“双碳”目标下我国碳排放政策的发展及展望

摘 要：通过梳理我国碳排放相关政策，归纳了我国碳排放政策在国际、国内方面的发展，并对我国未来如何应对气候变化提出了展望。通过研究得知，未来我国将通过加快能源及高污染行业的绿色转型及创新，以及碳交易市场的建设，实现“双碳”目标。

关键词：碳碳达峰;碳中和;碳排放;碳减排

中图法分类号：X32                   文献标志码：A                  DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0610

1  “双碳”目标的提出

根据统计，我国能源消费及二氧化碳排放量仅次于美国，已经高居全球第二，且预计2025年前后，我国的二氧化碳的排放量将上升至第一。所以控制二氧化碳排放量，是我国建立健全绿色低碳循环发展经济体系过程中亟待解决的问题。

“双碳”是“碳达峰”和“碳中和”的简称。“碳达峰”是指二氧化碳排放量不会再增长，已经达到了一个峰值，之后将逐渐降低。“碳中和”是指人类通过植树造林，以及节能减排等各项措施，来抵消掉人类自身所产生的温室气体，最终实现二氧化碳的“零排放”。

对于“碳达峰”，我国早在2014年的《中美气候变化联合宣言》会议上，就首次提出了关于我国将在2030年实现“碳达峰”这一长远计划。2020年9月22日，在联合国大会上，我国再次提出了“双碳”目标——力争在2030年以前实现“碳达峰”、2060年以前实现“碳中和”。

我国作为全球最大的发展中国家，碳排放体量大，想要如期实现“双碳”目标，时间紧、任务重、压力大。因此，我国在2020年12月召开的中央经济工作会议上，明确提出要把“碳达峰”列为2021年工作重点之一，我国“十四五”规划也把“碳达峰”作为2021—2025年的重要工作内容之一。2021年3月的《政府工作报告》和2021年7月30日召开的中央政治局会议都提到，现阶段要切实作好有关“碳达峰”“碳中和”的相关工作，并尽快出台关于实现“碳达峰”的行动方案。

“双碳”目标的提出，不仅体现了我国的大国担当，也是我国为了实现人类可持续发展而作出的重大战略性决策。

2  “双碳”目标下我国碳排放政策的发展

2.1  国际方面

早在1992年，我国就签署了《联合国气候变化框架公约》，成为了最早签署该公约的締约方之一。在此之后，我国还成立了专门的“国家气候变化对策协调机构”，该机构主要通过出台一系列的政策及措施，来应对全球气候不断变暖。

缔约方第三次会议于1997年12月在京都召开，并在此次大会上通过了《京都议定书》。该议定书的最主要目的是为了通过限制温室气体的排放量，来抑制全球气候变暖。我国于1998年5月签署了该议定书，并在2002年8月核准了该议定书。

为了应对气候变化，我国政府于2007年制定了一系列相关方案，并对应出台了《中国应对气候变化国家方案》。同年，国家发展与改革委员会（以下简称“国家发改委”）等14部门还联合发布了文件——《中国应对气候变化科技专项行动》，该文件主要提出了到2020年我国在应对气候变化方面的目标、各项任务，以及具体的保障措施。

2013年11月，国家发改委等9部门联合发布了第一部专门针对国家应该如何适应气候变化的战略性规划文件——《国家适应气候变化战略》。在该战略规划指引下，我国应对气候变化的各项制度及政策能够更加系统和规范。

2015年6月，我国为了能自主应对气候变化，向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交了《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》。该文件确定了我国到2030年的自主行动目标。

2015年12月，在巴黎气候变化大会上通过了《巴黎协定》。2016年，我国率先签署了该协定，其后并积极推动其落实。

2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会上宣布，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现“碳中和”。在此后的多个重大国际场合，习近平主席反复重申了中国的“双碳”目标，并强调要坚决落实。

2.2  国家方面

2010年7月，国家发改委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，要求试点的地区积极探索有利于节能减排和低碳产业发展的体制机制，并研究如何运用市场机制来落实和完善温室气体排放目标。同年10月，为了加快新兴产业的培育和发展，国务院专门下发了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》的文件。

针对我国节能减排相关工作，国务院于2011年8月下发了通知——《“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》，该通知提出了将在我国建立自愿减排机制。为了更好的开展碳排放权交易试点工作，国家发改委于2011年10月再次下发了相关通知——《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》。该通知正式批准我国的碳排放权交易将在7个省市进行试点，分别为：北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳;试点工作表明我国正式建立了碳排放机制。

为了使自愿减排交易市场更加规范，2012年6月，国家发改委专门下发了相应文件——《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》。

进行试点的7个省市，在2013年6月到2014年6月期间，正式建立碳市场并进行实质性交易。

为了切实作好碳排放权交易市场试点工作，国家发改委于2014年12月下发了《碳排放权交易管理暂行办法》，并于2016年1月，在《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》中将八大行业作为我国第一阶段纳入碳排放权交易市场的重点排放行业，其中包括：石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空。

为了切实控制温室气体排放，完成“双碳”目标，国务院于2016年11月下发了《“十三五”控制温室气体排放工作方案的通知》。该通知中明确提出了以下内容：我国单位国内生产总值二氧化碳的排放2020年要比2015年下降18%;并且力争部分重化工业能提前在2020年左右就实现“碳达峰”;加强能源碳排放指标控制，实施能源消费总量和强度双控。

对于其中的配额分配问题，原环境保护部于2017年5月下发了针对电力、水泥、电解铝行业的配额分配方案——《全国碳排放权交易市场电力、水泥、电解铝行业的配额分配方案（讨论稿）》。

我国的碳排放权交易统一市场于2017年正式启动。而发电行业作为首批纳入碳排放交易的行业，率先启动了碳排放交易。为此，国家发改委于12月正式印发了针对发电行业碳排放权交易及交易配额问题的两个文件——《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》。

