有了新的认识。

在国家治理体系中，乡村治理的现代化是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要基础，直接关系到国家现代化的成败。因此，努力构建一个与现代化治理需求相适应的基层治理体系、逐步实现乡村治理体系与治理能力现代化，对于实现全面建成小康社会这个伟大目标至关重要。而乡村干部作为党的各项政策在基层的传播终端和执行终端，在乡村治理现代化进程中发挥着巨大作用，其素质高低，直接决定了乡村治理的成败。乡村干部的能力素质必须适应现代化治理的要求。

一乡村干部岗位分析

乡村干部岗位性质：国家代理人与村庄当家人的“双重角色”。根据我国的行政区域划分，行政村不属于一级政府，是一种小范围的自治组织。自治内容包括四大“民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

《中华人民共和国村民委员会组织法》(2010修订版)(以下简称为《村民委员会组织法》)制定的目的就是保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情。《村民委员会组织法》规定：村委会与乡镇政府之间不是领导与被领导的关系,而是指导与协助的关系。乡镇政府指导、支持、帮助各村的发展与建设,但不得干涉依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡镇政府开展工作，这就是“乡政村治”的农村管理格局。在“乡政村治”的格局中，村干部既要对上级政府负责，又要对全体村民负责，也就是国家代理人与村庄当家人的“双重角色”。

乡村干部岗位职能：政务与村务共管。在我国，乡村基层组织即为俗称的“村两委”，分别是中国共产党村支部委员会和村民自治委员会。习惯上前者简称村支部，后者简称村委会。村支部的职能是宣传党的政策、推进党的路线方针政策在基层的落实、带领广大基层人民在党的领导下发家致富奔小康。村委会是村民民主选举的自治组织,带领广大村民致富，协助乡镇政府工作[2]。乡村基层干部，即“村两委”的工作人员，包括村支书、村主任以及其他工作人员。村干部的日常工作可分为政务与村务两大块。政务主要包括贯彻落实法律规定的公民应尽义务、贯彻落实党和国家的有关路线方针政策以及执行由乡政府做出的有关经济发展、公共工程、公益事业的决定等。村务就是涉及本村村民利益的工作，包括本村范围内的公共事务和公益事业、经济和社会规划、社会公共秩序、社区文化教育等[3]。

中共中央2018年印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》、2019年的中央一号文件等中央文件均提到了全面推行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”。2019年9月，中共中央又印发了《中国共产党农村工作条例》，其中的第十九条再次明确“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”。“一肩挑”可以改变过去村主任党性修养不够以及村支书对农村情况和村民了解程度不够的困境。

乡村干部岗位特点：复杂性与多面性。国家代理人与村庄当家人“双重角色”的角色定位及村务、政务一齐抓的职能要求，使乡村干部岗位具有多面性、复杂性。乡村干部应是现代与传统的统一。一方面，现代化的治理体系要求乡村干部具有现代化的思想意识、现代化的管理思路、现代化的经营能力；另一方面，乡村特有的“封闭性”使得传统文化在这里保留得最为完好，传统文化渗透在乡村的每个角落，这又要求乡村干部必须具有传统文化素养。乡村干部岗位又体现出政治素养与发展经济能力的统一。作为国家代理人，乡村干部承担着传达并落实党和国家各项政策的重任，要为国家负责；作为村庄当家人，又承担着带领村民过上幸福生活的重任，作为国家和乡村的纽带，乡村干部应做到既有较强的政治素养，又有一定的发展经济的能力。同时，乡村干部还应做到管理与服务的统一。作为国家代理人，乡村干部承担着管理职责，要依法对乡村公共事务进行管理；乡村干部又是村民选拔出来为自己服务的，特别是改革开放以来，随着个体经济的发展、集体经济的弱化，人们更渴望乡村干部能成为乡村经济发展的服务者、引领者、组织者，乡村干部既是管理者又是服务者。在农村治理现代化的背景下，乡村干部岗位特点的复杂性与多面性，对乡村干部的能力素质提出了特殊的要求。

二现代化治理体系下乡村干部的能力素质要求

随着时代的发展，乡村社会治理已经发生了重大的变化和创新。但是，在发展和创新的过程中，也出现了许多新的亟待解决的现实问题。例如，乡村青壮年劳动力快速流失，人口老龄化严重；传统治理理念和制度发展相对滞后，更新不及时；农民参与乡村自治的主动性和积极性不高；乡村发展不均衡，贫富差距比较大；受乡村客观环境制约，无法留住人才等。解决这些问题的关键在于提高乡村治理能力，实现乡村治理现代化。2017年党的十九大报告提出，要健全“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系，以聚焦“三农”问题为导向，努力建成“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的现代化乡村治理体系。2019年党的十九届四中全会指出“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[4]。

时代的发展，对乡村干部的能力素质也提出了新的要求——要紧跟国家治理现代化的步伐，改变思想认识，更新工作方法，提升管理能力，推动乡村治理现代化。为此，乡村干部应具备下列能力素质。

(一)要有党性修养

党性修养，是党员干部的“第一修养”。乡村党员干部，是农村基层党组织的基础，其党性修养如何，直接决定了乡村现代化治理体系能否建成。实施乡村振兴战略，推动乡村振兴，关键在党，因此，加强农村党员干部的党性修养，强化他们的宗旨意识，是时代发展的要求。乡村党员干部是党的“乡村振兴”事业的践行者、推动者、示范者，肩负着推动乡村振兴的神圣职责和历史重任，因此，加强党性修养是乡村干部岗位职责的要求。乡村党员干部在乡村振兴的伟大实践中，不断磨砺自己，提升自己的政治觉悟和道德品质，因此，加强党性修养是乡村干部自我提高的要求。乡村党员干部因为文化素质低、思想认识不到位、工作繁忙等原因，往往对马克思主义理论、党的路线方针政策以及国家法律法规等缺乏深入系统的学习，即使学习也常常缺少主动性和积极性，党性修养不够。加强乡村干部的党性修养，成了乡村治理现代化的关键。

(二)要有法治素养

国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》强调“乡村治理体系现代化与治理能力现代化”要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。法治是乡村治理体系现代化的必要途径。但由于乡村干部作风的简单粗暴，加之农村变革时期制度约束能力日趋弱化，使乡村现实生活中公共权力运行“失范”和村民维权行为“失序”的事件时有发生。实现乡村法治，乡村干部必须具备法治素养，有依法依规履职的能力。依法履职，要从思想上认识到法规制度在乡村治理中的重要意义，把法规制度作为履职的重要依据。要准确理解并严格执行党的有关农村的法规政策，并能结合乡村实际，制定相关配套制度。

(三)要有乡村文化素养

由于乡村特有的稳定性和封闭性，使得传统文化在乡村保留得最为完好。乡村文化是传统文化与现代文化在乡村相融合的产物，乡村文化不仅表现为村民特有的价值观念、思维方式、风俗习惯及乡规民约等，也包括乡村特有的衣食住行等日常行为。乡村文化是完善乡村治理体系和推进乡村治理能力现代化的关键要素和重要基础，对完善国家治理结构产生着重要影响，也是乡村治理的主要内容与任务。大部分土生土长的乡村干部，对乡村文化非常熟悉，这使得他们工作起来游刃有余，但需要进一步对乡村文化进行引导和改造，培育文明乡风。一些刚充实到乡村干部队伍中的年轻力量，要熟悉乡村文化，否则就不能融于村民和乡村，更谈不上乡村的现代化治理。