随着碳排放权交易市场的建立和发展，我国试点地区的二氧化碳排放量与强度得到控制，我国2018年单位国内生产总值碳排放量比2005年下降了45.8%，减排52.6亿t，产生了良好的减排效果。

2019年，联合国气候变化大会召开，我国提出要“坚持走绿色、低碳、可持续发展之路”，承担大国责任。财政部颁布了《碳排放权交易有关会计处理暂行规定》，碳排放权交易、碳金融产品、碳资产管理等减排政策的落实对企业投资、融资与生产经营产生了重要影响。

为了对全国碳排放权的登记、交易和结算活动作出原则性以及具体性的规定，生态环境部于2020年下发了两份征求意见稿——《全国碳排放权交易管理办法（试行）（征求意见稿）》、《全国碳排放权登记交易结算管理办法（试行）（征求意见稿）》。生态环境部于12月专门下发了3个针对发电行业这一重点碳市场配额管理排放单位的文件——《企业温室气体排放核算方法与报告指南——发电设施（征求意见稿）》《企业温室气体核查指南（试行）（征求意见稿）》以及《纳入2019—2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》。

2021年2月1日，《碳排放权交易管理办法（试行）》正式施行，落实了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制要求，以部委规章形式，从国家层面对全国碳交易市场的建设作出明确规定。该办法的出台，意味着自2021年1月1日起，全国碳市场首个履约周期正式启动。

3  展望

“双碳”目标对于我国在将来一段时期内，如何应对气候变化、发展绿色低碳经济、以及大力推进生态文明建设等方面，都提出了更高、更严的要求。其中，加快绿色低碳的转型和发展，尤其是加快能源及高污染行业的绿色转型和发展，以及推动能源科技进步和创新，是实现“双碳”目标的最重要举措。当前，加快建立健全碳排放权交易市场，也正是应对能源及相关行业绿色转型发展需求的积极举措。

3.1  降低煤炭等能源的直接消费

在我国的能源消费中，煤炭所占比例远远高于世界上的平均消费水平。所以，要想如期实现“双碳”目标，必须大大减少煤炭等能源的直接消费。通过降低煤炭等能源消费的比例，来减小现阶段我国对于煤炭的过渡依赖。

在我国的碳排放量里，电力是最主要的来源，而其中火电的占比最大。因此，未来我国需要合理控制燃煤电厂的数量及规模，提升清洁电力在总发电量中所占的比例。

3.2  加快传统能源项目的转型

我国是一个制造业大国，而工业产业一直以来就是用能大户，其导致的能源消耗占总能源消费的三分之二，二氧化碳的排放达到了全国总排放量的五分之四左右。

现阶段“双碳”目标的提出，倒逼这些传统、高污染、高排放的能源企业，必须加快企业转型的步伐。可以通过严格控制传统行业新增产能，来推动其进行节能减排的改造，以此来调整我国的产品和产业结构。

3.3  推动能源技术的进步和创新

能源技术的进步和创新是实现“双碳”目标的关键驱动力，也是推动能源革命和转型发展的根本动力。

因此，必须加快推动能源技术的创新，对于成熟低碳技术，及时推广并加以应用。可以加强储能和智能电网等技术研发和扩大示范规模;加快新能源乘用车和氢燃料电池汽车的部署;研究重点区域、行业非二氧化碳温室气体减排技术，形成全口径温室气体管控技术方案等等。

3.4  加大对碳减排的资金投入

研究结果显示，2030年要想实现“碳达峰”，每年资金需求约为3.1～3.6万亿元。而在2060年前要想实现“碳中和”，就需要新增投资超过139萬亿元。而资金缺口较大，地方积极性不高一直是我国实现“双碳”目标的重点难题之一。

因此，未来我国需要不断完善与碳减排相关的投融资体制机制，增加资金来源和对地方的财政投入，助推地方“碳达峰”“碳中和”。

3.5  完善碳排放权交易市场

与欧美等发达国家相比，目前我国的碳排放权交易体系尚处于起步阶段，未完全成熟和完善。但是依靠着未来我国碳交易经验的逐步累积和总结，我国的碳排放权交易立法会继续进行探索、扎实向前推进、并稳步向前发展，逐步更新完善。

参考文献：

[1]中华人民共和国国家发展和改革委员会官网，https：//www.ndrc.gov.cn/？code=&state=123

[2]中华人民共和国生态环境部官网，https：//www.mee.gov.cn/

[3]中华人民共和国财政部官网，http：//www.mof.gov.cn/index.htm

[4]崔也光，周畅. 碳排放权会计：研究回顾与展望[J].财会月刊.2020（09）

[5]尹偉华. 不同减排政策下碳税征收的影响及政策选择——基于碳达峰、碳中和目标的分析[J].广东财经大学学报，2021，36（05）

[6]孔锋.全球气候治理背景下中国应对气候变化的成就和思考[C].第35届中国气象学会年会，2018-10-24.

收稿日期：2021-11-04

作者简介：陈国英，女，研究方向为碳会计、公司投融资。

Development and Prospect of China's Carbon Emission Policy under the "Double Carbon" Goal

Chen Guoying

（Hubei University of Economics，Wuhan 430205，China）

Abstract：This paper summarizes the development of my country's carbon emission policy in the international and domestic aspects by sorting out my country's carbon emission related policies，and puts forward an outlook on how my country will deal with climate change in the future. Through research，it is known that in the future，my country will achieve the "dual carbon" goal by accelerating the green transformation and innovation of energy and high-polluting industries，as well as the construction of the carbon trading market.

Keywords：carbon peaking;carbon neutrality;carbon emission;carbon emission reduction