(四)要有科技素养

据统计，全国大部分地区的乡村干部平均年龄都在50周岁以上，而且大部分为高中学历，年龄偏大，文化程度不高。这些乡村干部有经验、有威望，但在科技迅猛发展的今天，面临乡村治理现代化的要求，作为农民致富奔小康的“带头人”，他们的文化知识尤其是科技素养却不能满足乡村振兴的需要。乡村治理现代化，要求在治理方式手段上要精细化，通过“互联网+”治理模式，运用智能化手段，发挥资源共享与整体合力的作用，实现乡村高效治理。现代化乡村治理体系要实现“产业兴旺”“生活富裕”，缩小与城市的差距，就离不开乡村经济的高效发展，离不开科技支撑。乡村干部必须有科技素养。

(五)要有管理素养

过去，由于村民文化素质较低，乡村生活简单，又是“熟人”社会，传统的乡村干部主要依靠威望和经验进行管理，不需要专门的管理技巧，方法简单粗暴。但随着乡村战略地位的提高、村民素质的普遍提升、乡村经济的转型发展，现代化的乡村管理对乡村干部的管理素质提出了更高要求。乡村干部在沟通协调、组织、决策、执行等管理能力方面，必须体现出专业素养，要结合乡村工作实际，借鉴国内外乡村治理经验，形成具有现代特点和乡村特点的管理思想、管理模式、管理方法手段。

三现代化治理体系下乡村干部能力素质模型构建

能力素质模型是美国心理学家大卫·麦克利兰和美国学者理查德·博亚特兹提出的一种职业素质结构模型。此模型根据某一特定岗位的相关特征，来确定任职者应具备的素质特征。组成模型的素质特征具有一定的内部结构并且能够分级。

能力素质模型建立在一系列素质特征之上。国内外学者对素质特征的界定存在差距，总的来说，都包含了以下几个方面的内容：一是知识与信息，即任职者所拥有的某一方面的专业知识和相关信息；二是技能，即个体所拥有的某项专门的技能；三是社会角色与认知，即个体对自身在工作中的角色定位及对所管工作的认识和评价；四是人格特质，即个体自身具备的个性特征和比较突出的行为方式；五是动机，即个体具有的隐藏的、持久存在的想法，并且这样的想法能够支配其行动。这些特征可以通过某些标准进行测量，也可以根据这些特征对某些特定岗位上的任职者加以区分。

能力素质模型在学术界和实业界有两种公认的形式，即大卫·麦克利兰提出的冰山模型和理查德·博亚特兹提出的洋葱模型。

冰山模型认为，技能知识部分与工作所要求的直接资质相关，是冰上部分，能够在较短的时间使用一定的手段进行测量。可以通过考察资质证书、考试、面谈、简历等具体形式来测量，可以通过培训、锻炼等办法来提高这些素质[5]。价值观、自我定位、驱动力和人格特质属于冰面下部分，属于主观能动性的范畴，很难度量和准确表述，又少与工作内容直接关联。只有当这些冰下部分的变化影响到工作时，其对工作的影响才会体现出来(如图1)。

图1 能力素质冰山模型

洋葱模型(如图2)由里层到外层逐一展示每个素质特征获得的难易程度以及测量的主要特点。最核心的是行为动机,然后向外依次展开为个性特征、自我形象与价值观、社会角色、态度、知识、技能。越向外层,越易于培养和评价；越向内层,越难以评价和习得。

图2 能力素质洋葱模型

能力素质模型本是为提高企业绩效管理而提出的一种评价方式，同样可以用于乡村干部管理。我们依据能力素质模型相关理论，参考冰山模型与洋葱模型构建乡村干部能力素质模型(见图3)。乡村干部能力素质模型选取政治、法治、文化、科技、管理等现代化乡村治理体系中乡村干部必备的五个方面素质作为五个维度。每个维度分别提取了知识、技能、角色认知及个性特征四个方面作为素质特征，形成了乡村干部的能力素质特征体系(见表1)。其中知识和技能是易测量、易培训的，而角色认知和个性特征则需长期养成，在工作中观察。